執法成本、政企合謀與煤礦安全
——基于中國煤礦安全事故的實證分析

趙文霞 ,潘 博

(1.東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心,遼寧 大連 116025;2.大連市浦發銀行,遼寧 大連 116001)

執法成本、政企合謀與煤礦安全
——基于中國煤礦安全事故的實證分析

趙文霞1,潘 博2

(1.東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心,遼寧 大連 116025;2.大連市浦發銀行,遼寧 大連 116001)

在委托代理模型的基礎上,以2008年發生的煤礦安全事故為樣本,運用Logit模型分析煤炭行業政企合謀的防范機制以及影響合謀導致安全事故的因素.結果顯示:煤礦企業產出與企業性質對合謀導致事故發生具有顯著影響,其中,發生安全事故的煤礦企業產出越大,該事故越有可能是由于規制者與煤礦企業之間的合謀,而國有煤礦產出的增加可以抵消其國有性質對合謀導致概率的正向影響.同時,通過把煤礦企業的產量決策以及地方政府的執法成本引入模型,為理解政企合謀與煤礦安全事故之間的關系提供證據.

執法成本;政企合謀;煤礦安全;委托代理模型

一、引 言

2009年,我國煤炭產量約完成30.5億t,比上年增長9.39%,而公布的當年煤礦百萬噸死亡率為0.892,在煤炭產量高增長的同時約有2700人在煤礦安全事故中死亡.而美國煤礦2004-2006年的百萬噸死亡率分別僅為0.027、0.021和0.045.中國煤炭產量占全世界煤炭總產量的37%左右,但事故死亡人數卻占全世界事故死亡總人數的70%左右.煤礦百萬噸死亡率也一直是美國等國的30至50倍.[1]同時,2009年我國各級煤礦安全監察機構共查處煤礦非法、違法行為3.1萬余起,實施行政處罰1.45萬次,經濟處罰超過5億元,安全事故責任追究處理29 880人.[2]

安全生產違紀嚴重與礦難頻發,僅僅是數字上的巧合還是隱含著其他的因果關系?現有文獻[3-4]注意到中國現行的財政分權和官員考核制度帶來的負面影響,對地方官員與企業之間的合謀現象也有分析,如基于委托代理模型的規制理論,通過設定規制機構自身的效用函數,表述各層次委托人與代理人之間的作用機理,并研究設計相應的激勵機制避免管理者與代理人之間的合謀.[4-7]不過,目前國內文獻多是從理論上刻畫地方官員與企業之間的合謀,而缺乏必要的實證研究.本文在理論分析的基礎上,試圖找出煤炭行業規制失靈的影響因素,并對各因素的影響程度進行檢驗.

規制俘獲理論認為那些監管被規制者的規則經常被企業俘獲和操縱,并轉而為被規制機構的利益服務.國外關于規制俘獲及合謀的文獻很豐富,[8-11]相比之下,國內該方面的理論尤其是實證研究比較薄弱,而在我國市場經濟體制改革的過程中,在國際能源價格大幅波動而我國煤礦安全形勢依然嚴峻的背景下,研究影響我國煤礦安全的因素,并分析其中的制度性原因無疑具有重要意義.

我國實行經濟體制改革以后,煤礦企業形成了多種形式的投資經營模式,由此,經營權、投資權、生產管理權、安全監管權等權利從完全集中于原國家煤炭部,分散至地方政府與煤礦企業,此時,煤礦安全監管權隨之轉移到地方政府和煤礦企業.[12]本文根據我國的"國家監察、地方監管、企業負責、群眾監督"煤礦安全管理方針,在考慮地方政府的執法成本之后,構造了由委托人(中央政府)、管理者(地方政府)和代理人(煤礦企業)組成的三層代理模型.其中,分稅制的模型沿用了聶輝華等[4]的模型.本文與該文的不同之處在于,該文隱含地假定了地方政府能無成本地知道煤礦企業是否遵從規制標準,而且規制機構實施執法時沒有成本,然而,在現實中,規制者的知情或許是低成本的,不過對執法成本的忽視可能會得出"政企合謀"的錯誤結論.其次,考慮到煤礦企業產出在影響煤礦企業行為中的重要作用,本文將貨幣化的產出引入煤礦企業的收益函數,刻畫了其在高產出與高安全投入之間的權衡,這也是本文與以往文獻的重要區別.第三,本文認為煤礦企業對各項標準的遵守并不能將安全事故發生的概率降低至0.

Becker[13]在用經濟學分析范式分析犯罪問題時,認為監管頻率和懲罰標準不僅應該反映損害水平,還應該考慮執法成本.Stigler[14]也認為最優的罰金應包括執法成本.現實中,很多煤礦企業在發生安全事故之前都受到過地方監管部門不同程度的處罰,如吊銷生產許可證或者停產整頓,然而,盡管知道煤礦企業存在低安全投入甚至違規生產的問題,由于存在較高的執法成本,地方政府往往難以采取進一步行動.因此,無論從理論還是現實上,都不應該忽視執法成本.執法成本可分為不變執法成本和可變執法成本,不變執法成本取決于監管的頻率,可變執法成本依懲罰額度而變化.[15]本文所指的執法成本是達到執法目的的過程,類似于可變執法成本.在實證檢驗方面,本文采用2008年發生的煤礦安全事故作為樣本,運用Logit模型,分析發生安全事故的煤礦企業因素、地區因素及規制者自身的因素對政企合謀導致礦難概率的影響.為減少對因變量賦值的主觀性,本文依照兩個標準進行賦值以盡量表示規制者與被規制者之間的合謀.

二、理論框架與假設

本文假設中央政府、地方政府和煤礦企業追求各自的利益最大化,地方政府(管理者)與煤礦企業(代理人)均為風險中性.三者之間存在一個總契約:作為委托人的中央政府制定安全政策,規定安全投入的標準,委托作為管理者的地方政府,監督代理人煤礦企業是否遵守安全規定.

1.信息分布與博弈次序

假定煤礦企業有兩種生產方式:選擇較低的安全投入水平c1,得到較高的煤炭產出 q1;遵守安全規定,選擇較高的安全投入水平c2,并得到較低的煤炭產出 q2.假設地方政府的執法成本為e,不考慮合謀防范時,煤礦企業選擇較低的安全投入并得到相應的高產出是其占優策略.當代理人煤礦企業選擇高的安全投入,并遵守各項安全規定時,假設發生安全事故的概率為α2;而當煤礦企業選擇與地方政府合謀,以低安全投入得到高產出時,就會以α1的概率發生安全事故.顯然,α1>α2.事故發生后,第四方(群眾監督)能以β的概率獲知代理方與監管者的合謀真相.各方博弈的行動次序為:

(1)委托人中央政府提供一個總契約,委托地方政府監管地方煤礦企業.契約規定中央政府給地方政府支付其所得稅收的τ(0<τ<1)作為地方政府的工資.若監管者與代理人的合謀被發現,監管者被處以 f1的罰金,代理人被處以fm的罰金.當安全事故發生之后,無論煤礦企業與地方政府是否合謀,都需要做出f的賠償.若地方政府與煤礦企業同時接受該契約則進入下一步.

(2)地方政府與煤礦企業訂立一個私下契約,達成則雙方合謀,煤礦企業選擇低安全投入.此私下契約規定,煤礦企業支付給監管者k(Δc+Δq)的賄賂(其中,Δc=c2-c1,Δq=q1-q2,k代表煤礦企業和地方政府之間的分成比例,且0

(3)各方執行契約,安全事故發生后,第四方獲知真相,中央政府分別對監管者和煤礦企業施以罰款.

2.目標函數與約束條件

設煤礦企業的收益為 pqi(i=1,2),安全投入成本為ci,價格 p標準化為1,則代理人煤礦企業的效用函數為 um=qi-ci-t,管理者地方政府的效用函數為 ul=τt-e,委托人中央政府的效用函數為uc=t-τt.

參與人的約束條件包括參與約束和激勵相容約束,另外本文還假設參與者面臨有限責任約束.

3.相關假設

滿足上述約束條件的契約能防范合謀,在監管者與煤礦企業的激勵相容約束條件及有限責任約束條件滿足時,兩者的參與約束條件自動滿足.通過對各內生變量求解得到以下結論.第一,地方政府的執法成本越大,中央政府需要設定越強的合謀防范約束才能激勵地方政府認真執法,不與煤礦企業合謀.所以有假設1:在其他條件不變的情況下,執法成本的提高會增加合謀的可能性.第二,如果第四方群眾監督的力度足夠強,表現為較大的β值(通常β是收入水平和教育水平的函數),在煤礦安全事故發生后第四方可以準確地獲知地方政府與煤礦企業的合謀,這會對地方政府及煤礦企業形成一定的威懾.因此有假設2:β的提高能比較有效地防范合謀.第三,兩種生產方式造成的收益的差別越大,中央政府越應該施加較強的合謀防范約束.因為煤炭產量的增加在一定程度上通過煤礦企業產能的擴大反映出來,于是有假設3:企業產能越大合謀越易發生.

三、一般安全事故中合謀導致礦難的影響因素分析

1.模型設定

為分析不同的因素對合謀所起的作用,考慮到樣本的特殊性,本文采用定性響應模型,并運用累積邏輯分布函數即Logit模型,模型具體設定如下:

式中,C表示煤礦安全事故是否存在合謀問題; Φ(.)表示累積邏輯分布函數,控制變量包括發生安全事故的煤礦企業產能 Cn、煤礦企業的產權歸屬Cq(若發生安全事故的煤礦屬于國有,則取值為1,否則取值為0)、煤礦產能與產權的交互項 CnCq、發生煤礦安全事故地區的受教育水平Jysp,以及該地區的收入水平Srsp和地方政府的可支配資源Zfgm.為控制地區的執法成本對合謀概率的影響,本文引入地區的人口密度 Rkmd這一指標.對執法成本既有文獻還沒有很好的衡量指標,考慮到人口密度與公共產品生產成本正相關的關系已被多數學者認同,[16]本文把人口密度作為衡量執法成本的指標.另外,為控制安全事故嚴重程度對數據搜集的影響,本文在模型中引入 Yzx作為衡量安全事故嚴重程度的指標.

2.變量和數據

本文的樣本主體為發生于2008年的煤礦安全事故,各次事故的死亡人數主要來自國家煤礦安全監察局網站.因變量的整理過程中,考慮到之前的分析中地方政府與煤礦企業之間具有完全信息的假設,是基于煤礦企業進行生產之前要經過地方政府的各項審批,所以如果發生安全事故的煤礦企業各種證照齊全有效且該事故在后來的調查中又被認為是責任事故,則認定政企雙方主動合謀并取值為1,否則取值為0.控制變量中,煤礦企業的產能Cn和產權歸屬 Cq這些資料根據對事故原因的調查報告整理,且主要來自于各地區的政府部門網站.地方政府的可支配資源 Zfgm,衡量指標采用人均地方財政支出(千元).本文用普通中學的學校數目對該縣(市)的教育水平Jysp進行衡量.收入水平指標Srsp用地區人均生產總值(萬元)衡量.人口密度指標 Rkmd用發生事故地區地級市人口密度衡量(百人/km2).以上數據均來自2009年各省的統計年鑒.綜上,以上指標的數據描述如表1所示.

表1 檢驗政企合謀影響因素的數據描述

3.實證檢驗

如表2回歸1結果所示,煤礦企業產能、產權歸屬、產能和產權的交互項、人均收入水平、地區人口密度以及安全事故的嚴重程度等變量前系數聯合起來具有統計顯著性.其中,煤礦企業產能、產能與產權歸屬的聯合作用對合謀的影響顯著,產能變量前面系數符號為正.產權變量前系數為正,但沒有通過顯著性水平為10%的檢驗,表明國有煤礦企業與地方政府合謀導致礦難發生的概率大于非國有煤礦企業,但是這種影響在一定程度上被國有煤礦企業規模的擴大所抵消.地區收入水平前面系數符號為負,未通過顯著性水平為10%的檢驗.地區受教育水平、人均財政支出以及人口密度的影響在統計上均不顯著.因此,對原設定模型進行冗余變量檢驗,去除受教育水平、人均財政支出與人口密度,檢驗結果如回歸2所示.

表2 政企合謀導致礦難的計量估計結果

對去除受教育水平、人均財政支出與人口密度3個變量之后的計量模型進行檢驗,其 P值為0.9795,不能拒絕原假設,即這3個檢驗變量前面系數與0無顯著區別.回歸2結果顯示,所有系數聯合起來具有統計顯著性.所有系數前面符號與回歸1相比未變.與回歸1結果相比,事故的嚴重程度仍具有統計上的顯著性,且符號為正,這可能是因為重大的安全事故發生后,都會在中央政府的干預下經過更嚴格的調查分析,在這種情況下地方政府與煤礦企業之間的合謀也更容易東窗事發.人均收入水平的影響變為顯著,煤礦企業的產權歸屬對合謀導致安全事故的概率影響仍不顯著.

從以上的計量檢驗結果中可以看到,煤礦企業的產出能力和地區發展水平對地方政府和煤礦企業之間的合謀產生了顯著影響,更多的煤礦企業產出確實提高了合謀導致礦難的概率,而人均收入水平衡量的地區經濟發展程度有助于合謀對安全事故影響程度的下降.然而,同時注意到各地區的執法成本對合謀的概率并沒有顯著影響,這會不會是因為執法成本更深刻地影響了合謀,以至于地方政府在作出個體收益最大化決策時,認為既然由于較高的執法成本而不能對煤礦企業實施制裁,倒不如與煤礦企業串通分享利益?這種情況只會更加惡化煤炭行業的安全水平.基于以上分析,本文又做了嚴重安全事故發生情況下的計量分析.

四、嚴重安全事故中合謀導致礦難的影響因素分析

1.模型設定

依前文,估計嚴重安全事故情況下影響合謀導致礦難的因素,模型具體設定如下:

式中,C表示煤礦安全事故中是否存在合謀問題,若是則取值為1,否則為0;P表示死亡人數是否在10人以上,若是則取值為1,否則為0;Φ(.)為累積邏輯分布函數.控制變量包括:煤礦企業的產能 Cn、地區教育水平Jysp、地區人均收入水平 Srsp,以及執法成本 Rkmd和事故的嚴重程度 Yzx.數據來源同上.

2.實證檢驗

如表3所示,各個回歸結果均表現出較好的解釋能力,兩個方程的P值十分顯著.執法成本在回歸4中通過了顯著性水平為10%的檢驗,且變量前面的系數符號符合預期,即執法成本顯著地提高了合謀對礦難的影響程度,并進而嚴重地惡化了煤礦的安全水平.同時,煤礦企業的產出、地區的教育水平和人均收入水平對嚴重安全事故情況下合謀概率的解釋能力十分有限,均沒有通過顯著性水平為10%的檢驗,說明當嚴重的礦難事故發生時,瞞報礦難的成本以及阻止第四方揭發合謀真相的成本十分高昂,這時第四方的監督能力并不十分重要.

表3 嚴重安全事故情況下的影響因素計量估計結果

因此,本文認為分析合謀問題必須考慮到地方政府的執法成本,這種執法成本很有可能在煤礦企業與地方政府的合謀中起到推波助瀾的作用,并進而對煤炭的安全生產產生重要影響.而從目前來看,無論是實證還是理論的研究都很少涉及地方政府的執法成本.本文通過理論和經驗分析把地方政府的執法成本納入分析框架,更加深入地理解了合謀與礦難之間的關系.

五、研究結論

本文在委托代理模型的基礎上,分析了防范地方政府與煤炭企業合謀的機制,并對政企合謀對安全事故影響程度的決定因素進行了經驗分析,結果表明:合謀導致安全事故的概率受到第四方的監督能力、煤礦企業的產出水平以及地方政府的執法成本的影響.因此本文認為,為降低煤炭行業政企合謀的概率進而提高煤炭生產的安全水平,應該從以下方面努力.

(1)在促進地區經濟發展的同時,引導公眾積極參與監督規制流程.地區收入水平與合謀導致安全事故的概率呈顯著的負相關關系,很多研究腐敗的實證研究也表明人均地區生產總值與腐敗行為負相關.[17]然而,應避免只單純地提高收入、發展經濟,卻忽視民主體制的建設.根據本文的模型,第四方監督能力的提高能有效防范合謀,因此鼓勵人們參與并提高其監督規制流程的積極性,可以有效防范合謀,降低合謀對煤礦安全的影響程度.

(2)提高監管人員素質,增加監管支出.實證研究表明,地方政府可支配的資源越多,政府規模越大,合謀對礦難影響的程度也就越小.由于所支配的資源隨該地區規制機構人員的素質和專業化程度的提高而增加,因此提高監管人員的監管能力及專業化素質,能有效地弱化政企合謀對煤礦安全的影響,從而增強規制效果.同時由于本文衡量政府規模時所用的指標為地區人均財政支出,因此提高地方政府的監管支出和規制者的工資水平,也可以有效增加規制者抗俘獲的能力.

(3)規范執法環節,降低執法成本.煤炭行業地方安全監管過程中普遍存在著標準不統一、政令不一致的現象,甚至經常出現懲罰的不可置信等,這在一定程度上反映了執法過程中存在著高昂的成本.因此,應該致力于執法環節的規范,提高地方政府與煤礦企業合謀的懲罰標準,以加大對地方政府的威懾,提高煤炭行業的安全水平.

通過分析煤炭行業政企合謀導致安全事故發生的影響因素,可以更加深入地理解地方政府與煤炭企業、合謀與安全事故之間的關系.本文并沒有考慮安全事故之間可能產生的相互影響,如當某一地區發生事故之后,其他地區的監管強度也會增加,這應該是進一步研究的方向.由于數據方面的限制,本文對合謀的賦值還存在著非正式性,而且本文所依據的模型是靜態的,如果能把近幾年發生的煤礦安全事故都加進樣本,研究結論應該更具有說服力.

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Enforcement cost,collusion between government and enterprise,and coal mine safety-positive analysis based on coalmine mishaps caused in China

ZHAO Wen-xia1,PAN Bo2

(1.Center for Industrial and Business Organization,Dongbei Univ.of Finance and Economics,Dalian 116025,China;2.Shanghai Pudong Development Bank in Dalian,Dalian 116001,China)

Based on the principal-agent model and the sample data of coalmine mishaps caused in 2008,the paper used the Logit model to acquire a collusion-proof mechanism between government and enterprise and to analyze the facts that affect collusion which leads to coalmine mishap.The results show that coal companies'productivity and the enterprises'state-owned nature have a significant effect on the probability that collusion results in the accident,in which the bigger capacity the company has, the more likely the accident results from the collusion between the local government and the coal mine firms;the scale of stateowned coal mining enterprises may offset the positive impact on the probability induced by their state-owned nature.Meanwhile,through introducing the coal companies'output decision and the government's enforcement cost to the model,the paper provided evidence for understanding the relationship between collusion and the mining mishap.

enforcement cost;collusion between government and enterprise;coal mine safety;principle-agent model

1671-7041(2011)01-0056-05

F407.21

A*

2010-11-30

遼寧省教育廳創新團隊項目(WT2010015);遼寧省科技廳軟科學項目(2008401035)

趙文霞(1986-),女,河南項城人,碩士研究生;E-mail:zhwenxia@126.com