行政程序控權與傳統控權模式的比較分析

□左娟

（解放軍信息工程大學，河南 鄭州 450001）

行政程序控權與傳統控權模式的比較分析

□左娟

（解放軍信息工程大學，河南 鄭州 450001）

隨著 “行政國家”現象的產生，政府開始大量干預國家的經濟和社會事務，傳統的實體控權模式逐漸顯得力不從心。以程序控權為主的現代控權模式能夠彌補傳統控權模式的局限性，而且更適應現代社會事務管理的需要，其既有利于充分發揮行政權的積極作用，調動行政相對人參與行政行為的積極性，也有利于提高行政效率，避免事后監督造成的損失。

控權模式；行政程序；行政程序控權

一、研究背景

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”［1］（p154）孟德斯鳩在《論法的精神》中的論述已成為人們對權力認識的一條公理。千百年來，權力控制一直是西方政治法律關注的焦點之一。從歷史上看，19世紀以前的權力控制主要采取嚴格規則模式，注重實體控權的制度建設；19世紀以后，社會隨機性事務愈來愈多，面對合法外衣下日趨膨脹的權力專橫和濫用，傳統的規則主義控權模式隨著“行政國家”現象的產生而面臨危機，“從搖籃到墳墓”的廣泛公共服務的提供必然要求行政機關具有一定的自由裁量權，以擺脫法律對行政權僵硬的無效率的控制。而行政程序能夠為行政權力的行使設定嚴格的規則，行政權力尤其是自由裁量權的行使被限定在事先設計好的公正而民主的程序中進行，使行政行為在其形成過程中即受到嚴格的監督，從而實現有效的控權。鑒于上述原因，西方很多國家逐漸認識到以行政程序控制行政權的重要性，相繼調整其控權模式，在傳統控權模式的基礎上開始重視程序的控權功能，并逐步建立了行政程序法律制度。

在我國，伴隨著經濟的快速增長和改革開放的逐步深入，以國家力量為后盾的行政權力在運行過程中也出現了行政權力濫用現象，這不僅給國家造成了一定的經濟損失，侵犯了公民的合法權益，而且使政府的公信力受到了損害。從某種程度上說，單純地依靠傳統控權模式已很難形成強有力的制約機制和有效的監督機制，而行政程序控權的作用和價值在社會主義法制建設過程中則日益凸顯出來。2004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》把行政程序法制建設作為全面推進依法行政的重要舉措，圍繞著“程序正當”這個核心和“高效便民”這個依法行政的基本要求，依照行政權運行的內在邏輯要求，對依法行政各個環節的行政程序制度逐一加以完善和發展。［2］（p207）黨的十七大報告指出：要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，“健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力，履行職責。”［3］因此，探討行政程序控權不僅能夠在理論上為控制行政權的濫用提供一種有效的手段，而且在實踐中對依法行政、建設社會主義法治國家也具有積極的意義。

二、傳統控權模式的主要內容及其局限

傳統控權模式對于防止政府權力的腐敗和濫用，保障人民的權利和自由發揮了重要的、不可為其他模式所完全替代的作用。隨著歷史的發展和20世紀中葉以來世界各國社會、政治、經濟、文化的巨大變化，傳統控權模式越來越顯示出其局限性和弊端。

⒈實體控權模式。實體控權模式就是指通過制定詳細的實體規則來控制行政權。主要表現為通過法律規范嚴格限制行政權力的范圍和限度，這是一種事前預防機制。美國法理學家博登海默說：“法律的主要職能之一是界定和限制公私權力。哪里由法律在統治著，哪里就用規則的形式來剎住權力的無限制行使，這種規則把掌權者束縛在一定的行為方向中。”［4］（p148－153）法律控制主要包括以下兩方面內容：一是在通過法律授予行政機關行政權時，明確界定行政權力的范圍，對行政權的行使設定邊界，將行政行為限定在法律設定的邊界以內；二是通過法律明確界定政府權力的限度，行政權力通常只限于法律所明定，幾乎不允許行政機關享有任何自由裁量權。

在20世紀以前，社會、經濟事務相對簡單，政府管理的領域相對狹窄，法律可以對權力的范圍作出明確的界定，可以不賦予或幾乎不賦予政府以任何自由裁量權，該模式在當時對行政權力的濫用起到了積極的制約作用。但是，20世紀以后，隨著社會、經濟的迅速發展和市場失靈的出現，行政權力不得不介入人們的社會經濟生活，而且作用的領域越來越寬，管理的事務越來越復雜。在這種情況下，法律不可能對行政機關要處理的各種事務和在處理過程中可能發生的各種情況事前都預計到，從而對其要實施的每一種行為都確定具體的規則并予以明確的規范，法律不能不給行政權力的行使留下廣泛的自由裁量空間。同時，實體控權模式并不能完全解決行政權濫用的問題，因為在實體規則外行政權的行使依然要靠公務員的“良心”來保證。因此，實體控權模式所設計的通過實體法規定嚴格限制行政權力的范圍和限度的做法自20世紀中葉以后就很難行得通，必須通過制度創新彌補其缺陷和漏洞。

⒉分權控權模式。分權控權模式主要是指實行“分權”制度，構建以“權力制約權力”的控權模式。由于行政權力使用不當有導致腐敗和濫用的趨勢，而導致權力腐敗和濫用的最重要條件是集權。因此，要根治權力的腐敗和濫用，最好的藥方就是“分權”：將立法權、行政權、司法權分授予不同的國家機關，使之相互制約和平衡，從而保持一種權力均衡態勢，防止行政權力隨意擴張和任意行使，保障人民的權利和自由。

“以權力制約權力”，從其思想淵源和實質來看，是建立在“三權分立”、“分權制衡”政治體制和權力結構基礎上的一種權力制約模式，比較符合權力控制的真實內涵，也是一種有效的權力制約模式。但是，此模式對權力制約的思考著眼于以權力約束權力本身，試圖通過強制性的權力來限制易被濫用的權力，然而，在權力者利益一致的情況下，這種權力制約模式往往會成為愚弄人民群眾的政治把戲，其在對權力進行制約時沒有給公民權利留下足夠的空間，沒有考慮到公眾參與機制問題。此外，該模式的側重點在于通過限權否定專制，不在于對權力的規范、引導，不利于行政效率的提高。作為分權控制模式主要內容的司法審查制度雖然發揮著積極的作用，但卻難以進行事前的預防性控制，行政相對人通常只能在其合法權益已經受到行政行為侵害和損失已經造成的情況下才能請求法院救濟。而且彌補行政相對人受到的損害需要以國家財政資金來支付受害人的賠償金。從這個意義上看，作為事后監督的司法審查是需要付出高成本代價的。因此，我們需要創建一種成本較為低廉，能夠對行政權實行事先監督，從源頭上防止行政濫權、侵權行為發生的控權模式，而行政程序就是這種新的控權模式。

⒊監督控權模式。監督控權模式的基本內容是通過健全和完善各種監督體系，諸如立法機關的監督、司法監督、行政監督（監察、審計）、黨紀監督、輿論監督、各民主黨派以及社會團體的監督、廣大人民群眾的監督等等，發揮各監督體系對權力行使的制約作用。這一系列監督主要分為外部監督和內部監督兩種模式。

從廣義上講，監督也是一種制約，外部監督系統的主要功能是從權力主體的外部對權力主體的行為全過程進行監察、檢察、督導，對其錯誤進行校正，對違法違紀現象進行懲治。在現階段，各種監督體系在控制權力過程中起著很重要的作用。但是，盡管監督控權模式強調對行政行為全過程的監督，而對于權力主體來講它仍是一種來自外部的力量，大多表現為對權力腐化行為已經發生后的事后懲治，而不是事先的控制和約束，事實上的監督往往比較滯后。此外，監督系統是通過對各權力主體的外部監督來發揮作用的，這種外部監督必須形成制度化、經常化和有效化，否則，便起不到制約作用。目前，我國的內部監督在體制上也存在缺陷，如在行政機關內部監督體系中設置在政府內部的行政監察機關，受本級政府和上一級監察機關的雙重領導，監察業務以上級監察機關領導為主。在雙重領導體制下，上級監督下級容易，下級監督上級難，嚴重制約了監督的控權效能。

三、行政程序控權相較于傳統控權模式的優勢

行政程序控權與傳統控權模式相比，最重要的區別在于：傳統控權模式主要著眼于控制授予政府權力的范圍，程序控權更注重于規范政府權力的行使。就控權方式而言，傳統模式注重的是實體控制，程序控權則更注重程序控制；就控權的手段而言，傳統模式強調的是以權力控制權力，程序控權則更強調以權利控制權力；就控權的時機而言，傳統模式重視的是事前、事后控權，程序控權則更重視事中控權。具體來說，其優勢主要有以下幾個方面：

⒈有利于充分發揮行政權的積極作用。傳統控權模式所基于的理念是“公權力是必要的惡”，只看到公權力可能為“惡”的一面，而沒有看到公權力也可以為“善”的一面。因此，法律在對政府授權時，立法者眼睛只盯著權力的范圍和限度，將政府權力限制在盡可能狹窄的范圍和盡可能沒有自由裁量的限度。這樣，政府權力有限，公權力為“惡”的機會是少了，但是，嚴格的、僵硬的限權、控權會把政府為“善”的手腳也束縛住了，使政府無法對現代社會、經濟事務進行管理，無法維護現代社會、經濟運行所必要的秩序，無法保護消費者和各種弱勢群體的利益，無法保護人類可持續發展所需要的生活、生態環境。［5］而以行政程序為主要環節架構的現代控權模式不是把著眼點放在政府權力本身，而是更注重公權力行使的方式和程序。法律不僅賦予政府管理現代社會、經濟事務的必要的范圍和限度以明確的權限，而且賦予政府以應對未來各種具體情況或突發事件的廣泛的自由裁量權。但是，政府無論是行使法定權限還是行使自由裁量權，都必須遵守公開、公正、公平的行政程序。這樣，政府既可以放開手腳為“善”，發揮政府在現代社會中應該發揮特別是只能由政府發揮的作用；同時，又可以有效防止政府在行使權力過程中為“惡”，抑制其腐敗和濫用權力的可能性。

⒉有利于充分調動行政相對人參與行政行為的積極性。傳統的實體控權模式以及分權控權模式的側重點是限制行政權力的范圍，一般不考慮行政相對人的參與問題，而行政程序的主要特征之一是為公民提供廣泛參與行政活動的機會。這種參與既非代議式的參與，亦非司法監督中的有限參與（必須是利益受損的當事人），而是公民直接作用于行政過程，決定行政政策的取向以及具體行政行為的結果。行政相對人通過參與實現公民權利對政府公權力的監督、制約，其效力和效果要遠遠大于“以權力制約權力”的機制。這是因為：其一，由于行政相對人與政府實施的行政行為（如提高物價、征用土地、拆遷房屋、罰款吊照等）有切身利害關系，故有著為一般國家機關和公職人員所不具有的極大的參與積極性；其二，由于公眾參與與輿論監督緊密聯系，它會對政府公權力行使營造一種無形的監督氛圍，對可能違法或濫用權力者形成一種無形的威懾力；其三，公眾參與的行政程序使公民對政府公權力的控制由幾年一次的投票選舉變成了每日每時的日常監督。幾年一次的投票選舉實際上是公民把自己的權利一次性地轉交給了代議機關和政府，在投票之后幾年的時間里代表自己去處置自己的權益；而每日每時的日常監督則是公民把自己的權利一直掌握在自己的手中，隨時隨地由自己和政府一道去處置自己的權益；其四，公眾參與的行政程序可以為政府提供一個廉價的糾錯機制，像聽證會、論證會等程序不僅可以及時發現行政行為的違法和不當，促使其及時糾正，而且可以因程序的公正性對公權力的腐敗和濫用形成威懾力。除此之外，對于行政機關因認識局限、考慮不周等原因造成的行為瑕疵，在廣大公眾的參與下也能得到及時發現和及時處置，不至于導致重大的損害后果的出現。從此意義上講，行政程序建立了一種 “行政權——公民權”的互動與制約機制，有效地限制了行政權行使中的恣意。

⒊有利于提高行政效率。在傳統控權模式下，政府所遵奉的原則是盡量少管事，少干預，“管事最少的政府是最好的政府”，而不追求為公眾服務的質量和效率。這樣，官僚主義和衙門作風就與政府形影相隨。這種官僚主義和衙門作風在農業社會也許還能為人們所容忍，因為在一般情況下它不至于導致特別大的社會損害和社會災難。但是，人類進入工業社會和信息社會以后，政府的官僚主義和衙門作風就很難再為人們所容忍，因為它往往會導致重大社會損害乃至社會災難。例如行政審批拖延耽擱，就可能使投資者失去市場，造成慘重的經濟損失；像“非典”、恐怖襲擊一類突發公共事件的處置拖延耽擱，就可能使千百萬人失去生命，造成重大社會災難。

而公正合理的行政程序是克服官僚主義和拖拉作風的主要途徑，也是實現行政效率的有力保障。主要體現在以下幾方面：首先，現代行政程序所要求的法定程序是立法者為行政主體選擇的盡可能科學合理的程序，去除了不必要的繁文縟節，減少了不必要的人力、物力和時間的耗費。它可以使資源根據事情的輕重得到合理的分配和利用。例如：行政處罰根據行政相對人違法行為情節的輕重和行政機關作出處罰決定和執行處罰決定的實際需要，立法者分別為之設定了簡易程序、普通程序和聽證程序三種不同的程序，這種設計避免了不分具體情況而適用一樣的程序所帶來的資源浪費和低效率，它既有利于保障公正，又有利于保障效率。［6］（p101）其次，從行政程序的具體制度看，也有利于保證行政權力主體選擇效率最優的手段。例如：時效制度對行政行為實施的各個環節作出了時間上的明確限制，超出時效即構成違法，由此發揮著督促行政主體在法定時限內完成相應行為的作用，可以有效地防止行政拖延和行政推諉，提高行政效率。再次，現代行政程序通過引導行政相對人依法辦事，鼓勵他們自覺地參與和配合行政管理行為，可以減少行政行為的阻力和障礙，促進行政相對人對行政行為的認同和自覺履行，有效地提高行政效率。

⒋有利于避免事后監督造成的損失。行政程序相對于傳統控權模式而言，其最重要的優勢就是盡可能將行政違法、行政侵權消除在萌芽狀態，使相應的行政行為可能給行政相對人和社會公眾造成的損失得以避免。現代行政程序的重要內容之一就是要求實行對國家行政權力的事先監督與事后監督并舉，預防性監督與追懲性監督并重。而傳統控權模式中的司法審查是事后監督和事后救濟制度，行政相對人的權益只有在已經受到行政主體的侵犯以后才有請求司法審查的原告資格。而行政行為只有在已經導致了行政相對人權益被侵犯以后才可達到接受法院司法審查的“成熟”程度。因此，盡管這種事后監督程序對于追究違法行政主體的責任，對受到違法行政侵害的行政相對人予以救濟是有重要意義的，但其弊端也是明顯的。如果人們能夠設計一種制度，使違法行政在尚未實施前即被阻止，這樣的制度就會優于事后的審查監督制度。而這樣的制度就是行政程序制度。實際上，它在20世紀甚至更早就已經被人們發明和設計出來了 （廣泛應用則是在20世紀中葉以后）。這是因為行政程序實際上是行政職權行使過程的事前制約機制，它對行政主體行使職權的每個環節都加以預先規范并貫穿于過程始終。行政程序既是行政主體行使行政職權的過程中必須遵循的原則，同時也是行政主體在行使職權過程中必須承擔的義務。行政程序所獨具的這種事前規范性、過程制約性和義務性構成了對行政主體的一種強力約束，約束其實施行政行為的方式、手段、步驟及其過程。通過這種約束，可以有效地防止濫用職權，最大限度地減少行政行為過程以及結果的違法。

［1］（法）孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.張雁深譯.商務印書館，1987.

［2］袁曙宏.建構法治政府——全面推進依法行政實施綱要讀本［M］.法律出版社，2004.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［R］.http： //news.sina.com.cn /c/2007－10－24 /205814157282.shtml.

［4］（美）埃德加·博登海默.法理學——法律哲學和方法［M］.張智仁譯.上海人民出版社，1992.

［5］汪進元，汪新勝.程序控權論［J］.法學評論，2004，（04）：29.

［6］楊寅.中國行政程序法治化［M］.中國政法大學出版社，2001.

（責任編輯：高 靜）

On the Comparative Analysis on the Power Control by Administrative Procedure and the Traditional Model

Zuo Juan

As “the administrative state” phenomenon，the government began to intervene the national economic and social affairs，traditional power control mode has appeared to be inadequate.With the procedural right consisting mainly of modern power control mode can make up for the traditional control mode limitations，it adapts to modern social affairs management needs，it is conducive to give full play to the positive role of administrative power，it is conducive to fully mobilize the enthusiasm of the administrative relative participating in administrative behavior，it is also conducive to improve administrative efficiency，and try to avoid the afterwards supervise losses.

procedure；administrative procedure；the power control by administrative procedure

D922.11

A

1007－8207（2011）10－0031－04

2011－06－14

左娟 （1980—），女，河北河間人，解放軍信息工程大學人文社科系管理學教研室講師，碩士，研究方向為行政管理理論與實踐。

本文系國家社科基金項目 “政治程序建設研究”的階段性成果，項目編號：04BZZ008。