我國基本公共服務均等化問題研究

□李斌

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

我國基本公共服務均等化問題研究

□李斌

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

基本公共服務均等化，是指全體公民享受基本公共服務的機會均等，范圍相同，結果大體相等。它對于鞏固黨的執政地位、構建社會主義和諧社會、實現經濟社會的可持續發展和全體社會成員共享改革發展成果具有積極的推動作用。現階段，我國基本公共服務還存在著城鄉差距巨大、區域差距明顯、群體差距延續等非均等化問題，建議采取轉變政府職能、建立城鄉統籌的基本公共服務制度、健全公共財政體系、建立有助于實現基本公共服務均等化的政府績效評估體系等措施予以化解。

基本公共服務；均等化；共享發展成果

2005年，黨的十六屆五中全會首次提出將實現基本公共服務均等化納入國民經濟和社會發展規劃綱要中。2006年，黨的十六屆六中全會審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化?！?007年，黨的十七大報告提出：“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系?！秉h的這一系列的重要文件已經說明，實現基本公共服務均等化，是我國未來發展的重要目標。因此，如何實現這一目標，是新形勢下黨和國家面臨的重大理論和實踐問題。

一、基本公共服務均等化的內涵

所謂基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。［1］它主要涉及三個方面：第一，滿足人生存需要的基本社會條件，具體包括基本就業保障、基本生活保障、基本養老保障等；第二，滿足人精神需要的基本社會條件，具體包括基本教育服務、基本文化服務等；第三，滿足人健康需要的基本社會條件，具體包括基本健康保障等。也就是黨的十七大報告中提出的“使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”?？梢?，基本公共服務體現了一國公民最基本的生存權和發展權。而且它不是靜態不變的，它會隨著經濟發展水平的提高和公民需求的變化而呈現出逐步增長的趨勢。

基本公共服務均等化，則是指全體公民享受基本公共服務的機會均等，范圍相同，結果大體相等，即不論個人的天賦能力、教育程度、身份地位、貧富狀況、居住區域以及社會貢獻如何，在基本公共服務方面，應當是人人享有，普遍受益，既不存在特權群體，也不存在被忽視的群體。這里，需要關注的一個問題是不能將基本公共服務均等化等同于基本公共服務平均化。平均化追求的是全體公民享受基本公共服務的結果絕對相等，但在我國現階段區域之間、城鄉之間人口大規模流動的現實背景下，平均主義的思維和做法不僅會導致新的基本公共服務的不平等，而且會造成有限公共服務資源的浪費所導致的低效率。因此，實行基本公共服務平均化既不現實，也沒有必要。

二、推進基本公共服務均等化的積極意義

（一）有助于鞏固黨的執政地位

中國共產黨始終把全心全意為人民服務作為自己的根本宗旨，始終把實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和歸宿。作為馬克思主義政黨，中國共產黨除了代表工人階級和最廣大人民的根本利益之外，沒有自己的特殊利益，也沒有任何私利。基本公共服務事關人民群眾最基本的生存權和發展權，涉及的主要內容是當前老百姓最為關心的教育、醫療、住房、就業、養老等問題，只有把這些民生問題解決好，把根本利益維護好，黨才能得到絕大多數人民的支持和認可，才能取得執政的合法性；才能鞏固其執政地位。

（二）有助于構建社會主義和諧社會

公平正義是社會主義和諧社會的重要特征之一。“保障每一個社會成員的基本生存權，是現代社會公平正義的基礎?！保?］當前，我國貧富差距持續拉大，城鄉之間、區域之間的發展不平衡現象日益嚴重，這些問題的存在破壞了社會的公平正義，直接影響到整個國家的和諧穩定與可持續發展。推進基本公共服務均等化，能夠讓不同的社會群體享受到大致相等的基本公共服務，能夠使社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到有效化解，從而更加有助于公平正義的實現。

（三）有助于實現經濟社會的可持續發展

一個國家經濟社會的發展離不開政府提供的優質高效的公共服務。聯合國開發計劃署在其發布的《中國人類發展報告2007－2008》中明確指出：“基本公共服務是中國保持經濟可持續增長和經濟社會持續繁榮的重要條件?！眱刃璨蛔恪⑾M不旺是困擾當前我國經濟社會發展的重大問題，基本公共服務均等化可以打消民眾的后顧之憂，提升其消費信心。同時，基本公共服務涵蓋了教育、醫療、住房等眾多產業，這些產業巨大的發展需求也有助于擴大內需，促進經濟發展方式的轉變。以義務教育為例，九年制義務教育在中西部和農村地區的普及，不僅滿足了當地群眾現實的需求，而且還能為中國未來的發展提供強有力的人力資源支持。

（四）有助于全體社會成員共享改革發展成果

改革開放30多年來，我國經濟社會發展取得了長足的進步，目前的經濟總量已超過日本，躍居世界第二位。在做大“蛋糕”的同時，如何分好這塊“蛋糕”，讓不同的社會群體都能較為公平地享受到改革發展的成果，已成為全社會廣泛關注的焦點問題。在市場經濟條件下，由于人的能力差異和競爭的存在，往往會導致貧富差距的不斷擴大，因此在市場失靈時，就需要政府這只“看得見的手”發揮作用，通過基本公共服務的提供并使之均等化，來有效縮小貧富差距，為弱勢群體和競爭失敗者提供基本的生存和發展條件。所以，從一定意義上講，基本公共服務均等化水平的高低直接反映了全體社會成員共享改革發展成果程度的高低。

三、我國基本公共服務非均等問題及原因分析

（一）我國基本公共服務非均等問題

近年來，中央和地方政府以科學發展觀為指導，以解決民生問題為導向，積極調整財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域，尤其是基本公共服務領域，這在一定程度上緩解了基本公共服務非均等化的矛盾，但還是沒有從根本上解決這一問題。當前，我國基本公共服務非均等問題突出表現在以下三個方面：

⒈基本公共服務的城鄉差距較大。我國城鄉之間不僅在經濟發展水平上存在較大的差距，而且在基本公共服務發展水平上同樣存在較大的差距。首先，城鄉教育資源配置嚴重失衡。不論是在經費投入方面，還是在師資力量、教學設備等方面，農村中小學的整體水平還都遠低于城市。中小學危房在農村所占的比重也達到了中小學校危房總數的80%以上，遠高于城市。同時，在部分項目上，城鄉的教育差距有進一步擴大的趨勢。比如：許多地方通過教學競賽，將農村優秀的中小學教師選拔進城，導致優質教育資源向城市的加速集聚，造成了農村中小學教學質量與城市差距的持續擴大。其次，城鄉醫療衛生資源配置不均衡。有限的醫療衛生資源過度集中于城市，導致了當前農民“看病難、看病貴”的現狀。據世界衛生組織統計，2000年，按公共衛生資源在城鄉居民中分配和使用的公平程度排序，中國在191個被統計的國家或地區中，名列第188位，是世界上公共衛生資源分布最不公平的國家之一。此外，中國廣大的農村在公共基礎設施、社會保障等方面，也與城市存在著巨大的差距。

⒉基本公共服務的區域差距明顯。我國幅員遼闊，人口眾多，由于歷史、自然稟賦等多種因素的影響，造成東、中、西部在經濟發展水平上差距巨大，并由此導致不同地方在提供基本公共服務的財力上存在明顯的差異。經濟發達且地方財力雄厚的東部地區，有能力將更多的財政資金投入到基礎教育、公共醫療、公共文化、基礎設施和社會保障等重點民生領域。而與此同時，中西部相當一部分地方政府還處于“吃飯財政”甚至“討飯財政”的艱難境地，地方政府極為有限的財力只能用來保運轉、發工資，根本無力提升現有的基本公共服務發展水平。以義務教育經費為例，2008年，小學生均預算內教育事業費最高的地區上海為9409.78元，最低的地區河南省僅為948.57元，相差近9倍；初中生均預算內教育事業費最高的地區上海為10325.89元，最低的地區貴州省僅為1190.65元，相差近8倍。［3］

⒊基本公共服務的群體差距延續。即便在城鎮內部，不同社會群體享受基本公共服務的水平也存在比較顯著的差異。以數量龐大的農民工為例，他們為城市的發展做出了重要的貢獻，但由于現有戶籍制度的障礙，卻不能與當地市民在子女教育、公共醫療、社會保障、公共文化等基本公共服務領域享受同等的待遇，由此也就難以真正融入其所在的城市。由于其流動性較大，加上基本話語權的缺失，中國的農民工幾乎只能被動地接受不同城市的地方政府所給予的不同基本公共服務待遇。因此，在關注基本公共服務城鄉差距和區域差距的同時，我們不得不面對群體差距的延續給基本公共服務均等化帶來的挑戰。

（二）我國基本公共服務非均等化原因分析

⒈區域經濟發展水平差異較大。這是當前我國區域基本公共服務非均等化的重要根源。區域經濟發展水平影響地方的財力，而地方的財力不足又制約著一個區域的公共服務供給能力的提高?！吧鐣娭薪^大多數人分享成果的程度首先取決于經濟增長和經濟發展程度，從邏輯上分析，這是改善和提高國民大眾生活的一個必要條件。如果沒有增長和發展，國民產出只能是一個既定的常量，一部分人福利的增加只能以另外一些人福利的減少來實現。”［4］

⒉城鄉分割的二元體制形成的制度障礙。這是當前我國城鄉基本公共服務非均等化存在問題的重要根源。這種二元體制將占全國人口多數的農村人口排除在相對完善的城市基本公共服務體系之外，并使廣大農村地區很難得到公共財政陽光的照耀。

⒊事權與財權的不匹配弱化了基層政府的基本公共服務能力。隨著1993年分稅制改革的推進，財權開始逐漸向上集中，而事權卻逐級下放，基層政府的財力與其所承擔的基本公共服務職責之間出現了嚴重的不匹配現象。尤其是農業稅取消后，基層政府的財政收入銳減，在一定程度上削弱了其提供基本公共服務的能力，也在客觀上加劇了基本公共服務的非均等化。

⒋轉移支付制度不完善影響了均等化的實現。加拿大等西方發達國家主要是通過科學有效的財政轉移支付制度來實現公共服務均等化，而我國的財政轉移支付制度存在著一般性轉移支付規模過小、專項轉移支付規模過大、運行不規范等問題，這也直接影響了財政轉移支付在實現基本公共服務均等化方面所發揮的作用。

四、實現我國基本公共服務均等化的對策及建議

（一）轉變政府職能，建設服務型政府

當前，我國政府在職能定位上“越位”與“缺位”現象并存，“越位”意味著政府將有限的資源用在了應當由市場和社會發揮作用的領域，這就進一步弱化了政府的基本公共服務能力；“缺位”則表明應當由政府做的事，政府沒有做或者雖然做了但沒有做好，尤其是基本公共服務領域，政府“缺位”較為嚴重。推進基本公共服務均等化，關鍵在于轉變政府職能，明確政府責任，充分發揮政府在基本公共服務領域的主導作用，真正實現我國政府由經濟建設型向公共服務型的轉變。

（二）建立城鄉統籌的基本公共服務制度

打破城鄉分割的二元體制，統籌建立城鄉一體的、不分地域和身份的基本公共服務體系。當前，要大力推進戶籍制度改革，盡快消除城鄉基本公共服務均等化的制度障礙。要繼續深化社會事業體制改革，促進城鄉社會事業協調發展，具體包括：推進農村義務教育改革，加大新型農村合作醫療改革力度，建立農村最低生活保障制度，建立農民工基本社會保障制度，解決農民工子女義務教育等問題。

（三）進一步健全公共財政體系

首先，要優化財政支出結構，使公共服務支出在整個財政支出中的比重明顯增加。建立基本公共服務財政支出穩定增長機制，將每年政府新增財力優先和主要用在基本公共服務領域。其次，要明確各級政府的事權、財權劃分，合理界定各級政府在基本公共服務方面所承擔的責任，盡快扭轉財權上收、事權下放的局面。再次，要完善財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付的規模和比例，規范專項轉移支付，建立發達地區對欠發達地區的橫向轉移支付制度。通過上述公共財政體制的改革，切實增強基層政府提供基本公共服務的財政能力。

（四）建立有助于實現基本公共服務均等化的政府績效評估體系

要破除GDP至上的不科學的評價考核思維，把基本公共服務均等化納入政府績效評估體系中，并大幅度提高其權重，同時將基本公共服務均等化的績效評估結果與干部尤其是領導干部的選拔、任用聯系起來。要科學確定基本公共服務均等化的指標體系，尤其要設計好便于測量各級政府和相關職能部門在實現基本公共服務均等化方面的具體績效的量化指標，真正引導各級政府將主要注意力和資源集中到解決民生問題、為城鄉民眾提供結果大體相等的基本公共服務上來。

［1］中國（海南）改革發展研究院［M］.百姓·民生——共享基本公共服務100題.中國經濟出版社，2008.

［2］劉尚希.基本公共服務均等化：目標及政策路徑［N］.中國經濟時報，2007－06－15.

［3］黃云鵬.“十二五”基本公共服務均等化的思路與重點［J］.中國投資，2010，（11）.

［4］俞憲忠.現代化的動力是絕大多數人受益［J］.文史哲，2004，（04）.

（責任編輯：牟春野）

The Research on China＇s Equalization of Basic Public Services

Li Bin

The equalization of basic public services means all citizens sharing the equal opportunity，the same range and much the same results of basic public services.It helps to consolidate the ruling position，construct harmonious socialist society，achieve the economic sustainable development and share the reform and development results for all members of society.The ruling party plays an important role in setting goals，making policies and integrating benefits on the equalization of basic public services.At the present stage， China＇s basic public services exists non－equalization problems such as：huge gap between urban and rural areas，significant regional disparities，gap extension and so on.We should take measures to transform government functions，establish basic public service system of urban and rural co－ordination，improve public finance system and create government performance evaluation system to realize equalization of basic public services.

basic public services；equalization；share the development results

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0010－03

2011－06－06

李斌 （1968—），男，福建順昌人，中共南平市委黨校行政管理教研室主任，副教授，研究方向為公共管理、行政法。