農村社會管理體制機制創新研究

□ 馬軍衛

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014）

農村社會管理體制機制創新研究

□ 馬軍衛

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014）

農村社會管理體制機制創新是全社會加強和創新社會管理的重要基礎支撐，是當前農村經濟發展、社會和諧以及民主政治建設的必然要求。因此，在新形勢下加強農村社會管理體制機制創新，要以深化改革為契機、以促進和諧為目的，具體而言，體制創新是關鍵，機制創新是重點，法治化是保障，只有這樣，才能切實掌握農村社會管理領域的實際情況，才能解決農村社會管理領域存在的具體問題。

農村社會管理；體制機制創新；法治化

胡錦濤同志在2011年2月19日省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的重要講話中強調指出，加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求，對實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安具有重大戰略意義。并且明確指出，要堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，緊緊依靠人民群眾開創新形勢下社會管理新局面。要切實加強黨的領導、強化政府社會管理職能，發揮群眾參與社會管理的基礎作用；要進一步加強和完善基層社會管理和服務體系。眾所周知，農村社會是中國社會的基礎，加強社會管理的重點應該在基層、在農村。農村社會管理體制機制創新是全社會加強和創新社會管理的重要基礎。因此，加強農村基層社會管理創新，構建與社會主義市場經濟相適應的農村基層社會管理體制機制具有重要意義。

一、農村社會管理體制機制及其改革與發展

一般認為，社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。從管理學的角度看，體制主要是指國家機關、企事業單位的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度，是指側重于有關組織形式的制度；機制則是指有機體的構造、功能和相互關系，泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。完善社會管理體制，主要是指要以實現權力和權利的合理分配為目標，構建和完善社會管理的組織機構體系。完善社會管理的機制則更多地體現為體制之下各方面具體工作機制的細化以及完善。具體到農村社會管理，狹義的觀點認為是指政府通過制定系統規范的農村社會政策和法規，管理和規范農村社會組織、社會事務，培育合理的農村社會結構，調整農村社會的利益關系，回應廣大農民群眾的訴求，化解農村社會矛盾，維護農村的社會公正和社會秩序，促進經濟、社會和自然之間的協調發展。［1］但要與廣義的社會管理的概念以及與時俱進的農村實踐相適應，筆者認為，農村社會管理的主體不應限于政府，還應包括具有一定公共管理職能的各類農村社會組織。換言之，加強農村基層社會管理創新，既要切實加強黨的領導、強化政府社會管理職能，又要堅持人民主體地位、發揮群眾參與社會管理的基礎作用，關鍵是要實現政府行政管理與農村基層群眾自治的有效銜接和良性互動，并以此為重心大力加強農村社會管理體制機制創新，努力提高農村社會管理的科學化水平。

我國農村社會管理體制機制經歷了不同的改革與發展階段。目前，正逐步呈現治理主體從單一性向多元性的轉變、管理模式從行政主導向法治主導的轉變，以及演進路徑從行政性整合向契約性整合的總體轉變。首先，體現在體制層面。我國農村社會管理體制一直處于不斷變革之中。從傳統的“縣政鄉治”到人民公社體制的建立；從上世紀70－80年代“鄉政村治”格局的初步構建到新時期村民民主自治體制的最終確立，以及以村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治制度的發展已成為中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。隨著法制建設的不斷推進，發展基層民主、保證人民群眾依法管理自己的事情，已成為社會主義民主最為廣泛而深刻的實踐。農村社會管理體制的改革與發展體現為從傳統到現代的轉型，這既是農村經濟發展和農村社會和諧穩定的客觀要求，也與農村基層民主政治建設具有重要關聯，也是國家與社會關系變革的集中體現。傳統社會體制是一種高度一元化的體制，國家與社會不分是傳統體制的特征之一。改革開放后，絕對一元化的社會體制開始發生根本性的變化，尤其是公民社會開始相對獨立于國家和政府，社會管理也成為又一個重要的管理領域。長期以來主要由行政力量主導的農村基層社會管理模式已不適應農村社會發展的新形勢，而逐漸由“行政性整合”向“契約性整合”轉變。在新的歷史階段，農村基層社會管理領域存在著鄉鎮政府的行政管理權與農村社區的自治權兩種基本權力形式。農村社會管理的主體既包括基層鄉鎮政府，也包括農村具有公共管理職能的各類社會組織。有限行政是轉變政府職能的客觀要求，村民自治是我國農村基層社會自治化的基本形式。市場經濟必然要求有限政府，有限政府的行政化和農村基層社會自治化的本質取向是一致的。轉變基層政府職能、推進“有限行政”，發展農村基層民主、保障“村民自治”，實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，是進一步推進農村社會管理體制改革、發展和創新的基本途徑。其次，體現在機制層面。伴隨著經濟社會的發展以及改革開放的實踐，尤其是隨著市場經濟體制的確立以及經濟社會的全方位轉型，與農村社會管理體制建設相適應，我國農村社會管理的具體機制亦隨之不斷發展和完善。僅就當前而言，社會結構特別是城鄉社會結構劇烈變動、利益格局面臨調整、農村社會穩定問題以及農村公共需求急劇增長等都對當前農村社會管理的具體工作機制創新提出了新的要求。基于基層政府有限行政與農村基層社會自治化（即村民自治）二者本質取向的一致性以及具體化，按照黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，當前農村社會管理機制發展與完善的重點則主要體現在權力運行機制的發展、公共參與機制的完善、糾紛解決機制的健全以及社會保障機制的完善等方面。

二、加強農村社會管理體制機制創新是農村經濟發展、社會和諧以及民主政治建設的必然要求

社會是一個有著多種含義的復雜范疇。［2］經過長期的探索和實踐，我國社會管理領域既取得了重大成績，也積累了寶貴經驗。特別是改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發展，我國建立了社會管理的工作領導體系，構建了社會管理的組織網絡，制定了社會管理的基本法律法規，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，有力地促進了農村社會管理的體制機制創新。同時，作為經濟社會發展水平和階段性特征的集中反應，在我國社會管理領域，尤其是農村社會管理體制機制創新方面存在的問題仍舊突出。當前形勢下加強農村社會管理體制機制創新，既體現為農村經濟發展的客觀要求，也是農村社會和諧穩定的重要保障，更與農村基層民主政治建設具有重要關聯，既符合基層政府職能轉變的基本方向，也是農村村民自治的重要內容。

首先，改革開放以來，面臨計劃經濟向市場經濟的轉型，農村經濟發展在取得了顯著成就的同時也面臨諸多挑戰。一方面，農村經濟在經歷了十一屆三中全會之后的體制大變革階段以及由傳統農業向現代農業的發展階段、農村經濟體制的全面轉型階段、統籌城鄉發展和建設社會主義新農村的突破創新階段之后，總體上表現為良性發展的態勢。一是市場在農業資源配置中逐漸發揮了基礎性作用；二是農民收入逐步增加；三是經過農村稅費改革等農村經濟政策的深刻調整，農民的收入結構和主要增長來源也發生了顯著變化，非農產業和工資性收入比重逐步增加。但另一方面，城鄉收入以及農村內部收入差距的逐步擴大以及基于農村人口和家庭結構的變化等因素，農村新增勞動力數量呈逐年下降趨勢；鄉鎮企業萎縮，城鄉一體化進程緩慢和新農村建設投入不足等問題，在較大程度上已成為農村經濟發展的制約因素。經濟基礎決定上層建筑，農村經濟的發展以及農民收入的提高，增加了農村群眾的非物質社會需求，提高了其社會參與的主動性和積極性；制約因素的消除有賴于激發新的社會活力。應該說，農村經濟發展正反兩個方面的因素都在客觀上要求農村社會管理體制機制的改革和創新。

其次，轉型期農村社會和諧穩定問題比較突出。影響農村社會和諧穩定的因素，一是農村人口社會流動性越來越強。改革開放以來，農村社會結構最重要的變化就是農村人口流動性的增加。二是農村正處于快速社會分化階段。原先農村經濟均貧、政治同質、文化單一、社會封閉的超穩定社會結構自改革開放以來開始動搖，農村社會逐漸出現了不同的利益群體或者階層，目前已進入快速社會分化階段。無論從職業還是經濟資源擁有的角度，農民已不再是原來意義上的均質性社會群體，農村也不再是單一的同構性社會。而且隨著市場經濟的發展，農村不同社會群體或者階層的利益訴求不斷強化，對利益的追求已成為農村群眾社會行為的強大動力。三是農村社會管理具體領域的相關制約因素。包括農村社會教育、科學、衛生設施和制度建設滯后，公共服務欠缺 （尤其是與城市相比的過大差距），社會沖突加劇，農村社會保障落后，農民利益表達渠道不暢，維權困難以及農村社會自治組織發育緩慢等。這些因素既影響了農村社會的和諧穩定，也對農村社會管理的體制機制建設提出了更高的要求。

再次，農村社會管理體制機制創新與農村基層民主政治建設具有相輔相成的關系。也就是說，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。一方面，堅持人民主體地位，提高農村社會管理科學化水平，加強農村社會管理體制機制創新，應該是推進農村基層民主政治建設的應有之義。但在這方面還存在一些問題，比如鄉村自治實行至今我國鄉村治理在一定程度上仍處于較尷尬的境地，傳統和現代內在緊張的鄉村自治與國家控制的對抗與沖突，鄉村自治與國家控制之間的博弈在一定程度上陷入零和狀態；鄉鎮行政和村民自治在銜接和互動方面顯現出非此即彼的發展偏向或者互不相干的獨立傾向；農村傳統社會管理手段的僵化和弱化與農村基層民主政治建設的要求不相適應；農村基層政府職能轉變的滯后與農村村民自治的體制不相適應；農村基層干部和群眾的民主素質與提高農村社會管理科學化水平的新形勢不相適應等現象仍舊存在。另一方面，加強農村社會管理體制機制創新，能夠為推進農村基層民主政治建設提供良好的社會基礎。因此，面對轉型期由傳統社會向現代社會、農業社會向工業社會、封閉性社會向開放性社會的轉變以及發展農村經濟、促進農村社會和諧、推進農村民主政治建設的新形勢，加強農村社會管理的體制機制創新，既是全面提高農村社會管理科學化水平、加強社會主義新農村建設的重大基礎性工程，更是實現鄉村經濟發展、促進鄉村社會和諧、維護農民群眾民主權益、鞏固黨的執政基礎的根本性措施。

三、當前加強農村社會管理體制機制創新的對策

（一）要大力加強農村社會管理體制創新

總體而言，要進一步完善鄉村權力資源配置體制、深化鄉村組織重構。基層社會管理格局和管理體制狀況與社會的特定權力結構緊密相關；［3］鄉村權力資源配置模式的多元主體參與型轉變必然要求農村基層社會組織重構。完善鄉村權力資源配置、深化鄉村組織重構，要全面推進有限政府建設、切實完善村民自治制度，進一步實現基層鄉鎮政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。首先，要深化行政管理體制改革，進一步轉變基層鄉鎮政府職能，創新政府管理方式。雖然轉變職能是各級政府面臨的共同課題，但是各級政府的職能定位不同。對基層政府而言，其職能定位主要體現在社會管理以及公共服務方面，并且要加快從管制、管理理念向服務理念的轉變，大力構建有限政府、服務政府。政府管理方式也絕不僅限于傳統的行政管理手段，除了必要的管制職能之外，應大力提倡并積極采用行政給付、行政合同、行政指導等新型管理方式。其次，要進一步發展基層民主，保障村民自治。特別是要促進農村社會組織發育，規范農村正式組織（如鄉鎮黨委、鄉鎮政府、村支部、村委會等），依法發揮其職能；引導非正式組織（如家族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等）健康發展，提高農民的組織化水平。要在最大程度上體現城鄉平等統籌，切實維護農民的各項民主權利，特別是知情權、決策權、參與權、監督權。要正確處理好黨的基層組織、鄉鎮政府與村民自治的關系，發揮農村民間組織的協調作用，依法化解鄉鎮行政管理權與村民自治權兩種權力的沖突。再次，要促進行政管理與村民自治的銜接和互動。“善治”是政府治理社會的更高境界。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”，［4］（p8－9）其本質特征在于“是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”［5］（p8－9）實踐經驗表明，有限政府需要成熟的地方自治與之相呼應。對于農村社會而言，鄉鎮基層政府的有限行政必然要求村民自治的發展和完善，唯有如此，方能實現“兩者最佳狀態”的善治。

（二）要大力加強農村社會管理機制創新

首先，就權力運行機制的完善而言，應進一步規范農村基層行政權的運作，將政府的社會管理職能通過制定社會政策和相關法規，依法管理社會組織和社會事務，把更多的資源轉向公共服務領域，進一步改革基層政府績效考核機制。要以農村基層社會的社區重建為基本依托、以構建農村基層社會新型治理機制為核心內容、以制定農村社會發展政策為根本保證。其次，就公眾參與機制的完善而言，要擴大公眾政治參與范圍，拓寬其參與經濟發展以及社會管理的渠道；以促進行政民主化、科學化為目的，在加大政府信息公開、政務公開的基礎上，健全農村社會的利益訴求表達機制以及權力監督機制。在新形勢下，要充分發揮信息網絡的作用，注重民間網絡意見表達、監督的作用。堅持人民主體地位，加大公民社會構建力度。第三，就糾紛解決機制而言，要注重從源頭上化解社會矛盾，完善社會矛盾調處機制；并以非訴訟機制（ADR）以及各種組織機構內部的糾紛解決機制（IDR）等為重要補充，積極構建多元糾紛解決機制，完善公共突發事件應急機制；維護農村社會治安秩序，促進農村社會穩定。第四，就社會保障機制而言，要完善農村社會保險、醫療保險、養老保險、社會救助、社會福利以及優撫安置等各項制度；要逐步推進城鄉公共服務均等化；加大農村利益協調力度，縮小農村社會貧富差距，防止兩極分化的加劇；關注農村弱勢群體保護以及農村流動人口問題；積極構建基層互助合作機制等。

（三）要積極推進農村社會管理體制機制創新法治化

農村社會管理作為農村社會建設的重要內容，不論是體制還是機制建設，農村社會管理的發展方向都應當與社會主義法治國家和法治政府的建設相結合，要“始終將社會管理置于法治化軌道之下，以法治理念為指導，以法律程序和法律規范為支撐，依法管理。”［6］可以說，制度化、法治化既是整體意義上的社會管理，也是農村社會管理體制機制創新的必由之路。要進一步健全農村社會管理的法律法規體系建設；盡快實現基層黨組織的依法執政，不斷完善基層政府行政程序法律規范，切實維護農村群眾政治、經濟以及社會領域的各項合法權益，有針對性地完善農村基層民生領域立法體系。通過法律而非其他方式來協調社會關系，規范社會行為，解決社會問題，化解社會矛盾，促進社會公正，應對社會風險，保持社會穩定。從而切實保障農村社會管理體制以及各項具體機制創新的有效實施。

［1］曹杰.構建農村和諧社會的基礎性工程［N］.農民日報，2011－03－25.

［2］賈高建.“社會”范疇探析［N］.學習時報，2011－04－18（3）.

［3］曹海林.鄉村和諧發展與農村基層社會管理創新的理性選擇［J］.中國行政管理，2009，（04）.

［4］［5］俞可平.治理與善治［M］.社會科學文獻出版社，2000.

［6］應松年.社會管理創新引論［J］.人大復印資料·憲法學行政法學，2011，（04）：50.

（責任編輯：高 靜）

To Strengthen the Rural Social Management System and Mechanism Innovation

Ma Junwei

The rural society is China＇s social foundation，strengthening the management of society in the rural areas should be in focus.The rural social management system and mechanism innovation，is the whole society and innovation to strengthen the management of society important foundation to support.It is also the rural economic development，the social harmony and democratic political construction the request inevitably.Under the new situation the management system innovation of rural society，in order to deepen the reform to mechanism as an opportunity to promote harmony，for the purpose of specific want to system innovation，mechanism innovation as a key focus，rule of law，to grasp to guarantee rural social management the field of actual conditions and specific problem.

social management of rural；institutional and mechanism innovation；legalization

C916.1

A

1007－8207（2011）10－0023－04

2011－06－21

馬軍衛 （1976—），男，山東淄博人，中共濟南市委黨校政法教研部講師，法學碩士，研究方向為法理學、憲法與行政法學。

本文系2011年山東省黨校系統科研項目 “有限行政與村民自治——農村社會管理體制機制創新研究”的階段性成果。