市場主導下的快速城市化地區更新規劃初探--以深圳市香蜜湖為例

◎ 黃衛東 唐怡

市場主導下的快速城市化地區更新規劃初探
--以深圳市香蜜湖為例

◎ 黃衛東 唐怡

快速城市化背景下,隨著經濟的快速增長和城市空間的不斷拓展,通過城市更新進行存量土地資源的整合和潛力挖掘,已經成為實現城市社會經濟可持續發展的重要途徑.同時,深圳相對成熟的市場化環境也使得當地城市更新面臨著更加復雜的局面.本文試圖通過對深圳近年來城市更新規劃實踐的梳理,基于實證分析總結市場化背景下城市更新的經驗和教訓,為國內其他城市的城市更新實踐提供一些參考.

快速城市化 城市更新 城市規劃 深圳

一、前言

(一)研究背景

經過30年的快速發展,深圳由過去的小漁村演變成一個具有現代特色的大都市.隨著經濟的快速增長和城市不斷拓展,深圳的城市空間形態也在發生著巨大的變化,現有很多用地的功能和建筑環境已經難以適應城市發展的需要,針對城市實體空間進行功能性調整或結構性優化已經成為深圳發展的客觀需要.與此同時,深圳的土地資源日益稀缺,按照《深圳市土地利用總體規劃(2006-2020年)(草案)》的統計,深圳建設用地總量已超過729平方公里(2006年底).在城市可建設用地空間資源總量控制在900平方公里的情況下,延續以往土地供應速度,現存土地資源在5年內就會被消耗殆盡,發展空間不足已經成為制約深圳快速發展的重要瓶頸.因而,通過存量土地資源的整合和潛力的挖掘,實現城市更新改造已經成為城市社會經濟持續發展的重要途徑.

事實上,深圳的城市更新實踐最早始于城市形成的初期,并伴隨整個城市發展歷程.當前,城市更新已經拓展至包括舊工業區、舊居住區、工商住混合區以及老商業街區等對象在內的全面改造.簡單回顧,深圳市的城市更新實踐大體上可以劃分為三個階段(見表1).經過30年的探索,現階段深圳城市更新進入全面推進的新時期,城市更新已逐步由早期粗放的散點式改造向整體的專門化改造方向轉變,由追逐個體利益向實現城市整體和諧發展轉變.然而,由于深圳的更新改造工作剛剛起步,在更新改造政策的制定、機制的建立、對開發商的引導以及對改造規模的調控等方面還處于探索階段.

(二)當前深圳城市更新發展趨勢及主要問題

1.城市更新內涵擴大

深圳城市更新從改造的物質對象角度經歷了內涵不斷擴展的發展態勢:從零星分布的老舊建筑改造,到舊村、老工業區建筑、舊商業中心為主的成片改造,再到以城中村、歷史街區、老商業區、舊工業區、舊倉儲區、舊居住區等為對象的規模化、專門化改造.因此,更新的內涵有多樣化發展趨勢,從開始的物質形態老化的改造,到功能性和結構性的調整.內涵不斷擴大,使得更新自身的復雜性增加,操作難度加大.因為涉及物質、社會、經濟、環境、歷史文化等多個領域的交叉,所以城市更新應從多學科角度對其內涵進行再認識.

表1 深圳城市更新發展歷程表

從技術層面看,既往單一的城市更新規劃編制方法難以"應對"城市更新的多樣性、復雜性和艱巨性.當前更新規劃仍停留在物質規劃或空間規劃這一初級階段,目標和內容單一、可操作性差.改造專項規劃是目前深圳城市更新最主要的規劃依據,通常編制過程是:確立城市更新基本目標和原則,劃定城市更新項目的實施范圍,提出法定圖則層面的控制要求;同時包含大量修建性詳細規劃的內容,來對規劃管理進行彈性控制.從體系看內容似乎對更新各方面有全面的指導,但在深圳城市更新各種復雜情況下其方法忽視許多關鍵要素.例如其中關于公共利益的要素和可交由市場博弈的要素混淆不清,導致各種利益主體受片面利益驅使將公共服務設施、開發強度等作為市場博弈的籌碼,進而影響公共利益的保障.可見,以改造專項規劃為主要依據的更新方法難以應對現階段更新發展趨勢和要求,無法對多學科交融的城市更新中和各種問題進行科學的分析.

2.利益主體多元化

"利益博弈時代"下,城市更新中多元利益主體缺乏對話平臺,難以達到對更新目標和利益分配的共識,導致推進更新工作困難.

隨著20世紀末期我國的經濟體制改革,市場經濟的逐步成熟和民主法制的不斷完善,深圳正在進入多元利益主體日趨分化的階段.城市更新作為對社會利益進行再分配的重要方式,復雜的利益矛盾始終纏繞其中.城市更新由原來的單一利益主體分化為政府、開發商、業主、公眾等多元利益主體,而利益主體的多元化直接導致對城市更新認識產生分歧,難以統一.

城市更新是城市資源的一次重新配置,也是城市眾多階層和社會群體的一次利益調整,城市更新是否真正可行關鍵取決于政府、開發商和原有業主間的利益平衡.但各方從自身角度出發,往往產生城市整體利益與局部利益、個體利益的矛盾;城市長遠利益與短期經濟利益的矛盾."利益博弈時代"下,城市更新中多元利益主體缺乏開放的對話平臺,各方難以達到對更新目標和利益分配的共識,從而導致更新過程中困難重重,難以推進.

3.運作模式變化

從既往更新運作的方式角度看,深圳在城市更新實踐中主要為"自上而下"和"自下而上"兩類更新模式.

"自上而下"的更新模式是中國計劃經濟體制下的產物.以城市公共利益為目標,政府單方面籌措為主導進行城市更新.政府牽頭進行城市更新中龐大的資金需求難以完全拒絕市場開發力量的參與,單靠政府扶持的更新方式在計劃經濟時期已經被證實難以為繼;排除市場機制的城市更新缺乏科學性,業主與市民的訴求難以體現.相對其他城市,深圳市場化運作成熟,政府單方面的壟斷性規劃決策行為激化各種利益沖突,如"城中村"村民靠租金取得巨大經濟利益,改造中繼續追求利益更大化, 造成"自上而下"改造成本巨大,政府由于資金等限制因素不得不擱淺更新計劃.

另一種是"自下而上"的更新模式.由于深圳城市發展的特殊性,與其他城市不同,深圳城市建設初期,市場就成為了城市更新的主力.深圳的城市更新中,市場動力強勁,大部分是按照"自下而上"的模式進行更新.追逐經濟利益的動機往往超越了保障社會穩定發展的目標,片面依賴市場機制的城市更新行為催生房價上漲等弊端.例如,為了追求利益最大化目前眾多"自下而上"的改造選擇了"住宅+底商"的模式,使得深圳本已非常緊缺的土地資源大部分轉變為住宅用地,而帶動城市發展的新興產業用地將更加難以落實.這種由市場帶來的短期經濟效益推動的城市更新,難以實現城市更新的社會、環境、文化等方面的整體提升,可能給今后整體性的城市更新帶來資源浪費和"二次更新"的危險.

兩種模式都只以單一主體利益為出發點開展城市更新,存在政府意愿與市場訴求之間產生錯位,難以達成可實現的更新目標.在多年的實踐下,深圳城市更新出現了市場化運作為主,政府主導并積極參與,市場與政府共同推動更新的趨勢.

4.小結

我國城市化正在經歷"兩個轉變":從快速發展向和諧發展轉變;城市外延式發展向集約型發展方式的轉變.隨著深圳的城市戰略轉型,城市更新有內涵不斷擴大、利益主體多元化、運作模式不斷變化等發展趨勢.與此同時,更新中各種新生問題不斷出現,現有更新方式無法滿足更新發展趨勢要求,對解決各種復雜問題出現規劃 "失靈".城市更新規劃思路與方法上呼喚"與時俱進".近幾年,深圳市在各種更新項目中積極探索創新之路以應對新形勢要求,本文將以《深圳香蜜湖地區用地更新研究》項目為例對更新規劃中一些創新方法進行闡述.

(三)深圳香蜜湖地區概況

香蜜湖地區位于深圳市福田區西部,鄰近福田中心區,地處深南大道北側.香蜜湖度假村開發的中國最早的大型游樂性主題公園--中國娛樂城,曾有很高的知名度,但目前已走向衰落.該地區自1980年代初建設以來,只有部分用地進行了開發且以旅游功能為主,隨著城市的發展用地面臨著新的城市功能植入的要求.在這樣的背景下,《深圳香蜜湖地區用地更新研究》項目孕育而生,希望通過更新使該地區再次成為深圳市有影響力和突出的文化、環境主題特色的地區;完成對該地區整體城市形象的塑造,并有效地納入城市的總體控制之中,與城市發展協調;保持地區城市綠肺功能的同時充分釋放巨大的土地價值潛力.

二、多方參與下的"開放"思路

城市的發展演化是在社會力、政策力、經濟力等多種力綜合作用下更新和生長的過程.目前中國正處在一個快速變化的城市化進程中,城市本身的活躍性非常強,而各項政策的穩定期又相對有限.一個"快"加一個"變",使城市格局的穩定性和規劃的公開性受到挑戰.這就需要找到一個合適的切合點.我們理解尋找這一契合點的關鍵在于搭建一個開放的對話平臺.

(一)多重化的更新目標

基于這種理解,在《深圳香蜜湖地區用地更新研究》實踐中提出,應該打破以往的閉門造車,改變過去單一的思路,搭建一個"開放平臺"來形成一個開放、科學的決策過程,一個協調、合作的、共贏的體制,才能保證更新的效率與效益.在規劃編制中,在多方利益主體參與下,確定多重化的更新目標,是形成一個成功的更新計劃的關鍵.本次更新的目標是以傳承和超越香蜜湖"休閑、綠色、活力"的特質為出發點,通過城市有機更新創造一個高效率、有活力、生態的強吸引力城市片區.這個目標的提出是建立在多方參與并達成共識的前提下的,其中,對不同利益主體目標有不同層次的內涵.

--對政府而言:保障城市整體和諧發展,城市社會、環境、文化等方面的整體提升.城市更新作為一項重要公共政策,必須最大程度地推動社會整體的發展和進步.因而香蜜湖作為特區內重要的城市節點和不可多得的儲備用地,它的更新有利于整合資源,充分挖掘地區潛在價值.在更新過程中,政府積極參與更新并樹立正確的價值取向,以城市公共利益為基本出發點;把提升城市居住水平、完善城市功能作為城市更新的目標;以實現經濟增長和產業提升、社會結構優化、資源環境可持續為更新目標.

--對市場而言:促進城市經濟發展,為市場提供完善、有價值的產品.溫家寶提出要"更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎作用",城市經濟制度決定著城市的空間結構模式,伴隨改革開放,城市發展走向了積極開拓城建資金渠道,吸引資金向市場化運作轉型之路.香蜜湖地區位于城市核心區,距離深圳CBD僅2公里,用地潛力巨大,對市場具有極大吸引力,成為投資開發的熱點.因此,更新的最大動力和資金來源于市場,更新的成果也將作為"產品"為市場所檢驗,一個完善的"產品"能有效促進片區乃至城市社會、經濟發展.

--對業主而言:實現自身資源深度挖掘和價值提升的訴求.業主與相關企業(香蜜湖度假村有限公司)作為城市更新中重要、直接的利益主體,他們的參與度與配合度關系到整個更新是否能順利推進.因此規劃中充分考慮業主和相關企業的訴求,打破城市更新中一方壟斷,在公平競爭的市場環境中建立起城市更新涉及各利益主體的對話平臺.

--對公眾而言:改善生活環境,提供更完備的配套服務.香蜜湖用地的更新有利于通過建設方式的轉變,實現優地優用,借機展開用地整備工作,為公共設施的落實和環境的改善提供保障.

(二)政府主導,市場化運作的思路

在這個"開放平臺"中,堅持政府主導下的市場化運作,由市場和政府共同推動更新的思路.

市場機制促使人口和產業向城市集聚,推動城市化快速發展.經濟轉型的獨特背景,使城市更新具備了雙重動力的特征--政府和市場共同推動.深圳從香港更新經驗中得到啟示,政府的"積極不干預"政策盡管可以激發開發商的改造熱情,但改造的結果可能會偏離城市的發展方向,甚至會造成城市整體運行效率的下降.特別是在當前深圳空間資源十分有限的前提下,對于香蜜湖地區這樣的重點片區,采取政府市場合作的靈活改造模式,既突出政府在城市更新中的主導地位,又可以激發開發商的熱情,減輕政府的財政負擔.規劃中充分結合深圳產業提升需求和香蜜湖所處區域的發展情況,主動提出個性化的改造方式,強化城市的公共配套,從整體角度集中配給公共產品和產業提升空間.

三、專業協作下的多層次、多維度研究

城市更新涉及物質、社會、經濟、環境等諸多方面的內容,而現行大部分城市更新規劃的編制仍停留在物質規劃或空間規劃這一初級階段,目標和內容單一、可操作性差.為了適應當前城市更新的多樣性、復雜性和艱巨性,在更新規劃編制中,要豐富規劃內容的層次、從多維度進行研究,邀請多方技術力量在規劃平臺上充分協作,保證成果的科學性和可操作性.

(一)多層次的工作內容

在《深圳香蜜湖地區用地更新研究》編制工作中,打破以往改造專項規劃的慣性思路,而將工作內容分為三個層次.(見圖1)

第一層次工作,是確定更新的目標和定位,即"做什么"的問題.首先對項目發展宏觀背景、相關產業發展趨勢進行深入分析以及對區域發展現狀剖析和未來預測,其次對項目需求和條件進行綜合評價,提出項目戰略發展方向,從而確定項目總體發展定位.在總體定位下,深入論證項目具體功能和市場前景,對項目經濟效益和社會效益進行評價.同時對項目功能配比和開發量給出建議.

圖1 香蜜湖更新工作內容

第二層次工作重點是技術論證,即分析判斷項目"能不能做".以上部分結論為基礎展開,重點論證項目必要性、可行性以及提出初步方案設想,必要性論證圍繞項目更新的現實依據和改造意義進行深入分析,只有現實依據充分,改造意義大的項目才具有改造必要,反之則無必要;可行性論證首先從改造條件看項目用地是否具備相當的開發潛力,再通過對相關規劃尤其是上層次規劃的分析論證項目是否與城市發展需求吻合,最后進行城市資源支撐體系校核,即在規模初步預測的基礎上,通過對道路交通、市政設施、環境景觀、生態容量等城市資源供給能力的分析,對開發強度進一步校核,確保項目對城市整體無不良影響.

從研究思路上,這一階段以"需求"與"供應"為線索展開研究工作."需求"的分析包括基于城市發展的政策性需求、基于企業愿景的經營性需求、基于市場因素的機會性需求;"供應"條件從社會經濟、區位條件、交通支撐、空間存量、開發條件等方面進行分析,對第一階段的結論進行多方校核."需求"與"供應"綜合分析,互相平衡,最終提出本次用地更新計劃.這一階段對更新方案進行多方案的比選,確定一個初步的推薦方案,為下一層次工作打下基礎(見圖2).

圖2 可行性研究技術路線

第三層次的工作,是對上述研究的空間落實,勾畫藍圖解決"怎么做"的問題.這部分工作要求達到深圳詳細藍圖的深度,成果能夠直接用于城市規劃管理和指導改造.在項目定位下提出合理的功能、空間結構,將初步方案構思進行深化得到最終的空間方案(見圖3,4).同時,對方案的交通組織、景觀組織、地塊控制、建筑形態控制、市政工程等進行系統的分析.上層次規劃確定的公共配套設施、公共空間等在空間上一一落實,提出控制要點.

圖3 方案總平面圖

圖4 夜景鳥瞰圖

這三個層次的工作分別形成三個成果文件:項目建議書--可行性研究報告--詳細藍圖.三者相輔相成,共同為下一步的城市更新操作和管理提供依據.

(二)多維度的研究方法

當前城市更新規劃的編制仍停留在物質規劃或空間規劃,極少涉及市場、經濟、社會等條件的分析.香蜜湖現實的重要性和復雜性決定了更新規劃編制需從多維度進行研究.根據多個層次的工作內容,更新規劃不僅停留在物質空間維度的研究,還包含市場維度、社會維度、生態維度等非物質形態的研究.

在市場經濟主導下,大部分城市更新的動力和資金都來自于市場.然而這部分研究一直是以往更新規劃中十分薄弱的環節.更新規劃中對市場維度研究的缺失,導致完成編制的眾多更新項目雖然有規劃層次詳盡的分析和華麗的"藍圖",卻最終不能被市場認可,變成"紙上談兵"難以得到實現.為避免這一情況,《深圳香蜜湖地區用地更新研究》中特別強調市場維度研究的重要性,因為這是關系到項目成敗的關鍵因素之一.項目伊始就對市場條件、業態選擇、經營模式、經濟效益評估等進行深入分析,從而確定準確的項目定位和發展方向.

交通綜合研究、市政設施配套研究、環境評價等作為論證項目支撐能力的關鍵要素,在規劃編制的前期就進行深入分析.大部分地區通過城市更新獲得二次開發機會,卻因區域的交通、市政、環境等資源無力支撐巨大的增量,形成一系列新的城市問題,歸其原因是既往規劃編制中缺乏對資源支撐能力的科學分析和評估.針對這一問題,該項目在研究前期對各種資源條件進行深入分析,從資源支撐能力角度反復驗證項目定位和目標開發量是否合理,并進行修正;在規劃編制后期形成最終方案的過程中,有針對性地提出各種資源條件的改善措施.

(三)規劃統籌下的多專業協作

以規劃專業為統籌,多專業的技術力量合作是城市更新規劃大勢所趨.城市更新涵蓋多學科內容,僅僅以規劃專業為主編制規劃缺乏對各層次和專業問題的深入研究,因此規劃編制者尋求外腦協作十分必要.多層次、多維度的研究框架,決定了在更新規劃編制中,規劃專業的角色需要進行轉變,由單純技術服務向多元化的技術統籌發展.

《深圳香蜜湖地區用地更新研究》工作中,統籌工作第一步是選擇"外腦"加入規劃編制,組成合作團隊.選擇"外腦"綜合考慮多方面的因素,如專業技術力量、專業資質、以往項目的經驗、成果水平、業界聲譽等因素.規劃專業充分利用合作方在各自專業領域技術上的優勢,保證各技術環節的論證結果堅實可信.從項目伊始,深圳市城市規劃設計研究院有限公司作為主要編制和統籌方,就確定了由多方技術力量組成的設計團隊,進行全面的專業協作.該團隊的構成為:由深圳市城市規劃設計研究院有限公司擔任項目的組織者,總體承擔項目的技術統籌工作,并承擔可行性研究、空間規劃等技術工作;由戴德梁行房地產顧問(深圳)有限公司承擔項目的職能定位、業態選擇、經營模式、經濟效益評估等技術工作;由深圳市交通研究中心承擔項目的交通評估、區域交通協調、交通改造方案設計等技術工作.

在編制過程中,規劃專業對于城市宏觀發展態勢的整體把握要優于其他技術力量,因此充分利用自身在既往工作積累的豐富經驗,對多專業的設計過程進行全面的質量監控,把握住項目的大方向.規劃專業還應承擔與委托方(政府、業主等)充分溝通,把握各個利益主體意圖,組織各專業技術人員經常交流、溝通等工作.多技術力量充分發揮各自所長,全面協作,共同完成具有科學性的規劃成果.

[1]深圳市城市總體規劃(2007-2020)[R], 2007.

[2]黃金. 深圳城市更新研究歷程及發展方向探討[D].同濟大學碩士論文,2006.

[3]深圳市城市規劃設計研究院有限公司.深圳市舊城、舊工業區改造策略研究[R],2006.

[4]深圳市城市規劃設計研究院有限公司.深圳市香蜜湖地區用地更新研究 [R],2009.

[5]李江,王芬芳.資源緊約束條件下的深圳城市更新政策評價與對策研究[C].規劃50年--2006中國城市規劃年會論文集, 2006.

[6]王富海.深圳市城市空間演進[D].北京大學博士論文,2003.

[7]張昊哲.基于多元利益主體價值觀的城市規劃再認識[J]. 城市規劃,2008,(6).

[8]胡細銀.對深圳城市更新發展的思考[J].特區經濟,2002,(9).

[9]深圳市規劃和國土資源委員會.深圳市城市更新辦法[S],2009.

[10]呂曉蓓,趙若焱.對深圳市城市更新制度建設的幾點思考.城市規劃,2009,(4).

A Preliminary Study of Market-oriented Urban Renewal Planning: A Case Study of Xiangmihu in Shenzhen

Huang Weidong, Tang Yi

In the context of rapid urbanization, fast economic growth and vast urban sprawl, urban renewal has become a major tactic to achieve sustainable development. The relatively mature market environment in Shenzhen makes the issue of urban renewal much more complicated. This article summaries lessons and experience from recent redevelopment practices in the city. It is expected the findings of this paper can provide an insight to other Chinese cities.

rapid urbanization; urban renewal; urban planning; Shenzhen

TU984

黃衛東,深圳市城市規劃設計研究院有限公司副院長,高級規劃師,國家注冊規劃師.唐怡,深圳市城市規劃設計研究院有限公司規劃師.

(責任編輯:盧小文)