跨部門合作機制：大部門體制的必要補充

□ 朱玉知

（復旦大學，上海 200433）

跨部門合作機制：大部門體制的必要補充

□ 朱玉知

（復旦大學，上海 200433）

面對日益復雜的公共事務，傳統的機構設置和職能分配使得部門之間的協調變得異常困難。大部制聚焦于結構調整，卻不能完全解決部門內部運行機制問題，也不能解決部門間合作的難題。通過建立協調議事機構和機制，無法突破傳統的 “一事一協調”、 “一時的協調”的限制，而且成本高昂。可取的方法是按照職能整合原則，重組政府機構，推進核心能力部門建設；圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作。

碎片化；大部制；跨部門合作；協調機制

黨在十七大報告中明確指出，要“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”這段話提出了一個重要的理論問題：大部制與部門間協調如何實現有效的統一？與之相關的問題則是：大部制如何應對協調難題？其限度在何處？跨部門合作如何為其提供有益的補充？圍繞上述問題，本文擬從組織學的角度給出一個回答。

一、政府部門之間的協調難題

（一）一個現實問題：多個監管部門管不了一根豆芽［1］

2010年4月8日，沈陽市公安局皇姑分局龍江派出所接到群眾舉報：和平區渾河堡鄉下河灣村有人生產銷售有害豆芽。龍江派出所迅速開展工作，于4月9日提取到疑似有害豆芽樣本。經檢測，豆芽中含有亞硝酸鈉、尿素、恩諾沙星、6—芐基腺嘌呤激素。其中，人食用含亞硝酸鈉的食品會致癌，恩諾沙星是動物專用藥，禁止在食品中添加。

為了解決這一突發事件，沈陽市打假辦會同公安、工商、質監、農委等部門，召開專題會議進行研究。在專題會議上，各個職能部門各抒己見，工商、質監、農委等部門均稱“不歸我管”，并闡述了各自的理由。

工商部門表示：在現實生活中，存在未取得食品生產許可證同時無照經營的行為，這種行為不能一概以“無照經營”處罰，否則就掩蓋了無食品生產許可證的事實。同時，對食品生產領域的監管，應該由質監局負責，而不應該由工商部門負責。

質監部門表示：如果將豆芽菜作為產品質量法調整的產品，將會導致立法和執法的混亂，所以豆芽菜應認定為初級農產品，歸農業主管部門監管合適。如果由質監部門監管，那是不合適的。

農委部門表示：按照《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，在農業活動中獲得的動物、植物、微生物初級產品是初級農產品，由農業部門負責監管。而豆芽菜不是初級農產品，是初級農產品的加工品，不應由農業行政部門負責監管。市農委還拿出了上級對此事的批件。

對于我國食品安全的監管困境以及嚴重的 “碎片化”狀態，人們常常用“十幾個部門管不好一桌飯”、“七八個部門管不好一頭豬”、“鐵路警察、各管一段”等形象的比喻來描述。食品安全治理的“碎片化”是現代公共事務治理中具有一定普遍性的問題，這一問題是21世紀公共事務治理中遭遇的一種普遍性困境。［2］

（二）治理的碎片化：部門主義的惡果

造成食品安全治理“碎片化”問題的原因是多方面的。首先，食品監管職能分散在工商、質監、農委等部門，且“歷史形成的按資源要素分工的部門管理模式，強化部門利益、弱化統一監管”，再加上部門職能劃分不清楚，［3］同級政府的部門之間因機構權限交叉、機構重疊、權責脫節，立法體制不健全、部門內部制約力缺少等原因，形成了各種形式的部門保護主義。各部門在立法、規劃、政策制定、執法等工作中僅從自身的利益出發，忽視整體利益，違背了分部門管理體制所期望的良好分工協作的本意，既不能充分發揮各部門的作用，又導致了行政效率的低下，無法形成整體效能。［4］食品安全治理難題映射出一個普遍性問題：傳統的機構設置和職能分配使得部門之間的協調異常困難。

面對碎片化的困境，一種解決方案乃是建立協調議事機構和機制，但成本卻是高昂的。［5］從現實情況看，大量協調機構的設置常常是隨意的、協調過程具有隨意性、對協調的監督與追責的缺失。［6］另一種解決方案則是建立大部門體制。多數專家曾認為：大部門制的具體實施可能真正帶來政府公共管理質的飛躍，并可能成為行政管理體制改革的先聲。［7］面對這一樂觀的心態，我們仍需保持清醒的頭腦。極端復雜與多樣化構成了當今世界的特點：權力分散而不集中、任務趨同而不是細分或者分化、社會普遍要求更多的自由和個性化而不是一體化。［8］（p2－22）新興的信息時代或知識時代需要不太固定的、滲透力更強的組織結構，在這種結構中，人們能夠跨越內部功能劃分、組織界限甚至地理界限而相互聯系。［9］從這個意義上說，大部門體制和跨部門合作都不能概括公共部門治理的全部內容。對組織形式的選擇和合作機制的建構可能在不同的時期發生變化，因為外部環境或組織內部管理能力發生了變化。因此，需要深入探索的是不同治理方略在什么時候、何種條件下是可行的。

二、大部制還是跨部門合作：不完善的可選擇事物間的抉擇

（一）作為一種解決方案的大部制：“能”與“不能”

對“大部制”概念可以有兩種界定：第一，它是政府部門設置的一種客觀狀態，其特點是部門數量少，各個部門的職責范圍比較大；第二，它是一個機構重組和整合的過程，其標志是同級別部門的歸并。［10］作為應對治理碎片化的方略，應取第二種含義，這是一個結構整合過程，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。［11］

大部制聚焦于結構調整，并不能完全解決部門內部的運行機制問題；［12］此外，很多行政事項還需要部門間的協同合作。［13］此乃大部制自身固有的缺陷：部門再大，也得有個邊界，超越這一邊界，職責交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。［14］從改革后的大部門內部看，組成部門、規章制度、人員編制等多個方面與改革前相比，將會更趨復雜，其等級層次、勞動分工會更多，因此大部門內部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協調。［15］大部門能否有效運作，必然需要兼顧“部門外”和“部門內”治理結構的同時優化。［16］

（二）跨部門合作：解決部門外部沖突的可能選擇

國人對大部制的關注超乎尋常，但對部門間的協調配合機制缺乏足夠的重視。對我國來說，跨部門協同至少同大部制改革一樣重要，甚至更為重要。［17］從國際上看，政府跨部門合作已是各國政府管理與治理的熱點問題，也是各國政府建立并完善相應體制機制工作的重點和難點。［18］應運而生的協同政府理論的核心目的是整合相互獨立的各種組織以實現政府所追求的共同目標，其基本觀點是：公共政策目標的實現既不能靠相互隔離的政府部門，也不能依賴設立新的 “超級部門”，唯一可行的辦法是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作。［19］政府機構之間的合作、協調和整合，可以稱為“協同的”、“全面的”、“協調的”或“整合的”；在組織結構和合作形式上多以伙伴關系、網絡、信息與溝通技術系統、協同政府、整體政府出現，多元互動是其本質特征。希克斯教授把跨界合作劃分為四個層次：⑴政策制定中的協同或政策協同；⑵項目管理中的協同或項目協同；⑶服務供給（包括管制）中的協同；⑷面向個體的服務協同，即幾個部門圍繞特定客戶的需求與偏好，協同提供綜合而又個性化的服務。［20］有的學者從政策學的角度分析認為，跨部門協同主要側重于三個層次：⑴政策制定中的協同；⑵政策執行和項目管理中的協同；⑶公共服務提供中的協同。［21］

要實現跨部門合作，僅僅依賴結構性協調機制是不夠的，還需要考慮以下兩個層面的因素：一是政治、行政體制及其相應的行政文化，二是程序性機制和運作中的技術細節。［22］當前，我國各級政府中存在著大量的協調機構、會簽制度以及在領導人個人偏好推動下的各種協調會議、部門會商；［23］不僅如此，中國相關機構從數量、級別、人員規模等看，都超過了國外的相應機構。［24］然而，實際上，我國政府部門間的協調效果并不理想，其中存在著兩個突出問題：一方面，臨時性協調機構過多，臨時性協調機構的運作不規范，對正常的部門職權的行使造成了負面影響；另一方面，協調機制不健全，協調不規范，所以還需要健全部門間的協調配合機制。［25］

三、通往善治之路：大部門體制與跨部門合作機制的契合

無論是水平式、垂直式還是垂直水平并用的部門間協調機制，實際上都是某一方面的短期的一種協調方式，不是全方位的合作關系，也不是長期的協調配合機制。一項工作一旦完成后，部門之間的協作關系一般也就宣告結束，或者是只在某一方面進行配合，而沒有將彼此間的協調配合滲透到各個層面。［26］要突破傳統的“一事一協調”、“一時的協調”的限制，就必須探索新的協調機制——整體性協調機制，使協調職能專業化、常態化，強調綜合協調機構的獨立性和綜合協調機制的長期性。整體性協調機制是大部門體制和跨部門合作的有機統一。理由在于：跨部門合作的起因緣于專業化分工所帶來的碎片化，合作的基礎是各個部門職能的清晰劃分而且沒有交叉重疊。如果各個部門之間職能有重復，利益有沖突，就基本上失去了合作的可能。［27］公共事務的復雜性又需要部門之間的合作來共同應對。

（一）通過職能整合，重組大部門體制：重在解決內部協調問題

為了提供高質量的公共服務，政府決策必須具有統一性、戰略性，并以結果為本，其前提是對各部門的職能和目標進行明確界定。職能是機構的核心，機構是職能的載體，實施大部門體制改革必須以轉變職能為核心。“大部門體制得以有效實施的前提和關鍵，是政府職能的轉變與有機整合，在整合政府職能的基礎上重組機構，以確保相近職能由相對較大的政府部門來綜合管理，并非片面追求削減機構。”［28］按照職能整合原則，重組政府機構，推進核心能力部門建設。應避免“職能歸堆，權力挪窩”［29］的弊端，從根本上革新管理內容與方式。

有效授權與嚴格問責是建立大部門體制的重要保障，因此，既要避免形成傳統的“部門專權”的權責脫節的弊端，又要避免出現“超級部門”。［30］權責的明確減少了各部門間的推諉扯皮，各項事務都有明確的責任機構，從而使得過去那種權力真空地帶大大減少，有利于公共服務質量的提升。［31］

（二）跨部門合作機制的建構：旨在解決部門間協調難題

跨部門合作機制至少包括四個要素：其一，跨部門關系的確認；其二，跨部門合作的領導協調機制；其三，跨部門信息共享機制；其四，跨部門合作的激勵機制。［32］

⒈跨部門關系的認定。明確計劃實施過程中可能與哪些外部機構（或相關機構）打交道，打交道的目的是為了實現哪些具體目標（或共同目標），本部門和外部機構對目標實現肩負的具體責任（各自貢獻）。簽訂框架文件，明確界定主管部長、主管部門和執行主管各自的責任以及相互之間的合作關系、工作匯報制度和績效評價方法等。

⒉跨部門合作的領導協調機制。當前中國的現實情況是，似乎各個職能部門都在力所能及的范圍內為國家“排憂解難”，但完整的結構安排卻沒有展現出理想的效果，所缺乏的是解決問題的總戰略和系統方案。考慮到跨領域政策議題不屬于獨立的政策領域，也沒有現成組織機構承擔相應職責，因而需要設立非常設的機構進行決策和管理。［33］此類非常設機構屬于領導協調機構，在部門協調中作戰略決策。在中央層面，綜合協調中心建設的著重點可放在：研究制定跨部門協調措施、指導督促部門間合作、開展聯合監督檢查等方面。［34］再者，跨部門戰略性政策制定需要知識淵博的人才，他們對各個部門的政策和項目及其相互聯系有系統了解，并且能進行比較分析。［35］相關協調會議的召開要求“最懂行”的人員參與，而不是看與會者的行政級別。

⒊跨部門合作的信息共享機制。如何將分散在不同政府部門、不同環節的信息資源整合起來，使得參與治理的各方能夠實現信息共享與協同知識管理，進而發揮組織資源的協同效應與增值效應，這是跨部門合作中的一個關鍵問題。為此，需要政府各個部門建立相互連通的信息系統，打破管轄范圍的限制，促進政府部門內縱向和部門外橫向的有效溝通。

⒋跨部門合作的激勵機制。需要構建起一個新的責任與激勵機制，在落實傳統的縱向問責的同時，有效地促進部門間就跨部門、跨環節的事項進行橫向協作與合作，這實質涉及到跨部門的績效管理問題。［36］與之相關的是，優化資源配置制度，強調圍繞具體結果和地理區域，以功能和組織為目標，促使公共服務以效能的方式提供給各區域的核心群體。［37］

當然，要實現有效的跨部門合作還需要做一些具體工作。比如，為合作調配充足的人力和財力資源；建構良好的運作系統并實施有效管理；在追求的核心目標和多級次級目標間的平衡上達成共識并保持共識；創造有效的合作文化或良好的人際關系準則；獲取政治家的認可和支持等。［38］（p13）

面對復雜的公共問題，政府部門需要認清碎片化引發的嚴重后果，自覺遵守跨部門合作的規則。通過橫向與縱向的協調，消除政策與政策之間相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一政策領域的不同利益主體團結協作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務。在共同分擔責任與風險、分享收益的過程中，不斷夯實信任與合作的基礎。

［1］ 沈陽查獲40噸毒豆芽 各監管部門均稱不歸我管［EB/OL］.http：//health.sina.com.cn /news/2011－04－20 /082422325032.shtml.

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（責任編輯：牟春野）

Trans－department Co－operation Mechanism：A Complement to Super－ministries System

Zhu Yuzhi

Confronted with the increasingly complex public affairs，the traditional authority and function distribution set that the efficient coordination between departments more difficult.The super－ministries focus on structure adjustment，but can not solve the problem of government departments within the management system，also cannot solve the problem of cooperation between the departments.Establishment of the deliberation and coordination agencies，the traditional “the coordination”，a moment of coordination，can be broken through，and the cost is high.Desirable method is based on the principle，function integration restructuring government institutions，promoting the core ability construction department；around the goal of specific policy，in not cancel department under the premise of boundary of interagency cooperation.

fragmentation；super－ministries；trans－department co－operation；coordination mechanism

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0013－04

2011－07－01

朱玉知 （1979—），男，江蘇邳州人，復旦大學國際關系與公共事務學院行政管理專業博士生，上海電力學院經濟與管理學院講師，研究方向為公共行政理論與方法、公共政策。