我國公民參與公共決策的問題探究

□李想

（吉林財經大學，吉林 長春 130117）

我國公民參與公共決策的問題探究

□李想

（吉林財經大學，吉林 長春 130117）

公民參與公共決策是公民個人或組織通過直接或間接方式影響公共政策制定的行為，其目的是實現公共資源的有效配置，達到公共利益的最大化、合理化。隨著市場經濟和民主政治的發展，公民主體意識、利益意識和自主意識逐漸形成，公民不再只是被動地接受政府所提供的公共產品和公共服務，還會就公共產品和服務的質量提出自己的意見或建議。公民在公共決策中的主體地位日益凸現。因此，公共決策中的公民參與已成為政府和公民普遍關注的問題。本文探討了我國公民參與公共決策的必要性，分析了公民參與公共決策所面臨的問題與困境，并提出一些建議和措施，旨在為公民參與公共決策提供借鑒。

政府失效；公民參與；公共決策

一、我國公民參與公共決策的必要性和重要意義

（一）我國公民參與公共決策的必要性

公共決策是政府在特定的環境約束下，為處理一定的社會公共事務，體現公共利益，實施公共管理而制定公共行為規范的行為或過程。但在政府決策實踐上，“國家或政府的活動并不總是像應該的那樣 ‘有效’或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’”。［1］這就是公共選擇理論所謂的政府失效現象。政府失效是指政府在公共決策或向社會提供公共物品時，存在著自身無法克服或基本難以克服的缺陷，而導致其制定的公共決策和提供的公共服務難以達到其理論上的應然狀態的情形。政府失效使公民參與公共決策成為現實需要。改革開放以來，黨和政府一直強調“公民的有序參與”，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內容。黨的十七大報告中指出，堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見，最廣泛動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。可見，在公共決策的過程中，公民參與是十分必要的。［2］

公民參與，是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與公共決策策是公民的權利，對于公民來說，公眾有權表達主張，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程。”［3］同時，這也是政府治理社會的內在需求。對于政府來說，一是可以借助民間的智慧，二是可以在決策前了解公眾的反應，三是尋求民眾對政策的理解配合；四是爭取民眾的支持。

（二）我國公民參與公共決策的重要意義

首先，公民參與有利于實現公共決策制定的科學化、民主化、合法化。一方面，公共決策能夠反映最大多數人的意志，能更好地協調社會各種利益關系，從而增加公民的認同感；另一方面，公民作為決策主體，有權向政策的制定者表達意見、愿望和利益要求，公民通過參與滿足了其參政議政的心理需求，并在參與的過程中增強了責任感和政治效能感。

其次，公民參與有利于保證公共決策的公共利益價值取向。公民通過合法的決策參與途徑表達自身的利益要求和意愿，是對政策體系制定或即將制定的某項公共政策進行選擇的一種行為。而其成為政府制定公共政策所依據和考量的標準，會有助于在更大程度上實現公共利益，糾正政府濫用權力，以解決公共問題為目標，向符合人民利益要求的方向發展，最大限度地實現公共利益。

再次，公民參與有利于促進政府與公民的良性互動，協調利益沖突，塑造政府的良好形象。公民參與可以大大提高公共政策的正確性，及時發現和糾正決策中的失誤，迅速解決政策體系和決策過程中的矛盾和問題。這就使得政策體系能夠及時有效地進行功能轉換，減少利益沖突。因此，在公共政策構建過程中，公民參與會使決策者與公民之間通過建立正常的溝通渠道，正確反映出社會各種利益要求，并使公民在一定程度上監督了公共政策的決策過程，并由此提高了公民對政府的信任感，也有助于政府塑造良好的形象。

最后，公民參與有助于彌補政府決策的缺陷，維護社會公平。政府管理社會、推動經濟發展和社會進步的功能是依靠完善的政策決定的。但是單靠政府本位的思考制定出來的政策是不全面的，而且還容易忽略弱勢群體的利益，有失社會公平。公民參與政策制定過程，可以集中民意，改變以往政策制定者目光狹隘、短淺的不足，優化政策，最大化地實現公共利益，維護社會公平。

二、我國公民參與公共決策的現狀分析

由于長期的封建專制和傳統的政治文化，使得我國公民參政在主體意識上、體制上、渠道上等諸方面存在著缺陷，嚴重地影響了我國公民參政議政的效果。

（一）市場經濟不成熟抑制了公民參與公共決策的積極性

任何民主的形式都需要一定的物質基礎，公民參與也不例外。但我國市場經濟尚未完全建立，發育也未成熟，物質條件制約了公民參與的廣度和深度。一方面，由于我國離小康社會還有一定的距離，一些地區仍存在貧困落后狀況，一些人仍處于最低生活水平線上，對他們來說最要緊、最重要的是眼前的生存問題和溫飽問題，至于公共決策，他們無力關心；另一方面，由于我國有些偏遠貧困地區的信息交流不通暢，使得許多地區的公民很難獲知有關公共決策的信息，而這些所謂的弱勢群體正是最應該享受公共政策的受益者。因此，市場經濟不成熟從經濟上抑制了公民參與公共決策的積極性。［4］

（二）體制不完善和不暢通抑制了公民參與公共決策的有序性

制度化渠道對于公共政策過程中實現真正的公民參與是不可或缺的。制度化程度的高低直接影響著公民參與的廣度和深度。市場經濟的發展促進了公民利益意識和自主意識的形成和發展，公民開始積極關注與自身利益有關的公共事務。但是，目前我國公民參與公共政策過程的制度還不完善，渠道還不暢通，公民參與的操作性規定還很欠缺，在實際操作過程中，公民參與公共決策的條件十分有限，并一直處于被動地位。政府雖然鼓勵公民參與公共決策，但由于參與形式、方法、渠道和手段等都沒有具體的規定，因此，公民不能有序的參與決策。并且即使公民提出自己的意見和建議，政府也不予考慮和重視，造成公民參與不參與一個樣的狀況。結果是公民參與的積極性受到了嚴重挫傷，公民參與的熱情隨之消減，進而還有可能引起公民的不滿，而使公民參與以非制度化的形式出現，給社會增添了不穩定的因素。

（三）傳統政治文化的束縛抑制了公民參與公共決策的主動性

政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情。政治文化史是由本民族的歷史和現在社會、經濟、政治活動進程所形成的。人們在過去的經歷中形成的態度對未來的政治行為有著重要的強制作用。不同的政治文化決定了政策制定參與者不同的參與心理和參與行為。我國傳統的政治文化的“逆來順受”，讓公民在主觀上失去了參與公共政策的意識，因而其不會主動要求參與公共事務。所以，傳統的臣民式的政治文化使公民在主觀上不能積極主動地參與公共決策，行使自己的權利。

（四）政府信息公開不足弱化了公民參與公共政策的有效性

對公共決策過程的參與者來講，通過知曉有關公共政策的內容、目標、價值取向的信息，可以更好地選擇自己參與的內容和方式。從理論上講，我國公民享有對政府的知情權、參與權和議政權，有權按照一定的程序和法規了解重大公共政策產生和執行的機制，并進行監督。但事實上，公民往往無法獲得參與公共政策過程所必需的信息，常常與公共政策主體處于信息不對稱的位置。在具體的實踐中，公共政策及其信息的公開是不盡如人意的。信息的不對稱不僅影響公眾對政策制定工作的深入了解和認識，同時也可能使政府因為無法正確了解公眾的真實意愿而導致公共政策的失效。

另外，公民參與決策的渠道過于單一不能完全滿足公民表達利益訴求的實際需要。公民參與的形式有限，由于受到多方面因素的制約，他們很少有機會直接與官員接觸，而且有些形式由于受到多種條件的限制，對于基層公民來說參與決策也不可能。

（五）參與成本過高降低了公民參與的普遍性

公民參與公共決策可以促進決策的科學化與民主化，但是在實現決策民主化的同時，參與的角色越多，期望發揮作用的人就越多。公共決策的公民參與者增加勢必迫使相關的運作成本攀升。因為在實際操作過程中，公民參與公共政策的制定需要大量的人力、物力、財力等顯性成本以及時間、精力與信息等成本，這些成本將會在一定程度上導致決策的無效率或低效率。

（六）民間組織的不成熟影響了公民參與的積極性

民間組織是公民參與的組織保障，民間組織橫向整合個體，縱向阻隔國家對個體自由的侵犯。但由于我國民間組織的缺失和發育的不成熟，使得我國缺少民間組織這個有效隔離帶，公民個人的意見和想法在公共決策過程中很難被接納和采用，而代表某些特定群體的民間組織則比公民個人更有影響力和說服力。民間組織的不成熟，放任了國家公權在所有領域的擴張，導致了公民參與在公共決策中處于弱勢地位。對于公民來說，沒有一個良好的社會環境，公民參與似乎就會變得更加遙不可及。

三、推進公民參與公共決策的對策與建議

（一）提升公民參與公共決策的意識、素質和能力

民主政體的實現需要依靠完善的政治制度和廣泛而有效的公民參與，公民參與公共決策是民主政體的內在要求，也只有在民主政治體制里，民意的表達、匯聚和綜合才能在公共政策中得到充分體現，才能實現公共決策與公共利益的真正統一。因此，只有公民具有積極主動地參與公共決策的意識，又有參與的能力、途徑，才可能達到參與的目標，才能保證公共決策的民主性和科學性。

提升公民參與公共決策的意識、素質和能力，首先，要摒棄我國傳統政治文化中的消極因素，如“官本位”思想、臣民意識等，轉變參與觀念，樹立參與意識。公民作為社會實踐的主體，是管理國家和社會事務的權利主體，具有參與國家事務和影響國家政策的權利和自由。其次，要自覺增強參與政治活動的素質和能力，要重視自身文化素質的培養和提高，了解和掌握我國的基本政治體制和各項規章制度，充分發揮 “主人翁”作用。另外，公民應密切關注政府政策的走向以及實施的情況，并積極主動地與政府進行接觸，對政府的治理政策提出批評和建議，將自己的感受、意見反饋給政府，這將有助于提高政府的行政效率。同時，也應改變那些為滿足自身利益而“搭便車”的功利心理，從大局出發，對政府提出客觀的意見和建議，履行公民應盡的義務。

（二）加快轉變政府決策理念

首先，決策理念應由政府本位向公民本位轉變。隨著我國公民社會的興起，公民的權利意識和利益要求日益強烈，這就要求政府應把公民權利放在首要的位置，政府的一切行為都要以公民的利益為出發點和歸宿點。而事實證明在我國傳統的政府本位的治理理念下，公民的權利與利益的實現受到了嚴重的制約，政府本位的治理理念已經無法滿足公民社會的多樣化需求。政府應當引導服務對象朝著自身目標與政府目標統一協調的方向前進，使服務對象在實現自身目標的同時也完成政府的行政目標，即不是通過硬性規定而是通過服務性的政策引導或者利益協調來實現公民的權益。由此可見，公民社會的發展要求政府必須放棄統治者或者管理者的角色定位，徹底拋棄舊的治民觀念或為民作主的理念，把公民本位作為政府行政的核心理念。

其次，政府治理路徑由單向管理向雙向互動治理轉變。目前我國的政治權力運行仍然傾向于自上而下的單向化的運行模式，在管理方式上依然注重權力的縱向貫徹和執行，而忽視上下互動的溝通體制的構建。權力運行的單向化嚴重制約了民意的表達，而溝通渠道的不暢又造成了政府與公民之間的誤解與隔膜。公民參與公共決策的好處是顯而易見的，比如公民參與政府治理擴大了政府的信息來源，提升了政府決策的質量；制約和監督政府行政權力的運行，有助于防止權力的濫用；增加政府的透明度和責任感，提高公民對政府的公信度，更有助于政府治理政策的制定和執行等。

因此，在公民社會中，政府治理應該是政府與公民的合作治理，它要求政府在治理過程中始終與公民進行良性的互動與溝通，力求打破傳統社會中政府單向治理的格局，政府與公民之間建立平等的對話機制，在平等對話、共同磋商的基礎上，使公民理解和認同政府的治理政策，加強彼此的合作。

（三）建立健全公民參與機制

首先，完善基層群眾自治制度。黨的十七大將“基層群眾自治制度”首次寫入大會報告，并指出其是中國特色社會主義民主的基本內容。基層群眾自治制度是基層群眾依法直接行使民主權利，對基層公共事務實行自我管理、自我服務、自我監督的一種民主制度。在基層群眾自治工作中，一是要以保障人民群眾的民主權利為核心，二是基層黨組織的民主化。在尊重人民民主權利，尊重人民自治意愿的同時，基層黨組織也要按照民主原則辦事，只有獲得群眾的信任，才能領導群眾實行自治，行使當家作主的權利。三是深入社區、社會組織或社會團體。凡是涉及到人民群眾切身利益的事情，人民群眾都應當獲得充分的機會來行使自己的民主權利，表達合理的利益訴求，并參與各項民主決策。

其次，進一步完善聽證會制度。在我國主要有行政處罰、價格決策以及立法三大類聽證形式制度，然而我國的聽證制度有著顯著的缺陷，聽證會組織者的獨立性不足，聽證程序不夠透明，聽證代表很難充分恰當地表述意見。而缺少民主機制，也使得聽證結果對立法機關的成員形不成事實上的約束力，這些弊端亟待通過改革加以解決。因此，一要規范聽證會的提出和啟動；完善聽證代表的選舉制度，使聽證代表具有廣泛的代表性；二要公開聽證內容、相關信息和程序；落實聽證結果對公共決策的影響力，走出“價格聽證會就是漲價發布會”之類的公民參與公共決策的路徑；三要通過適當的政府干預重新確立聽證會的公信力，使聽證會不斷走向制度化、規范化、科學化，使其真正成為公共決策民主化的有效載體。

再次，大力發展社會組織并使其參與公共決策。社會組織是為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，如民間團體、行業協會、社會團體等。社會組織具有擴大群眾參與、反映群眾訴求的積極作用，是公民參與公共決策的重要載體，也是增強社會自治能力的必要手段。目前，我國正式登記的社會組織45萬個，這些組織幾乎覆蓋了社會的各個方面，已初步形成體系。但社會組織發展還面臨立法層次低，政策環境不完備，內容不完善等問題。目前社會組織的法規和規章主要以程序性規范為主，實體性規范明顯不足，在稅收優惠、財政資助、人事管理、社會保險等方面還缺乏健全的政策規定，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監管難、吸引人才資金難等難題。因此，政府應加大力度發展社會組織，并以此為公民利益表達提供新渠道。公民也要通過參加經濟、文化、教育、環保等各方面的組織，表達自己的利益要求，以此可以更加有力地保障公民權利和公共利益。

最后，規范和引導公民網絡參與公共決策。隨著計算機與網絡技術的發展，網絡民意逐漸成為當代公民政治參與的新途徑。網絡參與具有低成本、反應快等特點，但要讓網絡真正在民主建設中發揮積極的作用，必須予以適當的規范和引導，一是完善網絡民意參與政府政策制定的渠道，即加強網絡基礎設施建設，改善民意參與的非均衡性，加快不發達地區網絡知識的普及，確保參與主體的廣泛性、代表性。二是加強政府對網絡民意的有效引導。建議推行網民身份認證制度，通過實名登錄，規避不負責任地發表意見的行為，既要防止不利于實現民主的信息隨意散布，又要激發公眾有序的參與熱情。三是在確保原有條例的適應性與創新性的基礎上，不斷完善網絡管理條例，加大相關法規的執行力度，確保網絡民意在法律軌道上的良性運行。

［1］丁煌.公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示［J］.公共行政，2000，（03）.

［2］李圖強.現代公共行政中的公民參與［M］.經濟管理出版社，2004.

［3］科恩.論民主［M］.商務印書館，1988.

［4］黃國滿.當前我國公民政治參與問題分析［J］.社會科學戰線，2004，（03）：165－169.

（責任編輯：牟春野）

Explore Issues That Our Citizens to Involved in Public Decision－making

Li Xiang

Citizen participation in public decision－making by individual citizens or organizations directly or indirectly influence the behavior of public policy，its aim is to achieve efficient allocation of public resources，to maximize the public interest and rationalization.As the market economy and democratic political development，civic consciousness，awareness of the benefits and self－awareness evolved，citizens no longer just passive recipients of government provision of public goods and public services，but also on the quality of public goods and services to make their own comments or suggestions.Citizens in public decision－making have become more apparent in the dominant position.Thus，citizen participation in public decision－making has become common concern problem for government and civic.This paper discusses China＇s need for citizen participation in public decision－making，analysis of citizen participation in public decision－making problems and difficulties，and some suggestions and measures intended for citizen participation in public decision－making reference.

government failure；citizen participation；public decision－making

C934

A

1007－8207（2011）10－0081－04

2011－08－15

李想 （1982—），女，吉林松原人，吉林財經大學教師，東北師范大學公共管理碩士，研究方向為公共管理。