行政評估的社會評價條件

□ 楊正聯

（河海大學，江蘇 南京 210098）

行政評估的社會評價條件

□ 楊正聯

（河海大學，江蘇 南京 210098）

對于行政組織及其行政管理活動進行有效的社會評價，依賴于制度、社會文化以及科學理論與技術這三個方面的條件。因此，加強這三個方面的建設，不僅能夠從社會評價角度推動行政評估活動的開展，而且能夠推動整個行政管理體制的民主化。

行政評估；社會評價；條件

所謂行政評估，就是對行政組織及其行政管理活動的評價。對于從事實際行政管理活動的行政組織來說，這種評價主要來自三個方向，即上級行政部門或立法機關的政績考核、本組織內部的工作總結和社會大眾的社會評價。從行政組織在既定制度規范與社會主體外在行為之間的中介地位角度看，上級組織的政績考核強調的是既定法律制度、行政決策的落實效應；本組織內部工作總結強調的是組織本身的運行效率；而社會大眾的評價則反映社會公益的回應。前兩個方面屬于行政組織系統內部的活動，建立在行政權力、公共權力的內部結構基礎之上，而最后一個方面則屬于行政組織與行政管理對象之間的直接互動，建立在社會大眾的權利和利益的基礎之上。現代行政管理活動的發展趨向就是強調行政管理活動的公共性內涵，比如新公共管理理論的基本特征就是強調行政組織行為指向社會大眾的服務性趨向。因此，對于行政管理活動三個方面的評價，本文主要討論的是最后一個方面，即來自于社會大眾的社會評價。

社會評價代表了社會大眾對行政管理活動的認知和評定情況，屬于社會大眾與行政組織之間的行為互動，體現了一種行政權力關系狀況，確切地說，是公共權力與個人權利之間的互動關系狀況。對于公共權力內部或公共組織之間的互動關系，通常都有著既定憲法、法律制度或組織內部原則的正式規定，往往能夠建立在穩定的組織運行程序基礎上。也就是說，可以通過制度或規范的制定和組織設置的方式對這種互動關系狀況做出較為明確的規范，比如人大審議監督制度、（來自于各級黨委系列的）紀律檢查制度、行政檢察制度、行政審計制度、上級工作檢查制度、下級工作匯報制度以及組織內部的總結（年終或特定的政策活動）制度等等。但是，對于公共權力與個人權利之間的關系而言，由于各種非制度的原因，比如相關社會主體的多樣性 （指向不同公共事務的行政管理活動涉及到不同的社會主體范圍）、組織化程度（特定公共管理活動涉及的社會主體很難建立起與行政組織相對應的具有統一行動能力的組織實體）等，在很多情況下，都難以建立類似的常規性程序關系。在現實中，對于行政管理活動進行有效的社會評價，往往取決于更具宏觀意義的政治制度規范、社會文化環境和科學技術發展水平等方面的背景條件。

一、社會評價的制度條件

所謂社會評價的制度條件，是指在現有的憲法、法律制度和其他正式的政治性規定 （如執政黨的政策規定）中，社會大眾參與公共事務尤其是以監督、評價行政組織及其行政管理活動方式參與公共事務的權利內容。

從正式和公開的意義上說，憲法、法律制度都指向整個國家范圍內的公共事務，對包括公共組織和執政黨在內的所有的社會行為主體具有普遍性的行為制約效力，而執政黨的政策規定也有能力通過正式的立法途徑轉化成為憲法和法律制度形式。因此，這些制度文本中關于社會評價權利的基本規定乃是社會評價活動得以展開的合法性制度基礎。

作為國家根本大法的憲法制度中關于人們各項政治權利的規定，反映了公共權力或國家權力與社會大眾的個人權利之間的關系狀況，乃是社會大眾進行評價活動的基本保障和行為依據。因此，關于社會評價的憲法制度規定乃是社會評價的核心制度。具體法律制度的意義在于體現憲法制度的精神，或者說進一步推動憲法規范的落實，絕大多數的憲法內容都要通過相關的實體法律完成其具體化過程。

從總體上看，這些制度規范關于社會評價內容的規定，主要包括以下兩個方面的內容：

其一是關于公共權力的公益取向規定。在公共權力的性質上，幾乎所有國家的憲法都已明確，管理國家的公共權力代表的是絕大多數社會成員的共同利益——公益，并為公益的現實構成提出了相關的評價標準或具體指標。我國《憲法》規定：公共權力的本質是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政，國家的一切權力屬于人民。同時，為保障人民不斷增長的各種利益需求，公共權力機關將長期致力于協調全國范圍內的各種力量，進行社會主義現代化建設。在我國，相關的法律主要是指一些憲法類法律，比如《中華人民共和國立法法》。《中國共產黨黨章》中也明確規定，共產黨代表中國最廣大人民的根本利益，社會主義初級階段的基本任務就是以經濟建設為中心，以改善人民生活水平為基本目標的國家發展政策規劃。

其二是關于個人基本政治權利的規定，主要是指民主政治權利方面的規定。在公共權力的產生方式上，在現代國家的意義上，“民主的方式”乃是公共權力產生的基本模式。民主即是人民以直接或間接的參與方式參與公共事務治理活動，影響公共權力組織的成員構成和運行取向。通常，憲法中的“民主方式”主要包括兩個方面的內容：一個是行使公共權力的公共組織成員 （一般指處在公共權力高層或決策地位的政府組織成員）在人民中以選舉方式產生的制度。在西方，主要是指對政府首腦（可能是中央政府，如總統、總理；也可能是地方政府首腦，如州長）的普遍選舉制度。在我國，人民主要通過全國人民代表大會和地方各級代表大會的代表選舉活動參與政府組織成員的產生過程，人民行使權利的方式是通過全國人民代表大會和地方各級代表大會。除憲法外，各國大都輔之以相應的選舉法律，以規定各方面具體的選舉事務，我國主要就是《中華人民共和國選舉法》。另一個是人民經由某種途徑直接對公共事務的治理活動施加影響，在很多情況下，這種途徑都表現為直接指向公共權力的個人自由權利的行使。在民主政治中，自由權利乃是民主得以實現的基本條件，上面所說的民主選舉就應當指自由選舉。在任何情況下，如果沒有自由的民主都不能稱之為真正的民主，因為對于社會大眾來說，民主就意味著一種個體的自由表達和自由選擇。在我國，保障人民向公共組織行使監督、參與權利的法律主要有《行政訴訟法》。

二、社會評價的文化條件

文化是人類活動的成果，具有明顯的歷史傳承特征，是無數的歷史事件以歷史變遷進程的形式在社會中長期積淀的結果。我們這里說的社會評價的文化條件，反映的是進行社會評價的社會大眾所賴以生存的社會文化背景，它包括國家權力與個人權利之間關系狀況的歷史傳統、社會大眾的組織化程度以及社會大眾的知識水平等。

首先是國家權力與個人權利之間關系狀況的歷史傳統。我國有著幾千年皇權歷史的傳統，在封建社會，國家權力與個人權利之間的關系就體現在皇權與民權或君與民之間的關系上，通過以“三綱”（君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱）為核心的社會政治倫理規范，在個人、家與以皇帝為代表的國家之間建立了一種等級服從關系，社會對于個體的要求先是盡忠于國家，無條件地服從代表國家的皇權，而后是盡孝于父母，最后才是個人利益的滿足，個人權利在很大程度上淹沒在家庭尤其是皇權的需要范圍內，國家權力與個人權利在總體上呈現為一種以皇權為中心的“家天下”的國家治理形勢。國家以科舉制等形式向社會公開招用政府官員，但無論從招考的內容還是從最后官員的任職上來看，都是以皇權為基本的或者唯一的服務對象。比如考試的內容都集中在如何論證以“三綱”為核心的政治倫理以及如何維護皇權統治體制。其中，代表科舉考試最高等級的殿試就是由皇帝主持的。雖然也有諫官制度，在官員中設置諫官一職，可以直接向皇帝提出關于治國政策方面的批評意見，但這也主要是針對官僚組織內部而且是接近皇帝的官僚等級上層，普通老百姓連衙門的門檻都難進，更不用說公開地監督、評價官員們的行為了。

我國歷史上的皇朝更替大都是以農民起義這一革命形式完成的。但是革命者對于自身利益的強烈關注往往導致這樣的革命后果，那就是即使革命取得了勝利，也只是革命者本身享受革命的成果，遠沒有把利益獲取的范圍擴大到革命時的階級群體，更沒有制度上的革命，其最終結果就是以反復的革命者變成被革命對象為標志的王朝更替，而導致革命發生的國家權力機制卻一直沒有改變。

所以，如果把我國封建社會中的農民起義當作一個特定的關于國家權力與個人權利關系的文化傳統的話，那么，這一文化傳統幾乎沒有任何的以維護相對于公共權力的個人權利為標志的現代政治意義，它只能算是對個人利益的一種本能的極端的反應形式，因為它不具有基本的制度反思色彩。農民起義所針對的只是具體的利益關系狀況，而不是形成這種利益關系狀況背后的國家權力體制。

其次是社會大眾的組織化水平。對于處于社會生活狀態的人們來說，聯合有著一致利益的其他人，建立一個具有統一行動能力的組織，乃是尋求自身利益滿足的有效手段，也是追求利益目標的能力標志。但是，光有一致的利益并不意味著組織的水到渠成，正式組織的建立還需要組織領導人物的協調指揮，確立穩定合理的組織運行原則，確定統一的集體行動目標以及培育具有內部心理整合功能的組織意識等一系列組織化活動環節，只有在形成了穩定的組織成員構成、組織領導核心、組織目標、組織運行原則以及組織意識這幾個組織結構要素的基礎上，才能稱得上具有較高的組織化水平。在此意義上可以認為，“太平天國運動”代表了中國封建社會歷史上農民起義的最高組織化水平，它與以往農民起義最大的區別在于組織原則和組織意識這兩個方面的組織化內容，比如它有著基督教思想的組織意識要求，還有著《天朝田畝制度》和《資政新篇》等一系列組織原則規定。但是由于其他方面的原因，比如組織決策失誤、組織意識蛻化以及組織原則失效等，它們都沒有取得最后的勝利。現代意義上的政黨的出現，代表了社會大眾組織化水平的最高峰，在我國現代史上，兩個最重要的政黨就是國民黨和共產黨，前者領導了資產階級民主主義革命的勝利，后者領導了新民主主義革命的勝利。

動員群眾、組織群眾屬于黨的群眾路線的一部分，一直是中國共產黨領導活動的重要內容。武裝革命時期，共產黨憑借著其強大有效的動員和組織活動，順利地完成了奪取政權的革命目標。新中國成立以后，掌握了公共權力的黨組織仍然強調群眾路線的重要性，組織群眾活動也就在很大程度上變成了一種制度內的政治動員或黨的基層組織建設問題，雖然憲法中明確規定了公民結社的自由，但從總體上看，無論是農村還是城市，具有非政府性質或準政府性質的民間組織或非營利組織基本上都處于政府的直接領導或指導之下，宗教組織也不例外。因此，對于社會大眾來說，其組織化過程有著較為明顯的外生特征，其組織化活動也往往被限制在嚴格的制度或公共組織運行的系統內，是在公共權力安排下的組織化活動，各種民間組織都具有準政府甚至政府性質，比如工會、各個行業協會等。

最后是社會大眾的知識水平，主要是指識字率、受教育水平等。顯然，社會大眾的知識水平將直接影響到他們參與公共事務，監督政府行為，進而評價行政組織的行政管理活動的能力。新中國成立以后，在政府掃除文盲、普及九年制義務教育以及發展高等教育、職業教育等教育政策的推動下，社會大眾的知識水平有了顯著的提高，這也為社會評價活動的展開創造了一個基本的個人素質條件。

三、社會評價的科學理論與技術條件

這里所說的科學技術，不僅是指自然科學技術，也指多媒體、電子網絡等科學技術，它們為行政管理信息的傳播，為人與人的交流和交往提供了前所未有的便利條件，當然，也為社會評價活動提供了最為基本的物質平臺。更重要的是人文社會科學理論的發展還給社會大眾帶來了知識、觀念以及思想意識方面的轉變。

14－16世紀，以“人權”、“自由”、“平等”等理論為核心的資產階級啟蒙運動為資本主義革命的勝利打下了堅實的社會政治文化基礎，說它是“啟蒙”，是因為這些理論和觀念對于社會大眾產生了巨大的文化影響，使得“人權”、“自由”、“平等”以及民主等公共政治價值觀念成為具有普遍社會認同意義的價值公理。

我國傳統的皇權文化基本上壓制了社會評價活動發生的可能。在我國，具有現代性質的政治文化主要來自于西方的文化輸入尤其是現代西方人文社會科學理論的引入。

鴉片戰爭后，由清政府主導下的西方文化的引入主要定位在自然科學和實用技術領域如武器、造船等等，真正意義上的西方現代政治文化的引入發生在“新文化運動”時期，出現了第一次“西學東漸”的高潮，分別集中在資產階級的政治文化和馬克思主義政治文化這兩個大的方面。隨著社會主義革命的勝利及其對意識形態領域斗爭的強調，馬克思主義理論及其研究方法逐漸成為中國占主導地位的科學理論，當然，如同其它先進的物質設備一樣，建國初期的馬克思主義理論也在某種程度上來自于蘇聯的“援助”。

“十年文革”的教訓以及國際社會主義運動出現的危機——“蘇東劇變”，都顯示出擺脫教條式的馬克思主義理論研究方式，進行理論創新的必要性。同時，在開放式的政策觀念引導下，大批的西方科學理論被介紹進來，在翻譯和闡釋的學術氛圍中，學術界掀起了又一個“西學東漸”的高潮。也正是在這一系列的理論引進、理論研究以及理論推廣活動中，發端于西方啟蒙運動時期的一系列現代政治價值觀念如民主、自由、公平、正義等日益深入人心，在社會大眾中逐漸形成了一種具有現代政治價值取向的政治文化氛圍。此外，在國際政治文化發展趨勢（尤其是民主化的趨勢）以及馬克思主義理論創新的推動下，民主、法治、公平、公益等現代公共治理理念也已經為國家領導者所認可，并進入正式憲法和法律制度的規范內容之中。

而我們這里所進行的行政管理理論的研究也是來自于西方理論的引入。現在討論的社會評價問題就是基于行政管理理論從行政學研究到公共行政再到當前新公共管理研究的理論發展。正是新公共管理研究中關于政府服務取向、社會大眾參與取向以及公共治理等理論觀點的興起，引發了社會評價研究的展開。當然，鑒于新公共管理理論在中國處于發展階段，其中，關于社會評價的一系列價值觀念（即政府的服務性、社會大眾參與、公共治理等等）在社會中形成廣泛的政治文化或公共文化氛圍可能還需要一段時期，因而需要公共組織成員、研究者以及廣大知識分子做好宣傳、普及和動員工作。

總之，目前社會評價的展開有著較為充分的政治制度條件，這反映了在經濟全球化和政治全球化（主要是指相關的政治價值觀念如民主、平等、公正等等）浪潮的推動下，強調社會服務功能，關注社會公眾需求和反應的行政管理機制也正在成為一種全球化的趨勢，雖然這一趨勢只表現為一種制度上的規定。從行政管理活動有著制度落實的基本行為取向這一點看，憲法在法律制度上的規定為社會評價機制的建立提供了一個基本的制度合法性前提。

與此同時，我們也不得不承認，無論是來自于傳統基礎上的社會政治文化傳統，還是目前仍處于起步階段的社會科學研究，都無法為社會評價體制的建立提供足夠的社會政治文化氛圍和合理性的理論支撐，也就是說，在相對于制度落實的行政管理活動的另一個方向即制度創新取向上，仍然缺乏足夠的社會壓力和理論動力。但是，這種不利形勢并不妨礙我們進行關于社會評價活動及其體制建設方面的研究與倡導，反而對其提出了更為強烈和緊迫的理論需求。

［1］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.中國人民大學出版社，2003.

［2］戴維奧斯本，特德蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公共部門［M］.上海譯文出版社，2006.

［3］楊正聯.公共行政語境中的話語與言說［M］.光明日報出版社，2010.

（責任編輯：高 靜）

The Social Estimate Qualification of Administration Evaluation

Yang Zhenglian

Depend on the condition of system，social culture and technology，we could do a effective social estimate to the administrative organization and their administrative function，so，the construction of these three，would promote the administration evaluation from the angle of social estimate，and promote the democratization of the whole administrative function system.

administration evaluation；social estimate；condition

D63－3

A

1007－8207（2011）10－0001－04

2011－05－25

楊正聯 （1971—），男，安徽蚌埠人，河海大學公共管理學院副教授，法學博士，公共管理博士后，研究方向為公共政策理論、公共行政理論、政治社會學。