鄱陽湖生態經濟區環保法制建設研究

□ 李茂春

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330029）

鄱陽湖生態經濟區環保法制建設研究

□ 李茂春

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330029）

環保法制建設對實現鄱陽湖生態經濟區科學發展、和諧發展有著重要的戰略意義和現實意義。目前，鄱陽湖生態經濟區的法律體系還不健全，一些重要的法律制度尚未建立。本文從鄱陽湖生態經濟區的環境現狀著手，對鄱陽湖生態經濟區法制現狀與存在的問題以及環保法制建設在生態經濟區的地位進行分析，并在此基礎上提出了完善鄱陽湖生態經濟區環保法律制度的建議。

鄱陽湖；生態經濟區；環保；法制建設

國務院已于2009年12月12日正式批復 《鄱陽湖生態經濟區規劃》，標志著建設鄱陽湖生態經濟區已正式上升為國家戰略。其對于推進鄱陽湖生態經濟區可持續發展，消除各種重資源開發、輕生態保護的思想，完善鄱陽湖生態經濟區環保法制建設意義重大而深遠。

一、鄱陽湖生態經濟區的環境現狀

鄱陽湖生態經濟區位于江西省北部，包括南昌、景德鎮、鷹潭3市以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安市的部分縣（市、區），共38個縣（市、區）和鄱陽湖全部湖體在內，面積為5.12萬平方公里。占江西省國土面積的30%，人口占江西省的50%，經濟總量占江西省的60%。［1］該區域是我國重要的生態功能保護區，是長江三角洲、珠江三角洲、海峽西岸經濟區等重要經濟板塊的直接腹地，是世界自然基金會劃定的全球重要生態區，承擔著調洪蓄水、調節氣候、降解污染等多種生態功能。

近年來，鄱陽湖在環境保護方面取得了一定的成績。首先，江西省委、省政府采取了一系列具體措施來切實保護生態環境，確保鄱陽湖的一湖清水。比如通過植樹造林，使森林覆蓋率進一步得到了提高；實施污水處理工程，除了在11個市、區建立污水處理廠管網以外，還在所有的縣進行了污水處理廠和管網建設，使污水不再進入江河。并且開展了五河一湖源頭環境治理保護工程建設，對贛江、撫河、信江、饒河、修河，鄱陽湖等源頭進行了生態治理，在五河一湖的源頭保護區內，不準開采礦山資源，不準建辦有任何污染的工廠，使五河一湖的源頭保持良好的生態環境。據有關部門監測，江西省所有市、區空氣的排放質量全部達到了國家二級標準，江西省河流所有監測斷面水質達標的達到80.2%，目前，鄱陽湖生態安全評價結果總體處于基本“安全水平”。［2］

但是，由于人口增多以及工業化和城鎮化進程的不斷加快，人類活動對江河湖泊的影響日益加劇，湖區面臨水土流失嚴重、旱澇災害頻繁、生態環境衰退、生物多樣性削弱、水環境污染加劇等問題，可能影響到湖區總體的生態安全。首先，枯水情勢嚴峻，水資源管理面臨挑戰。據《1999－2009年江西省環境狀況公報》等資料顯示，鄱陽湖水系和湖體水質總體都呈下降趨勢。其次，氣候變化帶來洪澇災害頻繁。在全球氣候變化的大背景下，鄱陽湖大洪水和特大洪水出現頻率都顯著增加，嚴重地削弱了鄱陽湖的生態服務功能。再次，受水情變化和人為干擾，湖灘草洲植被分布面積逐年縮小，漁業資源持續衰減，白鶴等珍稀瀕危候鳥越冬棲息地不斷受到威脅。隨著鄱陽湖生態退化和生物多樣性的降低，致使濕地生產力下降，建立其上的調蓄洪水、涵養水源、降解污染、調節氣候等的湖泊和濕地生態系統服務功能也必將面臨衰退。

二、鄱陽湖生態經濟區的法制現狀與存在的問題

江西省委、省政府歷來非常重視鄱陽湖生態經濟區環境保護法制建設，全面推行了一系列環境管理制度和措施。早在1996年，為加強對鄱陽湖自然保護區候鳥的保護，《江西省鄱陽湖自然保護區候鳥保護規定》經江西省政府常務會議討論通過并發布施行。2003年，江西省通過了保護湖泊濕地的地方立法——《江西省鄱陽湖濕地保護條例》。2010年，江西省人大常委會有關部門圍繞鄱陽湖生態經濟區生態環境保護條例展開了持續一年的調研，《鄱陽湖生態經濟區生態環境保護條例》已經在江西省人大常委會2011年的法規統籌修改范圍內。《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》將成為江西省涉及鄱陽湖生態經濟區建設的第一部地方性法規。為了加強對鄱陽湖流域的開發與保護，相關部門還著手制定頒布并實施了 《鄱陽湖流域建設發展保護條例》，以省內立法的形式加強對鄱陽湖流域的管理與保護。

至今，江西省關于鄱陽湖生態經濟區環境保護方面的地方性法規及規定主要有：《江西省野生植物管理條例》、《江西省野生動植物自然保護區條例》、《江西省環境污染防治條例》、《江西省鄱陽湖自然保護區候鳥保護規定》等。在已有的關于環境保護的法規及規定中，既有貫徹上位法的實施性法規，如為實施《環境保護法》、《海洋環境保護法》等上位環境法所制定的地方性法規；也有結合江西省地方實際，獨創性地運用地方立法權，以保護鄱陽湖生態經濟區生態環境為目的的地方性立法，這也是江西省鄱陽湖生態經濟區環保立法的特色。

應該說，鄱陽湖生態經濟區法制建設已經形成了一定的框架，為保護和發展鄱陽湖生態經濟區所必需的生態環境提供了制度保障，但仍存在以下問題：

⒈高階立法的缺失。我國關于生態環境建設的立法主要散見于一系列有關自然資源及生態環境保護的法律、法規、規章、規范性文件以及國家規劃、國際條約與協定中。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）作為我國生態保護的基本法，頒行至今雖然已經有20余年，但由于其立法的時代背景和近年來中國社會發展的重大變遷，加之江西省鄱陽湖生態經濟區的特殊性及復雜性，其法律內容已經滯后于經濟生態區的社會現實，存在著諸多問題。現有的生態保護法律中沒有明顯地體現出可持續發展的原則，如《環境保護法》第1條規定：“為保護和改善生活和生態環境，防止污染和其他公害，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”這一規定指出了該法律的立法目的，表明了該法仍然把經濟增長作為衡量標準。因此，我國現行的環境保護法更傾向于一部污染防治法而非環境保護基本法。另外，對于湖區的開發管理，我國沒有一項針對性的法律法規，而且全國性的法律法規有時在湖區很難起到應有的作用，使得鄱陽湖生態經濟區的開發管理缺乏科學指導和法律保障。

⒉地方立法的缺失。地方立法是針對當地自然保護區的具體情況制定的，是我國自然保護區立法體系的重要組成部分，盡管它在法律效力和法律層次上不及人大常委會頒布的法律，但更具操作性，對執行法律有較大的輔助作用。目前，對于鄱陽湖生態經濟區環保的地方性法規不多，并且針對鄱陽湖生態保護區的立法大多集中在省一級，在立法層次上不健全。各項立法工作進展緩慢，未能體現地方性法規和地方規章可操作性強的特點。如《江西省鄱陽湖濕地保護條例》（以下簡稱《條例》）第46條規定：“從事嚴重影響濕地自然保護區生態環境的生產經營活動的，由縣級以上人民政府有關行政主管部門或者受其委托的濕地自然保護區管理機構按照有關法律、法規的規定予以處罰。”但對于損失的估量標準、賠償限額等問題卻沒有具體規定，讓執法部門在實際操作中難以定奪。該《條例》中存在許多類似的條款，這些條款不僅抽象且缺乏可操作性。

此外，各執法部門出于自身利益的考慮，在執法過程中職責交叉，使得資源難以獲得統一的管理，極易出現各自為政、管理混亂的局面，常形成管理的死角，致使生態保護效果不明顯，進展不順利，影響了鄱陽湖生態經濟區的發展。

三、環保法制建設在鄱陽湖生態經濟區的地位

鄱陽湖環保法制建設是保護及建設鄱陽湖生態經濟區的重要保證，對實現鄱陽湖科學發展、和諧發展有著重要的戰略意義和現實意義。《全國生態環境保護綱要》中提到了多項保護措施，其中最重要的就是加強立法和執法，把生態環境保護納入法制軌道，完善、健全生態環境保護的決策機制和管理機制。

⒈鄱陽湖生態環境的脆弱性要求高度重視環保法制建設。生態環境脆弱性是生態系統由于自身結構的不穩定性，在特定時空尺度相對于外界干擾所表現出的敏感反應和自恢復能力，是自然屬性和人類經濟行為共同作用的結果。［3］生態環境的自然脆弱因子是造成生態環境脆弱的先天因素，即自然因子是生態環境脆弱的潛在因素，但生態環境的脆弱表現卻總是與人類的不合理利用密切相關。隨著社會經濟活動的增加，人類活動的各種影響迅速滲透到鄱陽湖經濟生態區的每一個部分。人類活動的影響主要包括圍湖造田、圍湖墾殖、湖區養殖、化肥和農藥的使用等，這都必然會誘發潛在因子的發展，致使脆弱生態環境的形成和演變。因此，只有正確認識鄱陽湖區生態環境固有的自然特征，有針對性地加強立法，采取各種保護性開發利用方式，抑制自然脆弱因子的發作，才能使鄱陽湖區生態環境長期處于穩定的狀態，才能保證區域可持續發展戰略的切實貫徹實施。

⒉鄱陽湖環保法制建設事關江西人民乃至全國人民的利益。鄱陽湖處于長江中上游，是長江的重要調蓄湖泊，縱橫全省的2400多條河流匯入中國最大的淡水湖——鄱陽湖，最后注入長江。年均入江水量約占長江徑流量的15.6%。鄱陽湖水量、水質的持續穩定直接關系到鄱陽湖周邊乃至長江中下游地區的用水安全。它不僅是江西的命脈，也是長江中下游生態安全的重要屏障，其狀況好壞直接關系到該區域群眾的生存與發展。上游生態環境一旦受到破壞，就很難治理甚至不可逆轉，將會使當地甚至中下游地區無法持續發展。隨著江西省工業經濟體制改革的不斷推進，特別是新世紀以來堅持以工業化為主的戰略，出現了第二產業領先增長的態勢，工業在GDP增長中開始占據主導地位。由于粗放型的工業發展模式，高耗能產業已成為江西省經濟增長的主要支撐，這就使生態環境受到了不同程度的破壞，尤其是未經處理的大量垃圾、污水直接流入江湖，造成了嚴重污染。生態環境如果不改善，經濟就不能發展，以犧牲環境為代價的經濟發展就會更加嚴重地影響生態環境，從而使已有的經濟成果付諸東流。因此，應當讓人們認識到鄱陽湖生態經濟區的生態安全是全國性的公共利益，保護和建設鄱陽湖生態經濟區是全國人民的共同責任。

⒊鄱陽湖生態經濟區環保法制建設有利于我國履行國際義務。根據國務院正式批復的《鄱陽湖生態經濟區規劃》，鄱陽湖生態經濟區的發展定位之一是：將鄱陽湖生態經濟區建設成為國際生態經濟合作的重要平臺。我國政府在申請加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》組織時，將鄱陽湖自然保護區列入了國際重要濕地名錄。鄱陽湖是世界自然基金會劃定的全球重要生態區，是我國唯一的世界生命湖泊網成員，鄱陽湖屬于江西，更屬于中國和世界。2010年以來，以德國貝塔斯曼、新加坡偉創力、日本住友電氣工業株式會社、日本日立集團、美國惠普公司等一批世界500強企業為代表的產業巨頭紛紛入贛。哥本哈根會議更是向世人釋放出人類在保護自然環境上謀求共識、共同努力的信號。此外，我國簽署了20多個關于生態環境保護的國際公約，如《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、《濕地公約》、《世界文化與遺產公約》等。履行公約是我國的重要義務。因此，加快并完善鄱陽湖生態經濟區環境保護立法，也是我國履行國際公約、承擔國際義務，為全球的生態環境保護做貢獻。

四、完善鄱陽湖生態經濟區環保法制建設的對策

⒈加快地方環境立法。地方環境立法既是將地方環境保護工作納入法治軌道的主要手段，也是貫徹執行國家環保法律、法規和因地制宜地管理本地環保事務的保證。近年來，江西省結合本地實際情況，針對水污染和鄱陽湖生態環境保護問題制定了一系列地方性法規。如在《江西省五河源頭和鄱陽湖生態環境保護條例（草案）》中，將江河源頭和湖泊綜合在一起進行立法，在國內尚屬先例。但總體來講，地方環境立法必須突出重點，兼顧其他，堅持為環境保護服務。首先，我們要堅持現實性與超前性相結合的原則。地方立法機關要從鄱陽湖的實際出發，在國家立法原則的指導下，結合本地實際，在科學預見的基礎上超前立法，以彌補國家立法的滯后性。其次，地方立法應運用生態學的觀點將生活環境和生態環境作為一個有機體來考慮，保護生態環境，防治污染和各類災害，進而構建一個標本兼治的大環境立法體系。目前，加強地方環境立法還要針對江西省省情以及鄱陽湖生態經濟區生態環境保護的現狀，進一步強化污染者的法律責任意識。

⒉加大環境保護監管力度，建立科學有效的執法體制。法律監督，通常是指國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性的檢查和督導，是依法治國、建設社會主義法治國家的重要保證。因此，鄱陽湖生態經濟區環境保護的法律監督就是要發揮各方面力量監察和督導政府是否嚴格貫徹執行生態保護法律，認真履行生態保護職責，監督司法機關是否依法嚴格懲罰破壞生態的行為。其關鍵是提高環境違法成本，而充分運用和發揮環境行政處罰中的經濟懲罰功能是一個有效的手段。雖然嚴厲的經濟懲罰不是環境執法的目的，但可以對環境違法行為尤其是以非法獲利為目的的環境違法行為形成足夠的威懾力，從而改善執法環境，提高執法效率。

⒊建立公眾參與制度。公眾參與制度是指民意代表根據國家環境保護法律法規賦予的權利和義務，通過一定的途徑、方式和方法參與環境保護的過程，以保護自己合法權益的制度。公眾參與是市場經濟公平、民主原則的具體體現，是實施可持續發展戰略的一項重要措施，是一項保證全體公民積極參與可持續發展和鄱陽湖生態環境法制建設的制度。環保法制建設需要公眾的力量，鼓勵公眾積極參與不僅是一個國家民主進程和文明程度的體現，更是環境決策民主化的內在需要。許多國家的環境生態法對公眾參與都做了具體而明確的規定，但在我國的環境法律中卻沒有明確的公眾參與說明，這是一個很大的缺陷。所以，在鄱陽湖生態經濟區法制建設中確立公眾參與的生態法律原則，逐步提高公眾的生態環境保護意識，保障公民的生態環境訴訟權，鼓勵公眾參與湖泊和濕地保護與實踐，是實行和完善公眾參與制度的有效方式。

總之，在鄱陽湖生態經濟區環保法制建設過程中，相關部門只有立足于鄱陽湖的實際情況，從長遠的發展前景著想，從可持續發展的立法原則考慮，從立法、執法和司法等層面探索出一條切實可行的環保法制建設途徑，既保護當代人的環境權益，也保護后代人的環境權利，才能使環保法制得到真正意義上的完善。

［1］國家發改委.鄱陽湖生態經濟區規劃［EB/OL］.江西大江網，2009－12.

［2］國務院新聞辦.鄱陽湖生態經濟區新聞發布會［EB/OL］.江西發展與改革委員會網站，2010－11－25.

［3］蔡海生，趙小敏，陳美球.脆弱生態環境脆弱度評價研究進展［J］.江西農業大學學報，2003，（2）：270－275.

（責任編輯：高 靜）

On the Legal System of Environmental Protection of Poyang Lake Ecological Economic Zone

Li Maochun

Environmental protection of Poyang Lake Ecological Economic Zone has important strategic and practical significance for achieving scientific development and harmonious development，Currently，the legal system of Poyang Lake Ecological Economic Zone is not perfect，some important legal system has not been established.In this paper，the environment of Poyang Lake Ecological Economic Zone status to proceed，This article start from the state of the environment，Introduction and evaluation of Poyang Lake Ecological Economic Zone status of the legal system，analysis of the status of environmental legal system in the ecological and economic zone，and put forward some recommendations for Poyang Lake.

Poyang Lake；ecological and economic zones；environmental protection；legal system

D922.6

A

1007－8207（2011）10－0035－03

2011－06－17

李茂春 （1978—），女，江西萍鄉人，中共江西省委黨校法學教研部講師，研究方向為經濟法。

本文系中共江西省委黨校系統青年課題 “鄱陽湖生態經濟區環保法制建設研究”的階段性成果。