論領事關系中的個人權利

闕占文(江西財經大學 法學院，南昌 330013)

論領事關系中的個人權利

闕占文
(江西財經大學 法學院，南昌 330013)

由于國際人權法和國際人道法的發展，國際法出現人本化趨勢，領事關系法也不例外。國際司法機構通過解釋《維也納領事關系公約》和其他國際人權文件，確認嵌入《維也納領事關系公約》下的個人權利，并且將這些個人權利納入最低程序保障和生命權等人權框架內，推動領事關系法的人本化。

領事關系；個人權利；人本化

《聯合國憲章》將“尊重人權和基本自由”列為聯合國的宗旨，隨后包括《公民權利與政治權利國際公約》等在內的一系列人權文件紛紛出現，國際人權法逐步形成。此后，國際人權法和國際人道法的范圍不斷擴展，實施機制逐步得到完善。國際人權法和國際人道法的發展和完善深刻影響著其他領域的國際法規則，有學者將此稱為“國際法的人本化”。美洲人權法院法官特林達德在1999年“正當法律程序保障框架內獲得領事協助信息的權利”咨詢意見中就明確提出國際法的人本化。2005年，特林達德法官在海牙國際法研究院講授“為人類的國際法：邁向新的萬民法”，系統闡述在國際法一般原則、國際法主體、國際法新概念建構、尊嚴的基本考慮以及國際爭端解決方面的人本化。[1]特林達德法官認為，“國際法的人本化”指國際法更為關注個人、民族和全人類的需要和愿望的滿足。[2]梅農教授在2000年就提及國際人道法的人本化，后在《國際法的人本化》一書中詳細闡述國際法各個領域日益受到人權因素的影響。[3]曾令良教授認為：“所謂國際法的人本化，主要是指國際法的理念、價值、原則、規則、規章和制度越來越注重單個人和整個人類的法律地位、各種權利和利益的確立、維護和實現。”[4]從傳統的國家權利框架中分離出個人權利，是國際法的人本化在領事關系法方面的表現。

一、傳統解釋：以國家權利為中心的領事關系法

現代領事制度起源于中世紀后期。自19世紀起，各國開始通過國內立法規定領事職權等問題，并通過雙邊條約規范領事關系,明確領事職務和地位,保障領館特權與豁免。在國際法委員會1949年第一屆會議上，領事特權及豁免就被列為適合編纂的主題。1955年，祖內克(Jaroslav Zourek)先生被國際法委員會任命為特別報告員，開始這個專題的工作。1961年，國際法委員會將草案提交聯合國大會。1963年4月，在國際法委員會起草的條文基礎上，聯合國領事關系會議通過1963年《維也納領事關系公約》，供各國簽署。該公約緊緊圍繞各國的領事實踐，編纂領事關系的國際習慣規則，得到許多國家的接受，成為領事關系方面的國際習慣法。

傳統上，政府和學者從1963年《維也納領事關系公約》的起草過程、文本、目的和宗旨及談判階段出發，將其解釋為一個以國家權利為中心的公約。首先，1963年《維也納領事關系公約》共4章、79條，主要內容包括領事關系的建立和處理，領事職務的內容、行使及終了等。雖然領館官員和其他領館人員享有某些特權與豁免，但是這些權利與一般的個人權利不同。領事官員和領事人員享有特權與豁免源于他們的身份和職能，一旦他們不具有這些身份，便不能再享有這些特權與豁免。恰如1963年《維也納領事關系公約》序言中所說：“此等特權及豁免之目的不在于給予個人以利益而在于確保領館能代表本國有效執行職務。”其次，1963年《維也納領事關系公約》序言明確宣示：“察及聯合國憲章關于各國主權平等……深信一項關于領事關系、特權及豁免之國際公約亦能有助于各國間友好關系之發展，不論各國憲政及社會制度之差異如何。”而且，1963年《維也納領事關系公約》第2條第一款明確規定，兩國間的領事關系通過協議的方式建立。這些條款明確表明1963年《維也納領事關系公約》旨在調整國家間的領事關系。再次，雖然1963年《維也納領事關系公約》第36條“與派遣國國民通訊及聯絡”出現了“權利(rights)”字眼，但是該條的誕生過程揭示，個人權利似乎并未在1963年《維也納領事關系公約》中設立。祖內克先生在第一次和第二次報告中雖然提到領事有保護派遣國國民的職能，但并未提及“與派遣國國民通訊及聯絡”這一條款。只是在國際法委員會第533次會議上，杰拉德·菲茨莫里斯(Gerald Fitzmaurice)委員根據英國與瑞典之間的雙邊領事條約等實踐要求在草案中增加了“與派遣國國民通訊及聯絡”條款，不過他強調是“領事的基本職務”，而不是保護人權或外國人的法律地位。在國際法委員會討論階段，有些委員認為保護個人權利和人權是領事的職務之一，而有些委員則認為這超出領事法的合適范圍。各國政府對這一條也存在較大分歧，有些國家認為該條走得太遠。在草案第36條評注中，國際法委員會指出：“本條明確了賦予領事的權利……接受國在該條承擔三個方面的義務……”沒有提及被采取強制措施者的個人權利。并且，國際法委員會擬訂的《領事關系條款草案》第36條第一款第(一)項規定：“派遣國國民得自由與主管領事館通訊及會見。在合適情況下，該館領事官員得自由與派遣國國民通訊及會見。”但是在聯合國領事關系會議上，委內瑞拉代表對此表示反對，指出在領事關系中設定個人權利是不合適的，在接受國境內的外國國民應服從接受國的管轄，不能納入領事關系公約。最后在委內瑞拉、厄瓜多爾、西班牙、智利和意大利等國的提議下，會議的第二委員會決定將上述條文的順序顛倒過來，變成“領事官員得自由與派遣國國民通訊及會見。派遣國國民與派遣國領事官員通訊及會見應有同樣自由”。即首先提及領事官員與派遣國國民通訊及會見的權利，其次才為派遣國國民與領事官員通訊及會見的自由。最終形成公約第36條第一款第一項。在拉格朗案中，美國就根據上述準備資料，指出“順序的顛倒證實，個人在公約下的法律地位源自公約締約國的國家的權利。這些國家通過領事官員與其國民通訊。個人的待遇不可分地與國家權利聯系并源于后者”。*參見LaGrand Case (Germany V. United States), Counter-memorial of the United States, ICJ, 2000: para.100。

二、領事關系法的當代司法解釋：個人權利

1963年《維也納領事關系公約》簽署前，少數國家之間的雙邊領事條約已經采納類似《維也納領事關系條約》第36條的條款。1963年《維也納領事關系公約》簽署后，各國簽署大量雙邊領事關系條約，且大部分雙邊領事條約吸收了1963年《維也納領事關系公約》第36條的規定，設置“與派遣國國民聯系與通訊”條款。在條文內容和措詞大致相同的情況下，國際司法機構利用解決國際爭端的機會，根據國際社會的新發展賦予1963年《維也納領事關系公約》第36條新含義，發掘出嵌入1963年《維也納領事關系公約》中的個人權利，以順應國際社會重視人權的潮流。在“正當法律程序保障框架內獲得領事協助信息的權利”咨詢案、拉格朗案和阿維納案中，國際司法機構明確指出1963年《維也納領事關系公約》第36條創設了個人權利，并創造性地將這些個人權利納入人權框架。

1.確認第36條創設個人權利

(1)確認個人權利。1963年《維也納領事關系公約》第36條規定：“一、為便于領館執行其對派遣國國民之職務計：(一)領事官員得自由與派遣國國民通訊及會見。派遣國國民與派遣國領事官員通訊及會見應有同樣自由。(二)遇有領館轄區內有派遣國國民受逮捕或監禁或羈押候審、或受任何其他方式之拘禁之情事，經其本人請求時，接受國主管當局應迅即通知派遣國領館。受逮捕、監禁、羈押或拘禁之人致領館之信件亦應由該當局迅予遞交。該當局應將本款規定之權利迅即告知當事人。(三)領事官員有權探訪受監禁、羈押或拘禁之派遣國國民，與之交談或通訊，并代聘其法律代表。領事官員并有權探訪其轄區內依判決而受監禁、羈押或拘禁之派遣國國民。但如受監禁、羈押或拘禁之國民明示反對為其采取行動時，領事官員應避免采取此種行動。二、本條第一項所稱各項權利應遵照接受國法律規章行使之，但此項法律規章務須使本條所規定之權利之目的得以充分實現。”

在解釋1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(二)項時，國際法院認為：“1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款(二)項設定了接受國對個人和派遣國的義務。它規定在被拘禁之人的請求下，接受國主管當局應迅即通知派遣國領館。該項進一步規定，受逮捕、監禁、羈押或拘禁之人致領館之信件亦應由該當局迅予遞交。更為重要的是，該項最后規定：‘該當局應將本款規定之權利迅即告知當事人。’而且，根據第36條第一款(三)項，如受監禁、羈押或拘禁之國民明示反對時，派遣國不應行使提供領事幫助權。從上下語境看，這些條款非常明確。所以，第36條第一款創設了個人權利。”

從上述判決可以看出，國際法院主要運用文義解釋方法解釋1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(二)項的含義。這與國際法院一貫的解釋實踐相一致，即如果條約文本中的詞語的通常意義非常清楚，便實現了解釋目的，不需要再求助其他的解釋方法。*參見Competence of the general assembly for the admission of a State to the United Nations, Advisory Opinion, ICJ,1950: 8。雖然有些法官對法院的這一解釋方法表示異議，但筆者認為，法院的解釋方法符合《維也納條約法公約》，而且發展了國際法。解釋條約必須注意所處的時代背景。國際法院曾說：“法院必須考慮過去半個世紀以來的變化，它的解釋不能不受嗣后法律發展的影響……而且，一項國際文書必須在解釋時盛行的法律框架內解釋和適用……”

在1999年“正當法律程序保障框架內獲得領事協助信息的權利”咨詢意見中，美洲人權法院認為：“個人依1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(一)項有權與領事通訊和會見，接受國履行與此權利相對應的義務并不建立在派遣國的抗議的條件上；個人可自由行使1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(二)項下的權利；領事根據1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(三)項代聘其法律代表或探視必須征得國民的同意。”*參見Inter-American Court of human rights， Advisory Opinion OC-16/99 of October 1, 1999: paras. 89-97。因此，個人權利獨立于國家權利。

(2)對個人權利的保護。國際司法機構對于1963年《維也納領事關系公約》人本化的解讀不但表現在對個人權利的確立方面，也表現在通過解釋“迅即(without delay)”保護個人權利，防止所在國侵犯個人權利。在刑事案件中，犯罪嫌疑人的陳述非常重要，有時甚至是決定性的證據。身處異國的個人由于對所在國法律不了解，往往可能采取不利于自己的行動,因此，確保這些人盡快獲得本國領事的幫助非常重要。在“阿維納案”中，墨西哥斷言，告知被逮捕之人的時間對于行使第36條的權利非常關鍵，“迅即”需要“完全即時(unqualified immediacy)”。墨西哥繼續指出，根據1963年《維也納領事關系公約》第36條的目的和宗旨——使領事幫助有意義和保護被羈押外國國民，“領事告知”必須在拘留時進行，且在審訊被拘禁外國國民前進行。美國不贊同對“迅即”做這種解釋，主張“迅即”為“合理的適當的時限內”。國際法院注意到，公約并沒有給出在第36條第一款第(二)項下的“迅即”的準確含義。因此需要根據反映在《維也納條約法公約》第31和32條中解釋條約的習慣規則來解釋這個詞組。在審查1963年《維也納領事關系公約》的文本、公約的目的和宗旨以及準備資料后，法院得出結論：“迅即”不能被理解為“逮捕時立即”，也不能被理解為必須在審訊前提供領事信息，以致在提供信息前進行審訊即違反第36條。然而，一旦實施逮捕當局認識到被逮捕者是外國國民，或一旦有理由認為該人可能是外國國民，實施逮捕當局就有告知義務。相比國際法院的解釋，美洲人權法院的解釋更為激進。該法院認為“迅即”表明，國家必須在逮捕外國國民時或至少于外國國民在主管當局首次陳述前告知該當事人1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(二)項下的權利。

2.將第36條下的個人權利納入人權框架

(1)獲取領事協助信息的權利與最低程序保障。《公民權利和政治權利國際公約》第14條規定：“(一)所有的人在法庭和裁判所前一律平等……(三)在判定對他提出的任何刑事指控時，人人完全平等地有資格享受以下的最低限度的保證：(甲)迅速以一種他懂得的語言詳細地告知對他提出的指控的性質和原因；(乙)有相當時間和便利準備他的辯護并與他自己選擇的律師聯絡……”從上述條文可以看出，《公民權利與政治權利國際公約》第14條承認程序公正源自人的固有的尊嚴。在“正當法律程序保障框架內獲得領事協助信息的權利”咨詢意見中，美洲人權法院認為，就程序公正而言，被告必須能夠行使他的權利，有效捍衛他的利益并和其他被告處于平等地位。司法過程是一個盡最大限度確保平等解決爭端的途徑。不同特點的程序和程序公正都是為了實現該目標。為了保證個人權利和實現公正，司法過程不斷引入新的程序權利。司法過程進化的一個例子是不得自證其罪和律師在場。這兩個權利都已經是較發達法律體系法律和法理的組成部分。因此，《公民權利與政治權利國際公約》第14條所規定的司法保障在逐步發展。

為此美洲人權法院認為，為實現有效和適當的司法保障，這些程序要求旨在保護、確保或確認權利的享有或行使。就面臨司法審查的人而言，司法保障的程序要求是充分保護其權利或義務的必要前提。那些被帶至法院的人可能存在一些不利因素。為了實現這些目標，司法過程必須承認和糾正這些不利因素，從而遵守法律和法院面前平等原則和防止歧視原則。正是因為存在這些不利因素，因而需要采取相應措施來減少或消除障礙或缺陷，否則這些障礙或缺陷將損害或減損某人為自身利益所作的辯護。這就解釋了為什么當某人不懂法院工作語言時需要提供翻譯，為什么外國國民應該立即被告知可以請求領事幫助。這些措施使得被告能充分行使權利，人人根據法律可以享有這些權利。這些權利及那些密切關聯的權利組成實現公正的程序保障。

隨著經濟一體化進程的深入，各國之間的人員交往日益頻繁。一國國民能夠經常進入他國境內，甚至通過非法方式進入他國國境。這些人可能既不懂當地語言，又不熟悉當地法律。因此，當其被接受國當局拘禁或逮捕時，尤其在面臨死刑判決時，告知他們接受領事幫助將大大增強其辯護的機會，那些司法程序也更有可能按照法律和維護個人尊嚴的方式進行。因此，1963年《維也納領事關系公約》第36條下的權利不僅是個人權利，而且屬于最低保障。為了提供外國國民充分準備辯護和接受公平審判的機會，這些保障實屬重要。所以，“個人被告知的權利使得《公民權利與政治權利國際公約》第14條所堅持的正當程序在案件中發揮實際作用；當1963年《維也納領事關系公約》等公約拓寬被指控者所受保護的范圍時，《公民權利與政治權利國際公約》第14條規定的最低保障也由此得到擴大”[5]。

(2)獲取領事協助信息的權利與生命權。1963年《維也納領事關系公約》第36條往往與刑事案件，尤其是死刑案件有關，比如拉格朗案。《公民權利和政治權利國際公約》第6條規定：“(一)人人有固有的生命權……(二)在未廢除死刑的國家，判處死刑只能是作為對最嚴重的罪行的懲罰……(六)本公約的任何締約國不得援引本條的任何部分來推遲或阻止死刑的廢除。”其他國際人權文件也有類似要求。美洲人權法院認為：“在美洲和全球文獻中的趨勢轉變為國際社會共同接受的原則，即那些仍然保持死刑的國家在死刑案件中必須毫無保留地、最嚴格地遵守司法保障。很明顯，考慮到被判處死刑之人可能接受的刑罰的嚴重性和無法補救的特點，遵守告知權變得非常迫切。如果法律的正當程序，以及法律的所有權利和保障，在任何情形下都能得到尊敬，那么當每個人權條約和宣言都關注的最高權利——生命權——危在旦夕時，遵守正當程序尤為重要。”*參見Inter-American Court of human rights， Advisory Opinion OC-16/99 of October 1, 1999: paras. 89-97。因此，法院認為不遵守1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款第(二)項下的權利，不但損害法律正當程序的保障，而且在此情況下判處死刑，更是違反“不得任意剝奪生命權”，將引起國家責任。

三、個人權利與國家主權

國際司法機構通過解釋《維也納領事關系條約》，發掘出嵌入領事關系法的個人權利，推動了領事關系法的人本化，聯合國等國際組織在國際司法機構的基礎上確認了領事關系法的人本化。聯合國人權委員會在2001/52號決議中明確提及美洲人權法院的咨詢意見。聯合國促進和保護人權委員會在2002年8月8日敦促美國政府推遲對墨西哥國民執行死刑，美洲國家組織也在2000年和2001年提及美洲人權法院的咨詢意見。更為重要的是，聯合國大會在“保護遷徙者”議題中數次提及上述咨詢意見和判決。在2007年12月18日聯合國大會第62/156號決議中，回顧了《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會、文化權利國際公約》和1963年《維也納領事關系公約》。“大會注意到美洲人權法院1999年10月1日就關于在‘正當法律程序保障框架內獲得領事協助信息的權利’發表的OC-16/99號咨詢意見和2003年9月17日就‘無證移徙者的法律處境和權利’發表的OC-18/03號咨詢意見，又注意到2004年3月31日國際法院對‘阿維納和其他墨西哥國民’案的判決，并回顧其中重申的國家義務”，而且“大會著重重申1963年《維也納領事關系公約》的締約國有義務確保充分尊重和遵守該公約，特別是關于所有外國國民，不論其移民身份為何，在遭受逮捕、監禁、羈押或拘留時有權同派遣國領事官員聯絡，以及關于接受國有義務迅即告知該外國國民其根據該《公約》享有的權利的規定……”

一些學者也非常贊同國際法院的判決。不過，仍然可以從國際實踐中清楚地看到國際司法機構判決受到了一些國家的抵制。從本質上講，領事關系法的人本化進程仍受制于主權國家。首先，許多國際司法機構的管轄權是非強制性、任意性的。比如，根據《國際法院規約》第34條規定，只有國家才能成為國際法院案件的訴訟當事國。國際法院確認了個人在1963年《維也納領事關系公約》下享有的權利，但是個人卻無法在國際法院起訴違反1963年《維也納領事關系公約》的國家。并且，按照《國際法院規約》第36條，國際法院也只有在國家同意的情況下享有管轄權。在布拉德(巴拉圭訴美國)、拉布朗(德國訴美國)和阿維納(墨西哥訴美國)3個案件中，爭端雙方都接受1963年《關于強制解決爭端之任擇議定書》，同意將與1963年《維也納領事關系公約》有關的爭端交給國際法院審理，賦予國際法院管轄權。在國際法院就阿維納案作出判決后，雖然面對不少反對意見，美國總統布什仍在2005年3月7日宣布退出1963年《關于強制解決爭端之任擇議定書》，不再接受國際法院根據此議定書獲得的管轄權。其次，接受派遣國領事保護的人員處于接受國境內，處于接受國的屬地管轄范圍之內，而且，1963年《維也納領事關系公約》第36條——與派遣國國民通訊及聯絡——適用于逮捕或監禁或羈押候審等強制性措施，這涉及接受國的刑事司法主權，接受國不愿意接受外來干預，擔心國際司法機構成為本國“國內刑事訴訟的最終上訴法院”。因此，即便國際司法機構裁決接受國違反1963年《維也納領事關系公約》，承擔國際法律責任，接受國更愿意通過其他的方式(如賠償)來承擔法律責任，而不是撤銷或改變國內法院的判決。阿維納案中，墨西哥請求國際法院判定美國應該撤銷對墨西哥國民的所有定罪和量刑，并宣布違反1963年《維也納領事關系公約》第36條第一款后取得的證據都是無效的。國際法院認為，無法接受墨西哥的主張。國際法院裁定：“本案適當賠償包括美利堅合眾國以自己選擇的方式(its own choosing)*關于國際法院這一判決的解釋，美國和墨西哥有不同意見，墨西哥認為這一判決創設了結果義務。為此，墨西哥2008年6月5日請求法院解釋2004年阿維納判決。審查和重新考慮對以上第(4)、(5)、(6)和(7)所述的墨西哥國民的定罪和判決。在審查和重新考慮這些判決時必須考慮到違反《公約》第36條和本判決第138至141條所述權利。”*參見Avena and other Mexican National, ICJ, 2004, 12。從以上可以看出，國際法院已經考慮到美國的司法主權，避免成為其“國內刑事訴訟的最終上訴法院”，防止干預國家司法獨立。

四、結 語

雖然領事關系法的人本化受到國家主權等因素的制約，卻仍然有力地維護著在接受國境內的派遣國國民的權利，使其個人權利不斷得到尊重和保護。在國際法院所受理的關于領事關系法的3個爭端中，美國都是被告國。為避免和減少違反1963年《維也納領事關系公約》的情形，美國國務院1998年1月發行《領事告知和會見：針對聯邦、州和地方法律執行部門和其他官員的關于境內外國人和領事官員幫助權利的指導》，并設計適于單個執行逮捕官員攜帶的小卡片，設立24小時值班電話，接受相關咨詢。其他國家也采取各種措施履行根據1963年《維也納領事關系公約》承擔的義務。2006年9月19日，德國聯邦憲法法院就在審判案件時指出，1963年《維也納領事關系公約》第36條不但創設國家義務，也賦予個人權利，沒有根據1963年《維也納領事關系公約》告知外國國民違反德國憲法規定的公平審判保障，應該得到合適救濟。[6]

[1]TRINDADE C A A. International law for humankind: towards a new jus gentium[J]. Recueil des cours, Collected Courses, 2005, 317: 217-245.

[2]TRINDADE C A A. The humanization of consular law: the impact of advisory opinion No. 16 (1999) of the Inter-American Court of human rights on international case-law and practice[J]. Chinese Journal of International Law, 2007, 6(1): 1-16.

[3]MERON T. The humanization of international law[M]. Leiden: Martinus Nijhoff Publisher, 2006.

[4]曾令良.現代國際法的人本化發展趨勢[J].中國社會科學，2007(1)：89-103.

[5]KADISH M J. Article 36 of the Vienna Convention on Consular Relations: a search for the right of consul[J]. Michigan Journal of International Law, 1997, 18(2): 565.

Onpersonalrightinconsularrelation

QUE Zhan-wen

(Jiangxi Univ. of Finance and Economics,Nanchang 330013,China)

Because of the development of the international human rights law and international humanization law, the international law is tending to be humanized, and consular relation law is no exception. Through interpretingViennaConventiononConsularRelationsand other international instruments on human rights, the international judicial bodies asserted the individual rights inserted inViennaConventiononConsularRelations, and put these individual rights into the human rights framework of the minimum guarantees of the due process of law and the right to life, so as to promote the humanization of consular relation law.

consular relation; personal rights; humanization

DF937

A*

1671-7041(2011)01-0011-05

2010-09-14

闕占文(1979-)，男，南昌人，博士，講師；E-mailzhanwenque@yahoo.com.cn