論我國農地的功能

□ 羅 勇，梁亞榮

（海南大學，海南 海口 570228）

論我國農地的功能

□ 羅 勇，梁亞榮

（海南大學，海南 海口 570228）

農村社會保障與農用土地的生存保障不具有內在一致性，農地沒有社會保障的功能。農地承擔社會保障責任是功能越位的表現，導致農地資產資本功能的缺失。剝離農地的社會保障功能回歸農地的資產資本功能具有緊迫性和可行性。要建立覆蓋農村的社會保障機制、逐步消除農地身份性、實現農地的資產化運作和農地功能的歸位。

土地功能；社會保障；流轉制度

“三農”問題的關鍵在于農村土地制度改革。我國現行農地①本文所稱農地均指集體所有家庭承包的農地，不涉及國有農地以及其他方式承包的土地，下同。制度很大程度上是由農村社會保障需要決定的。在缺失社會保障的背景下，為農民提供基本生存保障的農地被迫承擔了社會保障責任。隨著農村改革的不斷深入，剝離農地社會保障功能以改革農地制度是社會發展的必然。本文擬從界定農地功能出發，重點論述農地資產資本功能的歸位，以期有利于我國農村土地問題的解決。

一、農地功能的定位

正確定位農地功能是理解農地制度的前提和基礎。土地作為一種重要生產資料，在農村社會和農業產業中始終扮演著極其重要的角色。目前我國有關農地功能的爭論集中在對保障功能以及“社會”功能的界定上。大多數學者認為土地具有兩大基本職能，即生產職能和社會保障職能。［1］［2］（p159－167）更為普遍的認識是農地還具有涵養水源、維護生物多樣性、調和生態以及保障糧食安全等功能。對農地與社會保障關系的認識主要有以下四種觀點：第一，農地保障等于社會保障，農民有農地保障因此不需要社會保障；第二，農地保障不是真正意義上的社會保障，但農地具有社會保障功能，在農地保障受限時應通過農地制度的完善更好地實現社會保障功能；第三，農地保障應逐步向社會保障過渡，但受條件（主要是國家財力）所限，土地應當承擔社會保障功能；第四，土地社會保障功能是強加的，應剝離且具備剝離的條件。那么農地到底具有怎么樣的功能呢？準確地定位必須依賴于科學地認識農地的基本屬性。

（一）自然屬性與資源功能

農地具有自然屬性。按照土地經濟學原理，土地自然屬性包括構成的整體性、存在的恒久性、數量的有限性、位置的固定性以及性能的差異性。這些自然屬性決定土地具有承載萬物、 資源供給以及養育人類的功能。［3］（p5－7）農地作為特殊用途之地，與一般土地相比，其自然屬性更多地強調利用的永續性。只有實現永續利用，在保障當代人糧食安全的同時，農地才能更好地為下一代和下下代供給資源，保證代際間資源利用的公平。這種自然屬性下的農地功能可以概括為資源功能，它要求合理利用農地，發揮其生態調和作用，實現永久續用。

（二）經濟屬性與資產資本功能

事物因稀缺可用而富含價值。農地與其他土地相比更稀缺，農地的經濟屬性即農地應當是有價的且需要通過市場配置不斷促進和提高農地利用效率。雖然現階段我國農地市場尚未完全建立，但農地的經濟屬性是不應被否認的，農民固有“土地財產”觀念便可以證明農地的有價性。農地的經濟屬性決定其資產功能和資本功能。農地資產功能即土地可以折算為貨幣并可用于抵償債務。例如，國家征用承包土地要支付對價。農地資本功能意味著農地具有投入經濟運營、取得增值的功能，例如通過農地融資，進行農地抵押、農地證券化等。在實際經濟生活中，土地資本問題已經融入土地資產問題中，從而并不形成一個獨立于土地資產之外的土地經濟問題。［4］（p64）換言之，農地的資產功能與資本功能是合一的，我們統稱為資產資本功能。

在自然屬性和經濟屬性之外，有學者為農地貼上“社會”的標簽，認為農地具有社會功能。實際上，農地對人類社會的影響歸根到底體現在其自然和經濟性能上，短期內更多地反映在經濟屬性上，認為農地具有社會屬性（功能）沒有必要，因為找不到在自然屬性和經濟屬性之外的存在空間。②葉劍平認為農村土地具有三大屬性、三大功能，自然屬性對應資源功能，經濟屬性對應資產功能和資本功能，其所謂的社會屬性卻沒有與之相對應的功能。參見中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室編著《農村土地制度改革——國際比較研究》，社會科學文獻出版社2009年版，第168－170頁。

二、我國農地功能越位分析

農地功能源于農地屬性，正確地發揮農地功能即充分實現農地在資源、資本資產上的效用，除此之外的任何附加職能都會導致農地功能的越位。目前在我國農村缺乏社會保障的背景下，農地承擔的所謂社會保障功能便是越位。

（一）生存保障不同于社會保障

農地作為一種自然資源，源于自然屬性能為人類提供基本生活資料——糧食，但這種土地對人類生活的影響必須通過投入一定的勞動力、技術才能完成。利用農地、依靠土地為農民提供基本生活條件，不等于農地本身為農民提供這一切，人類勞動和技術投入是不可或缺的。這種利用可得的基本生活條件是不是社會保障呢？這便涉及到對社會保障的認識問題。社會保障一詞最早出自美國1935年頒布的 《社會保障法案》。國外學者對社會保障概念的解釋有30多種，比較通用的是國際勞工組織對其下的定義：社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭進行補貼。［5］（p392）它是國家和社會通過一定的措施，使社會成員免除或減少因失業、年老、疾病、生育、傷殘、死亡或其他風險而遭受的損失，為其安全、自由等基本權利提供保護。

可見社會保障是由國家和社會通過一定措施主動完成的，不是由被保障群體在自然資源上從事生產活動被動獲取的。有學者辯稱，國家或者集體將土地的使用權配置給社會成員，從而將土地對成員的生存保障由個體獲取的保障變為社會保障。［6］不禁試問，誰才是農地權利配置的真正權利人？將土地所有制的探討擱置一旁也不能忽視土地在歷史上一度是農民自己的。因此，任何試圖以國家或集體配置農地權利給農民從而規避責任的做法都是經不起實踐檢驗的。上述學者同時還認為農地的生存保障不僅惠及農民，而且還間接保障了市民的生存，此種觀點更是混亂了農地的基本屬性。農地保障市民的唯一途徑便是提供糧食，這是由自然屬性決定的，農地本身有糧食安全保障的資源功能，卻沒有社會保障的功能。

（二）發揮社會保障作用不等于具有社會保障功能

學者普遍認為的農地發揮著巨大的農村社會保障作用，尤其在農村缺乏真正意義上的社會保障體制情況下。但這是否等同于農地具有社會保障功能卻有待商榷。從邏輯層面分析作用與功能的內涵可以清晰認識到：功能是事物或方法所發揮的有利的作用，而作用意指對事物產生的影響；功能由事物的屬性決定，是客觀的不以外界意志力為轉移的，外物只能左右功能發揮的程度卻不能主導功能的有無；對其他事物的影響是可以通過外力改變的，是主觀的、相對的，對甲事物有作用不能類推到乙事物。

農地在農村社會保障制度缺失時填補空白，一定程度上起到了與社會保障制度相同的作用，使農村社會生活不至于在突發事件發生時遭受毀滅性打擊。農業生產提供就業，農民依靠農地收益可獲得一定數額的生活、養老以及醫療費用，這些都是農地社會保障作用的具體表現。如前所述，這個過程的完成建立在農民的創造活動基礎之上，農民影響土地資源從而導致農地影響農村生活，不以農地客觀屬性決定。肯定農地在維護農村社會發揮的巨大作用是對農地貢獻的贊許，認定農地具有社會保障功能卻恰恰是對農民的盤剝和在農地認識上的桎梏。農地承擔社會保障功能超出了其功能承載能力。

（三）農地保障的局限性

農地的巨大貢獻不可磨滅，但這種作用卻受諸多因素的影響，致使源自農地自然屬性的生存保障功能都難以保全，又豈能奢望其承擔起社會保障的重擔呢？首先，農地保障受生產風險的約束，在農業市場化程度不高、農業保險匱乏的今天尤其深受自然風險左右；其次，農地保障受農業生產低效益約束，土地規模小、生產周期長、季節性強，農民不可能依靠土地獲得太多的收益；再次，農地保障受農耕勞動力制約，隨著年齡增大，農民勞動能力將逐漸減弱。在主要甚至是完全依靠人工耕作的西部地區，隨著流動人口的增加，在土地上進行精耕細作的技能將逐步退化，不再適合農耕勞動。受種種因素制約，農地原本低層次的生存保障尚顯不足，承擔標準更高的社會保障功能是典型的功能越位表現。

（四）農地保障的虛假性

社會保障要靠國家和社會采取一定措施才能完成，只有國家和社會才是社會保障的真正主體。農地不管其具有什么樣的功能，對于社會成員整體而言，是不應承擔社會保障這種社會責任的。所謂社會保障，就是有人替你埋單，如果這個埋單者不是國家，可以考慮是別的。比如說國家現在能力有限，還不能搞公費醫療，那可以有別的替代形式，我們國家現在還不是福利國家，可以由企業、家族、社區、合作社、NGO等來負責，但是，社會保障這個概念，從來不能解釋為某個經濟要素的作用。你不能說由土地來埋單，土地怎么能埋單呢？你同樣也不能說由貨幣來埋單。土地、資金、技術、勞力，本身都是生產要素，本身是不承擔保障功能的。［7］當然，我們并沒有，任何國家也不曾將農地純粹生產資料化，③溫鐵軍認為現行的土地制度是將土地作為純粹的生產資料造成的，以至于理論上還沒有把農村社會保障作為土地制度的基礎。參見溫鐵軍.農民社會保障與土地制度改革［J］.學習月刊，2006，（10）.農地的屬性決定其功能非單一化，我們只是否定將土地視為社會保障的主體。農地承擔社會保障功能，對真正的主體——國家和社會而言有僭越之嫌，對于農地則是功能越位的表現。

三、我國農地功能的缺位

實踐證明，功能的越位不僅使農地沒有也不可能完成農村社會保障的重任，對于其應有功能的發揮也造成顯著的削弱，我們將這種功能受損稱為“缺位”。農地的兩項基本功能中，資源功能的發揮源于其自然屬性受強加的社會保障功能的損害明顯弱于源于經濟屬性的資產資本功能，因為資產資本和社會保障都有一個明顯的共同點——更加顯著地體現人類社會活動的參與。本文的目標便在于揭示這種深受越位損害而導致的功能缺位并努力回歸本位。

（一）我國農地功能缺位的歷史背景

1949年以來我國農村社會保障制度經歷了從 “以隊為基礎的集體保障”到“以家庭為主、國家和集體扶持救助為輔的社會保障”的歷史變遷。［8］改革開放前，在社會主義運動潮流中，以人民公社為基礎，建立了包括優撫安置、救災救濟等保障制度。在充分強調平等的歷史背景下，甚至建立了覆蓋范圍廣泛的質量低廉卻與城鎮居民平等的合作醫療制度。但是，農地家庭承包后，家庭成為農村的基本生產單位，瓦解了原有農村保障的經濟基礎，農村社會各項保障事業迅速崩潰。④根據1985年的調查，取消人民公社以后，全國實行合作醫療的行政村由過去的90%猛降到5%。轉引自王延中.試論國家在農村醫療衛生保障中的作用 ［EB /OL］.http： //www.frchina.net/data.php？id＝712＆page＝2，2011－04－08.改革開放后，隨著真正意義上的國民收入再分配的社會保障事業的興起，受國民經濟發展的限制，農村和城鎮居民不再平等地享有社會公共福利，農民逐步被排除在體系之外。在遭遇年老、疾病、傷殘和失業時，農民別無選擇，只能回到公社化時期依靠農業生產獲得基本生活保障的舊路，由公有公用到家庭承包經營的農村土地便在這一時期開始發揮空前的保障作用。改革開放帶來的經濟高速增長的需求越來越大，農村社會公共福利事業便一再被拖延。犧牲農村為GDP增長帶來的機會越多，農民依靠土地提供基本生活保障就越是不可避免，以至農民與土地被緊緊捆綁在一起。土地為農民提供生活保障源于農業生產，是農地的自然屬性和資源功能決定的。不具備社會保障功能的農地被強加本應由國家承擔的責任后，其經濟屬性開始淡化，資產資本功能“消逝”。依靠農業生產僅能給農民帶來微薄的收益，發揮農地的資產資本功能可以提供大量資金來源，兩者在一定程度上都可以作為建立農村社會保障體系的基礎，但顯而易見兩者在作用大小上具有天壤之別。認為農村土地具有社會保障功能的學者恰恰是把社會保障的基礎——農業生產這種微弱的基礎和社會保障本身等同起來了。

（二）我國農地功能缺位的表現及后果

首先，承包關系穩定受質疑。為穩定土地承包關系，曾有過“增人不增地、減人不減地”的附加土地制度安排。《物權法》也明文規定承包期內發包人不得調整承包地。承包關系穩定就意味著農民手中的土地使用權穩定，權利穩定有利于更好地實現農地的資產資本功能。雖然建國以來農地制度的歷史表明政策制定的初衷是解決因承包土地細碎化導致的農業生產效率問題，制定物權法考量更多的也是保護農民期限內的用益物權，也許并沒有將農地的資產資本功能考慮在內，但穩定承包關系客觀上促進資產資本功能實現的作用不可忽視。令人惋惜的是，這種偶然得到的生機在功能越位的情形下不會長久：社會保障與土地權利穩定是不能共存的。作為社會保障功能，土地承包經營權應平均分配、定期調整、限制交易；作為生產要素功能，土地承包經營權應當產權穩定、規模經營、流轉順暢。［9］（p248）土地均分承包是社會保障公平性的內在要求，在面臨人口不斷增加的壓力下，調整土地成為順應保障需求的必然，在耕地不斷減少人口卻未停止增加的局面下，承包土地的不穩定以及細碎便不可避免。正是在這樣的邏輯演變下，使得農地資產資本功能的發揮喪失了基礎條件，導致功能的缺位。有學者認為使用權的重點不在于長期穩定，而在于方便生產。［10］（p7）試問，不穩定的使用權還會激勵使用者在土地上長期投資嗎？又如何做到方便生產呢？

其次，流轉嚴格受限制。功能缺位不只是權利穩定和期限的問題，即使在現有的期限內，農地資產資本功能的發揮也受到法律的種種嚴格限制。給予人們過高期望的《物權法》規定土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉，一切都沒有突破原有法律的限制。按照《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律規范性文件，流轉限制主要體現在以下三個方面：⑴流轉方式，實踐中主要有轉讓、轉包、互換、出租和入股，法律規定的“等”相當于“無”；⑵流轉范圍和對象，轉包和互換都只能在同一集體內，所有的方式都針對從事農業生產的農戶；⑶流轉程序，特別規定轉讓必須經申請同意，否則合同無效。此外，在流轉受限的前提下，農地功能缺位還表現在喪失融資作用。法律明確規定集體所有的土地使用權不能作為抵押財產，從根本上阻斷農地資本資產功能的實現。限制抵押的立法理由是“如遇償債不成，將是這些農民失去土地，也就意味著失去了生活保障”，［11］（p120）進一步說明此乃是功能越位導致的缺位表現。

資產資本功能的缺位最直接的影響表現為農地市場的缺乏，在人多地少且耕地面積不斷減少局面下，農地交易性和融資作用的空白還阻礙著農業現代化的發展以及城鎮化的進程。第一，功能缺位成為影響土地使用權穩定性的潛在因素，使農民缺乏對土地的歸屬感從而不利于在從事耕作的農地上投入合理的資金技術，容易掠奪性地消費農地地力，損害土地的永續利用，長遠看來也阻礙農業現代化發展。第二、流轉全方位受限阻礙農地轉手和集中，不利于農地資源的有效配置，不能形成一定的規模化，使原本就缺乏比較優勢的農業效率進一步降低；第三，資產資本功能的缺位使農民缺乏進城生活的資金，外出務工家庭也不能完全脫離土地，一定程度上使農民成為“農奴”，阻礙城鎮化進程。這些后果都足以說明回歸資產資本功能的必要性和緊迫性。

四、消除越位回歸本位

城鄉社會保障一體化是必然趨勢，功能的回歸是符合事物客觀規律的。事實證明，只要國家和社會承擔起農村社會保障的重任，剝離農地沉重的負擔，再配以相關改革措施，農地功能可以重現廬山真面目。

（一）可行性分析

農地功能的越位與缺位在邏輯上具有因果關系，功能的越位便導致了缺位的問題并帶來一系列嚴重后果。越位與缺位卻幾乎是同時發生的，時間基本上不分先后，功能越位的瞬間便導致原有功能的殘缺。既然兩者同時產生，功能的回歸在邏輯上便有了可行性——消除任何可能引起越位的機會的同時回歸農地本性。這便需要建立完善的農村社會保障以徹底解除農地沉重的枷鎖。學者擔心目前的財政還沒有足夠的實力承擔更多人的社會最低保障，以“適度保障原則”為前提認為要給9億農民提供哪怕是最低水平的生活保障，不僅我國政府做不到，任何一個發達國家也做不到。［12］按照黨的十七屆三中全會的精神，到2020年初步實現城鄉基本公共服務均等化，所需要的投資總體上來說是有可能性的。根據粗略估算，每年財政支出新增1～1.4個百分點，按照現在的城市和農村基本公共服務水平30%左右的差距，11年大概需要投入6.42萬億，并且部分投資同4萬億投資是重合的。［13］（p10）農村最低生活保障、新型農村合作醫療、新型農村養老保險等惠及農民的制度探索和完善也為農村社會保障體系的建立提供了實踐操作的可行性論證。邏輯和經驗的論證均證明通過建立農村社會保障體系回歸農地功能可行。

（二）消除和回歸的具體措施

社會保障只是一種社會補償政策，不會改變資源配置的基礎機制，即市場機制。否則，將扭曲經濟體制的基礎。回歸農地資產資本功能便是對市場機制的一次彌合。通過建立健全農村社會保障體系消除農地的沉重負擔，消除農地身份屬性還原其經濟屬性，再配以高效的市場流通規則便可以實現農地資產資本功能的回歸。

⒈建立健全農村社會保障體系。“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現。”［14］農村社會保障不是維護農村社會穩定的權宜之計，而是發展農村社會事業的一項重要內容。首先，建立穩定的多渠道社會保障基金籌集制度。正如眾多學者所擔憂，資金是解決問題的關鍵。籌集資金要從單一主體走向多元化，農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和參保農民本人三方，應通過法規明確三方的合理投資分配比例。同時，要廣開融資渠道，可考慮在穩定承包關系的基礎上發展多種形式的雙層經營體制，突破“集體經濟組織”的模糊概念，農業合作組織、家庭農場、農業企業等都可以融入到農村經營體制中，他們將有效解決技術與市場問題，幫助農民增收，增加農民在社會保障上的投入；也可以將土地補償費、土地流轉收益以及農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村社會保障基金渠道。⑤剝離社會保障功能，促進農地流轉實際上有助于農村社會保障體系的建立，只是真正的社會保障責任主體將問題忽略了。其次，政府要加大對農村社會保障基金的財政投入力度。社會保障從根本上講是國家和社會義不容辭的責任，應按照公共財政的要求，改變目前政府財政對農村社會保障扶持微乎其微的狀況，逐步提高農村社會保障支出在財政總支出中的比重。再次，引導和鼓勵農民自身積極投入參保。普及農村土地的法律基礎知識，增強農民的權利意識，逐漸淡化長期以來與土地相依為命的農民戀土情結，同時加大農村社會保障宣傳力度，吸引廣大農村社會成員參與到公共事業中，享受社會進步的成果。

⒉逐步消除農地身份性 回歸農地資產資本功能。⑴消除農地身份性。本文不探討土地所有權的問題，因為農地權利更重要的是使用權，但也應清醒地認識，土地承包與現行的集體土地所有權的成員身份性應嚴格區分。集體成員的身份性帶有強烈的政治色彩，應完全區別在承擔著資源功能和資產資本功能的農地上建立的承包經營權，這種資源性的財產權與身份性無關。建立在農地使用權具有身份性這種荒謬的理論基礎上，很容易得出農地具有社會保障功能，因為使用權是國家因身份而賦予的，但這種結論同時也是怪誕的。因此，回歸農地資產資本功能就要消除其身份性。在現行的戶籍二元結構下，應允許轉為非農戶口的農戶放棄承包地。放棄應主動而不是被動回收，建議修改《農村土地承包法》第26條第3款，⑥該條原文如下：承包期內，承包方全家遷入社區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。規定農民在城鎮落戶不能強行無償收回土地，應給予一定期限轉讓農地權利，到期不轉讓的由集體收回并給予補償。此外，應允許非農戶口到農村承包土地，參與農業經營。農業不應當是一種純粹的勞動密集型產業，同樣需要大量的資金和技術。市場經濟條件下，資源優化配置的最佳路徑即市場化，農業領域同樣如此。要改變深受學界和媒體嗤之以鼻的所謂“半拉子城市化”，就要使城市化變成真正的“人”的城市化。農業產業不需要大量過剩的的勞動力，在社會保障逐步健全的條件下，要讓剩余勞動力更多地參與城市建設和發展。當然，正如學者所言，農地也并非純粹的生產資料，因此應嚴格非農戶口獲得農地權利的農業用途管制。⑵實現財產流通性。農地身份性得以消除后，就有望建立充分有效的農地流轉機制。只有能夠像一般財產一樣在市場上自由流通，農地經濟屬性才能充分彰顯，這就要求消除現行法律規范中對農地流轉的種種限制。在流轉范圍上，應取消“從事農業生產的農戶”的限制，只要滿足農地用途管制，有利于農業生產發展，都可以從農地使用權權利人那里轉入，不再限于同集體內；在流轉方式上，抵押與轉讓相比，對農地使用權交換價值的重置理應受到相比于轉讓更少的限制。依“舉重明輕”規則，既然允許了限制程度較重的土地承包經營權的轉讓，自應允許限制程度較輕的土地承包經營權的抵押，［15］（p269）只有實現流轉方式的多元化，才能充分回歸農地功能；在流轉程序上，除為方便管理、保護農地權利所必要的登記、備案等，應取消“申請同意”的限制。⑶實現農地資產化處置。只有實現資產化處置，農地才能超越簡單的財產性進而有效發揮其資產資本功能。資產資本功能是一體的，資產化必然實現資本化。在農地經濟屬性得以彰顯后，要充分運用農地抵押實現資產化處理。在法理上，任何具有交換價值和可轉讓性的財產都可以作為抵押財產。抵押是實現農地融資功能的最佳途徑之一，能為農民生產生活快速提供資金支持。為此，農地融資機構的建立成為必然。如果農民到期不能還貸或出現了約定實現抵押權的情形，提供信貸的融資機構即可實現抵押權，按《物權法》規定拍賣、變賣土地承包經營權從變價款中優先受償。在抵押權實現時還必須注意，嚴格落實用途管制制度，恪守農地農用原則，不得改變農地的性質和用途。⑷建立科學的服務和管理機制。①規范農地登記管理，農地使用權物權屬性以依法確定，規范登記有助于保護權利。農地登記一方面要注重靜態的初始登記明確權屬范圍，另一方面要注重動態的變更登記及時體現農地交易的動態性，兩者相結合保障農地交易中各方當事人的利益。②完善農地市場服務，在農業行政或農村經營管理部門指導下建立農地流轉服務中介組織，為市場主體提供準確及時的信息和規范的農地交易平臺。③建立農地價格管理機制，應廣泛開展農地的分等定級和價格評估工作，建立農地價格評估體系，為形成市場價格提供基礎。待農地市場充分形成后，價格便會自然形成，價格管理的重點當轉向檢測分析機制的建立和完善以規范農地市場秩序。

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［14］世界人權宣言［Z］第22條.

（責任編輯：王秀艷）

On the Function of Agricultural Land of Our Country

Luo Yong，Liang Yarong

The rural social security and agricultural land＇s survival security don＇t need to have internal consistency.Agricultural land has nothing with social security functions.Farmers who take the responsibility of social security is a performance of function offside，which gives rise to the lack of capital assets function of agricultural land.Peeling agricultural land＇s social security function to capital assets function is the urgency and feasibility.It is need to establish mechanisms of social security to cover rural areas，eliminate the identity of agricultural land，achieve operation of assets of agricultural land and the homing of function of agricultural land.

function of land；social security；circulation system

F301.2

A

1007－8207（2011）10－0049－05

2011－08－10

羅勇（1988—），男，四川合江人，海南大學法學院經濟法碩士研究生，研究方向為土地制度；梁亞榮（1971—），男，廣東高州人，海南大學法學院教授，研究方向為土地制度、經濟法學。

本文系國家社會科學基金項目 “城鄉一體化進程中的農村建設用地法律制度創新研究”的階段性成果，項目編號：11bfx062。