創新社會管理視閾下的農村公共服務建設

□ 劉劍明

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

創新社會管理視閾下的農村公共服務建設

□ 劉劍明

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

在創新社會管理的框架下，加強農村公共服務建設，一要尊重農民的主體地位，切實保障農民在農村公共服務建設中的知情權、參與權、決策權和監督權；二要貫徹基本公共服務均等化原則，確保農村公共服務建設的公平性；三要創新工作方式方法，提高農村公共服務建設的可接受度。

社會管理；農村公共服務；農民

近年來，在新農村建設過程中，農村的公共服務水平有了明顯提高，農民的基本公共服務需求得到了很大程度的滿足。但是，應該看到，由于歷史欠賬太多，加上現行體制機制改革滯后，農村的公共服務還是低水平、不均衡的，與農民的需求還有很大差距。在實地調查中筆者發現，各級財政每年在農村的投入很多，但這些資金的使用并沒有真正滿足農民對公共服務的需求。之所以造成資金的投向與農民的需求脫節這一現象，根本原因就在于忽視了農民的主體地位，過分強調了政府在農村公共服務建設中的主導作用，將農民作為客體來對待。因此，要切實提高農村公共服務水平，真正滿足農民對公共服務的需求，就必須還原農民的主體地位，發揮農民的主導作用。換言之，尊重農民的主體地位，才是創新社會管理的切入點和落腳點；創新社會管理就是要真正發揮人民群眾在社會建設中的作用，具體到農村就是要切實發揮農民的主體作用。“十二五”時期，在經濟社會發展水平已經有了大幅度提升的基礎上，我國公共服務建設的關注點開始轉向基層。胡錦濤同志強調指出，要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能建設。”［1］筆者認為，在創新社會管理的框架下，加強農村公共服務建設，需要在以下三個方面不斷取得實質性進展。

一、尊重農民的主體地位，切實保障農民在農村公共服務建設中的知情權、參與權、決策權和監督權

農民是農村真正的主人，他們常年生活在農村，熟悉農村的各種情況，對農村經濟社會發展有著切身的體會，最知道農村公共服務建設的重點和難點。因此，尊重農民的主體地位，是確保農村公共服務建設取得成功的關鍵。過去，在農村公共服務建設中，地方政府往往把農民作為被動的客體，習慣于以自己的主觀想象來決定農村公共服務建設的各項內容。在這些建設內容中，有些也許正好解決了農村公共服務建設中的短板，滿足了農民的公共服務需求。但大多數建設項目由于缺乏農民的積極參與而成了形象工程，沒有真正滿足農民的公共服務需求，造成了公共資金的浪費。因此，尊重農民的主體地位，不能停留在口頭上，而是要切實保障農民在農村公共服務建設中的知情權、參與權、決策權和監督權。具體而言，知情權是基礎，參與權是條件，決策權是關鍵，監督權是保障。只有這四項權利真正落到了實處，農民的主體地位才能真正得到尊重。

尊重農民的主體地位，切實保障農民的知情權、參與權、決策權和監督權，并不是否定政府在農村公共服務建設中的主導作用。因為政府掌握著雄厚的資金，并且具有政策的制定權和解釋權，因此，只有充分發揮政府的主導作用，才能保證農村公共服務建設取得實效。溫家寶總理在總結“十一五”時期農村工作時指出：中央財政 “三農”投入累計近3萬億元，年均增幅超過23%；徹底取消農業稅和各種收費；農業農村基礎設施加快建設，完成7356座大中型和重點小型水庫除險加固，解決2.15億農村人口飲水安全問題，農民的日子越過越好，農村發展進入一個新時代。［2］這些成就的取得充分說明了政府發揮主導作用對農村公共服務建設的重要性。同時，政府在農村公共服務建設中發揮主導作用，既是當前我國農村經濟社會發展的現實需求，也是政府的法定職責。現代政府在本質上是服務政府，政府的合法性和權威性與其所提供服務的數量、質量、效率和有效性存在著緊密的正相關關系。“行政權也只有被運用于服務，才能被認為合法和正當，否則就屬于權力濫用。”［3］（p140）但是，政府發揮主導作用必須以尊重農民主體地位為前提，在制定和實施農村公共服務建設項目時，要與農民進行充分的溝通，力求獲得農民的理解和支持。只有政府的主導作用而忽視了農民的主體地位，會導致農村公共服務建設的盲目和浪費；只有農民的主體地位而削弱了政府的作用，會導致農村公共服務建設成為空中樓閣。換言之，只有將二者協調統一起來，既發揮政府的主導作用，又尊重農民的主體地位，農村公共服務建設才能又好又快地發展。

當前，尊重農民的主體地位，急需解決兩個問題，一是破除“官本位”觀念的束縛，二是盡快建立并完善確保農民知情權、參與權、決策權和監督權的相關制度。就觀念層面而言，破除“官本位”觀念的束縛，一方面要清除各級官員頭腦中的“官本位”觀念，這是保證尊重農民主體地位真正實現的前提。只有各級官員肯于放下架子、俯下身子，真心真意地與農民交流溝通，才能真正了解農民對公共服務的需求，有的放矢地制定農村公共服務建設項目規劃，扎實有效地進行農村公共服務項目建設。另一方面要清除農民頭腦中的“官本位”觀念，這是尊重農民主體地位的關鍵。由于長期的歷史積累，農民普遍形成了“官員依賴”的思維和行為習慣，認為“只要是官員讓做的就是正確的，越是級別高的官員說的話越正確”。所以，尊重農民的主體地位，關鍵是農民自己要尊重自己的主體地位。當農民真正成為農村公共服務建設主體時，農村公共服務建設就會真正以農民的意愿進行，也就能真正解決當前農村公共服務建設方面的重點和難點問題。就制度層面而言，要盡快建立并完善確保農民在農村公共服務建設中的知情權、參與權、決策權和監督權落到實處的相關制度。首先，要制定相關的法律法規和規章，確保農民的權利有法可依。其次，要建立并完善農村公共服務建設的事前、事中和事后監督制度，確保農民權利得到真正的落實。最后，要擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍，完善農民權利的救濟制度。

二、貫徹基本公共服務均等化原則，確保農村公共服務建設的公平性

基本公共服務是覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及義務教育、公共衛生、醫療保險、公共安全、勞動就業、社會保障、基礎設施、環境保護、科學技術、公共文化體育、國防外交等方面。［4］所謂基本公共服務均等化，是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維護國家經濟社會的穩定和凝聚力，保護個人基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要，政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產品和服務，其目的就是要逐步縮小城鄉之間、不同區域之間、不同群體之間的基本公共服務差距，促進社會公平。［5］基本公共服務均等化是黨的十六屆五中全會文件中提出的一個新的改革命題，黨的十七大報告進一步指出：“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動。”“十二五”規劃進一步明確規定：“把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，完善公共財政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步縮小城鄉區域間人民生活水平和公共服務差距。”

當前，我國基本公共服務不均等最主要的表現就是城鄉差距。建國之初，國家采取了重工輕農、以農養工的政策，這一政策雖然確保了建國之初工業化建設的成功，但卻導致了城鄉分割、重城輕鄉的城鄉二元化體制的形成，其后果是農村社會發展嚴重滯后。改革開放以來，經濟建設的中心依舊在城市，鄉村在經歷了改革初期的短暫紅火之后又歸于沉寂。政府的財政投入在教育、文化、醫療、體育及社會保障等諸方面都向城市傾斜，國家公共服務體制也形成了一種城市優先發展的格局，由此使得城鄉之間基本公共服務水平嚴重失衡，制約了農村基層社區組織向農民提供公共服務的能力，也損害了農民公平享受公共服務的權利。進入新世紀以來，國家十分重視農村的基本公共服務建設，在醫療、教育、養老等方面取得了明顯成效。但是，長時期形成的城鄉差距很難在短時期內縮小，因而實現城鄉基本公共服務均等化必將是一個長期復雜的過程。

貫徹基本公共服務均等化原則，確保農村公共服務建設的公平性，要著力做好以下三項工作。

一是通過法律層面的改革與完善確保對農村地區公共財政投入的穩定長效。提高農村公共服務水平，關鍵問題是加大對農村公共服務建設的資金投入力度。近年來，中央政府加大了轉移支付力度，2010年，中央對地方稅收返還和轉移支付支出32349.63億元，增長13.3%。2011年，中央對地方稅收返還和轉移支付支出37310億元，增長15.3%。［6］中央對地方稅收返還和轉移支付是地方財政收入的主要來源，2010年占到地方財政收入的44.3%，2011年占到地方財政收入的46.0%。從總量上看，中央政府的轉移支付力度逐年加大，有力地促進了地區間的財政平衡。但是，這些資金的使用往往是粗線條的，真正用到農村公共服務建設方面的并不多，也沒有形成穩定長效的保障機制。因此，盡快修改相關的法律法規，尤其是有關確保和規范農村公共服務建設資金有效使用方面的法律法規，以保證中央轉移支付資金真正用到農村公共服務建設上來并形成穩定長效的運行機制，應該成為加快農村公共服務建設的根本舉措。

二是編制農村公共服務建設總體規劃，提高農村公共服務建設的科學化水平。農村公共服務建設總體規劃應闡明國家在農村公共服務建設方面的戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為。由于我國缺乏農村公共服務建設整體規劃，項目建設缺乏長遠眼光，致使農村公共服務建設缺乏實效性，沒有真正解決農民對公共服務的需求。“十二五”時期，應該依據“十二五”規劃綱要精神，精心編制農村公共服務建設規劃，對“十二五”時期農村公共服務建設的重點內容、實施項目、資金來源等做出明確規定并嚴格按規劃內容組織實施。在規劃編制過程中，要廣泛開展調查研究，充分尊重農民意愿，確保規劃的現實針對性；同時，要重視專家意見，以確保規劃的科學性。

三是全面開展績效管理，提高農村公共服務建設的實效。農村公共服務建設的另一個薄弱環節就是缺乏管理，一方面缺乏項目建設過程的管理，使得農村公共服務建設項目成為“唐僧肉”，任由規劃、建設、施工等單位和個人宰割；另一方面缺乏后期管理，導致建設項目前期轟轟烈烈，后期默默無聞，任其自生自滅。因此，全面開展績效管理，加強項目建設的全程管理，顯得尤為重要。也就是說，對于政府職能部門而言，既要嚴格依照法定職權，全面負責農村公共服務建設項目的績效管理，又要發動農民積極參與到項目的績效管理中來。

三、創新工作方式方法，提高農村公共服務建設的可接受度

近年來，隨著國家在農村公共服務建設上的投入不斷增加，農村的公共服務水平有了顯著提升。但是，農民對公共服務的滿意程度并沒有隨之提高，反而不斷降低。“農村公共服務滿意度不理想主要反映在：一是養老保險的需求度與現狀滿足之間差距較大；二是農村義務教育狀況雖然得到了較大改善，但仍存在問題；三是職業培訓及就業服務滿意度倒數第一；四是公共服務滿意度評價主要受鄉鎮政府和農村社區兩大主體服務影響；五是民眾對公共服務決策參與度較低。”［7］造成農民滿意度較低的原因有很多，其中一個重要原因就是政府的工作方式方法單一，過度依賴強制性色彩濃厚的行政命令、行政審批等管理方式。單一強制的行政命令、行政審批等管理方式和依靠國家強制力的推動，可以在短時期內快速實現行政目的，但是，這種強制性的管理方式忽視甚至否認農民的意愿，排斥和拒絕農民參與，往往得不到農民發自內心的支持。有研究表明：“居民參與與公共服務的滿意度成正比。其原因在于，居民對公共服務的表達權、知情權、監督權有利于改善公共服務的結構，提供居民所需要的公共服務；同時，也有利于公共服務效率的提高。”［8］因此，為了提高農村公共服務建設的可接受度，必須創新工作方式方法，廣泛運用非強制性的管理方式方法。通常情況下，在采取強制性行為的場合，如果采用非強制性的行為方式也能達到同樣的目的，則應采用非強制性行為方式，這不僅有助于調動農民的積極性，減少政府與農民之間的誤解，也能降低公共服務建設的成本，提高農民的滿意度。在農村開展公共服務建設，實質上是為農民服務，給農民帶來利益，因此，非強制性的行為方式可以廣泛運用。

行政合同和行政指導是兩種比較成熟的非強制性管理方式，應該在農村公共服務建設中大力推廣。行政合同也稱行政契約或稱公法上的契約，是指行政機關以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關事項經協商一致而成立的一種雙方行為。［9］（p318）行政合同是現代行政法上較為新型且重要的一種制度。它作為一種更民主、更溫和、更富有彈性的管理手段，由于較大限度地融入了行政法律關系對方主體的意見，提高了對方主體對行政管理事務的參與程度，體現了現代行政管理的民主和法治精神，因此，在行政管理各個領域被廣泛運用。在農村公共服務建設中引進行政合同制度，可以通過法律框架將農民納入公共服務建設中來，以確保農民的知情權、參與權、決策權和監督權的真正實現。

行政指導是行政機關基于國家的法律、政策的規定而作出的旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目的的一種非職權的行為。［10］（p308）行政指導主要以指導、勸告、建議、鼓勵等柔性的、非強制性的方式進行，并利用利益誘導機制向特定的人群施加作用和影響，以促使其為一定行為或不行為，從而達到政府管理的目的。農民的思維和行為習慣都經歷了長時期的積淀，在農村公共服務建設中，單一強制的管理方式很容易引起農民的反感。而行政指導以農民自愿為前提，非常契合農村公共服務建設環境，柔性靈活的行為方式可以獲得農民的理解與配合。

［1］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系［N］.人民日報，2011－02－20（1）.

［2］溫家寶在十一屆全國人大四次會議上的政府工作報告（摘登）［N］.人民日報，2011－03－06（2）.

［3］葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京大學出版社，2005.

［4］董立人.推進城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇［J］.蘇州大學學報（哲學社會科學版），2009，（03）：1－4.

［5］廖文劍.西方發達國家基本公共服務均等化路徑選擇的經驗與啟示［J］.中國行政管理，2011，（03）：97－100.

［6］關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告（摘要）［N］.人民日報，2011－03－06（8）.

［7］李倩，張開云.農村公共服務滿意度現狀與對策——基于廣東省農村公共服務調查的分析［J］.社會科學家，2010，（06）：109－112.

［8］賈先文.我國農村社區公共服務滿意度的要素模型分析［J］.江蘇農業科學，2010，（04）：448－450.

［9］［10］姜明安.行政法與行政訴訟法（第四版）［M］.北京大學出版社、高等教育出版社，2011.

（責任編輯：高 靜）

The Construction of Public Services in Rural Areas

Liu Jianming

There are three aspects on developing public services in rural areas under the innovation of social management mode.First，respecting the principal position of famers and guaranteeing their rights to know，participation，decision－making and supervisio in rural public services constrution.Second，implementing the principles of basic public services equalization to ensure the fairness in the construction.Third，innovating work methods of the government so that farmets will suport it.

social management；public services in rural areas；farmers

C916.1

A

1007－8207（2011）10－0020－03

2011－09－13

劉劍明 （1979—），男，內蒙太旗人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部講師，研究方向為公共管理、行政法。

本文系吉林省社會科學基金項目 “新時期農村社區公共服務建設問題研究”的階段性成果，項目編號：2011B307。