美國州檢察長對公益慈善事業的監管機制研究

　　建國只有200多年的美國，慈善事業一直很發達。這既有文化傳統、宗教信仰等方面的因素，又有政府在稅收政策支持和對慈善事業有效監管的影響。私人捐助一直是美國慈善事業發展的重要支柱。在美國獨立之前，就有很多教育、文化機構來自于私人的捐贈，知名的有哈佛大學、雷德伍德圖書館等。當代更有洛克·菲勒、安德魯·卡內基、沃倫·巴菲特和比爾·蓋茨夫婦等世界知名的慈善家組建的私人基金會。
　　總體而言。美國政府鼓勵企業、公民個人積極發展慈善事業，通過減免稅政策直接推動慈善事業發展。美國聯邦稅法規定，慈善公益組織在開展活動時，可申請稅收減免，捐贈者也可享受稅收減免優惠。此外，遺產稅、利息稅、所得稅等稅收政策，也促使人們將個人財富積極投進慈善公益事業。
　　
　　一、概述
　　
　　慈善公益事業作為社會資源的調配手段，能夠縮小富人與窮人之間的財富差距，有效緩解社會階層矛盾。現代各國都很重視慈善公益事業對緩解社會矛盾、實現社會公平和諧的積極作用。捐贈者出于對慈善公益組織的信任，自愿將款物等資源交給慈善公益組織發展慈善公益事業。這種良好的慈善公信度是慈善公益事業蓬勃發展的前提，也是慈善公益相對完善的監管機制的必然產物。
　　在美國，各州檢察長(the state Attorney General)對慈善公益組織健康有序的發展起著重要作用。慈善組織的活動開展、財務報告公開、組織解散的財產分配等問題，都要由檢察長代表公眾時刻加以監督。
　　檢察長對慈善團體監督模式起源于早期的英國法。在信托法中。有效的信托行為需要有真正的受益者、需要受托人切實履行自己職責。慈善信托無論在過去還是現在，目的都是為了實現不特定的公眾福祉(public benifits)，并不存在可以識別的、特定的受益人(specific identifiable beneficiaries)。為此，需要監督受托人的行為，以防止其濫用信托資源。普通法國家將此監督職責Otzk1YX/XuXwr+iS4ZDgzw==交由代表國王和國家公眾利益的檢察長履行。檢察長為了保證所有慈善信托的受益者利益，要確保受托人能夠為了受益者的利益進行有關活動，不能自我交易；為了確保能夠實現信托目的，要根據信托要求的行為履行監管職責，不能使信托財產由于魯莽或疏忽行為而處于危險境地。檢察長的職責就是要預防受托人發生違反慈善信托的行為，確保其適當履行慈善信托職責。并確保任何挪作他用的慈善信托資產都能夠及時得以歸還。但檢察長也不是萬能的，法院有權糾正濫用慈善信托的行為。檢察長有義務將濫用慈善信托的行為交給法院尋求矯正。法院有可以通過審判，變更慈善信托的受托人、指定繼任者，判定恢復原狀、處以罰款，發布禁止繼續濫用信托行為的禁令，指定信托資產的接收者等。通常，濫用信托資產的行為人在面臨檢察長的訴訟威脅時，都會提出協商解決有關問題，盡力避免進入法院審判。
　　美國各州檢察長對慈善組織的監督權力，在有些州的成文法典中被進一步擴充。有的州規定檢察長負責違反受托人義務或慈善目的的贈與有效性認定、改變捐助者特定的慈善目的與管理方式、處置大量慈善資產的訴訟：有的州規定遺囑認證也要由檢察長來認定。還有些州規定慈善公益組織的登記由州檢察長辦公室完成，并由其審核公開相關組織每年度的財務報告。
　　
　　二、歷史發展
　　
　　美國州檢察長對慈善公益組織的監管權力是在20世紀下半葉才逐步得以發展擴充的。20世紀中葉，還很少有州檢察長履行監管慈善公益組織資金和人事構建等方面的職責。1943年，新罕布爾什州的檢察長才說服立法者確認了這一普通法的監督權力。為了履行監管慈善公益組織的職責，檢察長開始要求本轄區內的慈善公益組織要登記并要定期提交財務報告。1950年代，新罕布爾什州的這一做法被羅德島州、南卡羅來納州、馬薩諸塞州和俄亥俄州所采納。1954年，通過新罕布爾什州檢察長的努力，在新罕布爾什州專門制定了有關監管慈善信托組織的成文法。同時，統一州法律委員會(National Conference of Commissionerson Uniform State Laws或the Uniform Law Commission，簡稱“ULC”)通過了《統一慈善信托受托人監察法》(Uniform Supervision of Trustees for Charitable PurposesAct)。加利福尼亞州、伊利諾伊州和密歇根州相繼采納。1968年，又有10個州要求慈善公益組織要向州檢察長登記、并報告財務狀況。州檢察長也被賦予調查潛在濫用信托行為的權力，提高了獲取信息的能力以便決定是否要對濫用者提起訴訟。各州對提交財務報告的慈善公益組織的范圍劃定略有差別。有的州時要求所有的慈善公益組織都要提交，有的只要求宗教團體以外的慈善公益組織提交。還有的則是要求教育機構、醫院和健康看護服務機構之外的慈善公益組織需要提交。
　　州檢察長重點監管慈善公益組織的慈善籌款是否用于了慈善目的。對于跨州和在多州有活動的慈善公益組織，主要以受托人住所地、信托財產所在地為標準確定管轄范圍。實施監管。在一定情況下，慈善公益組織內部主要事務的活動地也是判定管轄范圍的標準之一。
　　州檢察長實施監管時，可以提起訴訟的理由很多。例如沒有實現慈善團體最初設定的目標、不適當的自我交易、魯莽的投資、誤導性的籌款、過多的支出等。陷入財政困境的慈善公益組織，檢察長還可以決定是否指定接收人，并可介入此類組織的破產程序以保護慈善捐助資產。從1990年到2000年左右，美國很多健康醫療類慈善組織從非營利轉向營利，有些州授權州檢察長有權監管此類組織的轉換：還有些州規定這種轉換必須通過法院或檢察長的同意。
　　
　　三、《保護慈善資產示范法》簡介
　　
　　美國慈善公益事業的蓬勃發展，也帶來了很多機會和利益，提高了人們的生活質量。慈善公益組織按照所在州的法律成立和運營。公眾對慈善公益組織的信任有助于維系和增強慈善公益組織的力量。如果潛在的捐助者擔心慈善公益組織會濫用捐助資金，捐助者就不會捐助。當然，慈善公益組織為了更好的工作，也需要正確應對濫用捐助資金、籌款欺詐或者損害公眾信任等不當行為的各種負面情況。
　　事實上，在美國，對慈善公益組織的管理和規制依舊很少。基本依靠慈善公益組織的自律發展。為了保護公眾對此類組織的信賴。有必要切實加強對慈善公益信托財產的保護。但不管怎樣，在慈善公益領域，慈善公益組織自身的自我約束始終是最重要的，在將來也是如此。
　　盡管美國國稅局(Internal Revenue Service，簡稱“IRS”)近年開始強調對慈善公益組織監管的力度，但它并不是真正具有權力的管理機構。也不具有充足的資源和能力去保護慈善公益組織的財產。在這方面，慈善公益組織的所在州才是核心的權威管理機構。
　　2011年7月12日，統一州法律委員會通過了《保護慈善資產示范法》(Model Protection of Charitable Assets Act，簡稱“MPCAA”)。《示范法》就是通過明確州檢察長的地位和作用來維護州的權威管理地位，從而更好的保護慈善公益組織的資產。它特別強調和確認了州檢察長(the state Attorney General)在保護慈善公益組織資產方面的作用。在美國很多州，州檢察長的權力都很寬泛，《示范法》并沒有限制或者縮小這一權力，而是為更多的州通過成文法形式首次清晰的界定和闡釋了這種權力。規定州檢察長可以在不增加慈善公益組織負擔的情況下，獲悉其基本信息，或者由檢察長提出具體的報告要求，并具體化了有關報告程序和相應手續，并規定慈善公益組織需要向所在州的檢察長登記注冊并遞交年度報告。《示范法》沒有涉及政府機構和私營企業，因為在一定程度上而言，他們并不真正擁有慈善資產。
　　總體而言，《示范法》為那些缺乏此類重要立法的州提供了基本的法律框架，并且所有的州也都會受益于它準確的概念和清晰的邏輯。
　　
　　四、監管機制實踐考察
　　
　　1990年代。伊利諾伊州一家旨在通過向公眾募捐援助越戰老兵的非營利慈善組織“維特那伍”(VietNow)。為了籌募善款，他們雇傭了一些電話推銷員。其中雇傭合同中寫明來自伊利諾伊州的募捐善款的85％可以留給推銷員，余下的15％才是慈善組織本身的資產。但電話推銷員在籌募善款時，并沒有告知捐助者這種情況。并且盡管確實有15％的款項是作為慈善公益目的的，但絕大多數的額度被用以改善員工的私人待遇，不符合慈善組織的公益目的。伊利諾伊州檢察長在1991年向伊利諾伊州法院依據欺詐法對其提起指控。但州法院認為美國憲法第一修正案保護言論自由，而且該組織通過電話募集的款項并不多，且確實有一部分用于了公益慈善事業。法律并沒有明確規定公益慈善組織能夠將募集的款項多少用以公益、多少作為傭金。也沒有切實可以依據的先例。故駁回了伊利諾伊州檢察長有關欺詐的指控。后來，經過上訴，一直到2003年，美國最高法院對此案做出了終審裁決，認為電話推銷員的行為可以看作是以營利為主導的、公益捐款為附帶的純粹營利行為，而不是慈善公益行為。
　　慈善公益組織在募款使用和自身運轉成本方面的經費比例需要有嚴格的要求。現在一般可以接收的標準是20％以下的管理成本額度。
　　2006年6月，加利福尼亞州檢察長開始對加州慈善機構“諾亞的心愿”(Noah’s Wish)進行調查，發現針對2005年8月卡特里娜颶風災害，它募集了800多萬美元的捐款，但只將其中的150萬用于了救災，其他被擅自截留。2007年7月，“諾亞的心愿”和檢察長達成和解協議，交出400萬美元給檢察長辦公室，放人指定的賬戶，分發給特定的受益人；另外要花100萬美元在斯萊德爾市建一個安置在颶風中受災人士的庇護所。此外，還需償付檢察長辦公室在調查過程中花費的大概12.5萬美元。該組織的創始人和成員特瑞(TerriCrisp)被解聘，并不得以任何方式與諾亞的心愿再次發生聯系。未來五年也不得在其他非營利組織中擔任董事或高級職員。以后諾亞的心愿要增加新的成員。必須要由指南針非營利服務中心(CompassPoint NonprofitServices)進行培訓和財務事務的咨詢。檢察長辦公室將監測諾亞心愿未來兩年的活動。據此協議，檢察長不會對諾亞的心愿提起訴訟。
　　可見，美國各州的檢察長對慈善公益組織的監管機制是非常靈活、充分和有效的，既可以通過訴訟手段解決相關問題。也可以通過調解方式實現監管效果。
　　
　　五、小結
　　
　　慈善公益組織是非政府、非營利組織，旨在通過公民的自愿行為進行教育、文化、醫療、弱勢人群關注、環境保護等行動。對慈善公益組織旨在進行公益慈善活動的資產需要進行嚴格的使用監管。美國各州檢察長對公益慈善組織的監管機制為我國構建公益慈善組織的管理體系提供了有益的借