云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展研究

張 毅，金 璟

(云南農業(yè)大學 經濟管理學院，云南 昆明 650201)

一、云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展現狀分析

云南省位于中國西南邊陲，全省 4 060 公里的邊境線中一半以上連接“金三角”罌粟主要種植區(qū)的緬甸北部和老撾北部地區(qū)，6個州(市)與之接壤，特殊的地理位置使之成為“金三角”毒品流入中國的主要通道和集散地[1]。為了遏制“金三角”地區(qū)毒品對我國的危害,維護國家安全，20世紀90年代初以來，云南與鄰國政府及地方組織在沿緬甸北部和老撾北部邊境地區(qū)開展了罌粟替代種植與替代發(fā)展，為國際禁毒合作和云南省對外經濟技術合作做出了有益的探索和積極的貢獻。

據不完全統(tǒng)計，至2010年云南省企業(yè)在境外開展罌粟替代項目200多個，累計替代種植面積達20多萬公頃。隨著罌粟替代產業(yè)的發(fā)展，“金三角”地區(qū)罌粟種植面積明顯減少，從1998年的15.8萬公頃減少至2007年的1.86萬公頃(為30年來最低)[注]數據來源于“2008年中國禁毒報告”。，罌粟種植面積占世界總量的份額從1998年的66%下降到2006年的12%[注]數據來源于2007年5月23日在北京召開的第七屆東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄(MOU)簽約國高官會議發(fā)布的公報。。同時，替代種植的實施使“金三角”地區(qū)毒品經濟壟斷的格局被打破，為煙農棄種罌粟后的生活來源開辟了新渠道，替代項目實施區(qū)人均年收入從過去的約200元增加到目前的 1 000 元左右，緬、老北部傳統(tǒng)罌粟種植區(qū)民生得到明顯改善。

此外，云南省實施境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展，還補充了我國國內農產品的供應和短缺資源。據統(tǒng)計，2005～2007三年云南省替代項下返銷國內農產品80.98萬噸，進口額達1.04億美元。由于罌粟種植區(qū)優(yōu)越的資源條件、低廉的土地租用價格和勞動力成本，加上我國對替代產業(yè)發(fā)展給予的優(yōu)惠政策，使得企業(yè)也從發(fā)展境外罌粟替代產業(yè)中獲得了經濟效益[2]。

展望未來，有利條件和不利因素并存，共同影響著云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展。

二、云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的有利條件

(一)有利的外部環(huán)境

國際社會極為關注和重視罌粟替代發(fā)展。早在1998年召開的亞行次區(qū)域第八次部長級會議就已正式將罌粟替代發(fā)展列為瀾滄江—湄公河次區(qū)域合作的新領域，并要求各國加強雙邊協(xié)作，為在“金三角”地區(qū)開展罌粟替代產業(yè)發(fā)展引入新的合作機制[3]。

此外，中緬、中老一直保持著睦鄰友好、互利合作的雙邊關系，緬老兩國對國際合作開展替代產業(yè)持積極態(tài)度。2007年11月中國與緬甸簽署了《中國和緬甸兩國政府關于在禁毒合作協(xié)議框架內開展罌粟替代種植的行動方案》[4]。該方案確立了我國在緬甸進行替代產業(yè)發(fā)展的合法性，明確了中緬兩國主要通過支持有實力的企業(yè)以項目合作的方式加強在緬北地區(qū)開展罌粟替代種植與地區(qū)發(fā)展。云南省在境外發(fā)展罌粟替代產業(yè)的環(huán)境條件得到極大改善。

(二)面臨云南橋頭堡戰(zhàn)略的重大歷史機遇

云南是中國面向東南亞開放的重要節(jié)點，在國家對外開放戰(zhàn)略中具有前沿性和重要性。近年來，云南省積極參與大湄公河次區(qū)域合作和中國-東盟自由貿易區(qū)建設，推進了與周邊國家合作與交流的進程。“把云南建設成我國面向西南開放的橋頭堡”是當前國家對云南發(fā)展的新定位和新要求，也是云南省新時期的重大戰(zhàn)略目標。云南“橋頭堡”戰(zhàn)略的實施，將全面推進面向東南亞的綜合交通運輸網絡體系、跨境貿易人民幣結算業(yè)務等金融合作平臺、商品集散快捷安全的國際物流體系、通關便利的邊境口岸等戰(zhàn)略國際通道、跨境合作平臺和對外交流窗口的建設[5]。這無疑將對云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展產生積極的作用和影響，有力地推動云南省境外罌粟替代產業(yè)的發(fā)展。因而橋頭堡戰(zhàn)略是云南省境外罌粟替代產業(yè)面臨的重要發(fā)展機遇，將為其帶來極好的發(fā)展契機。

(三)得天獨厚的地緣人文優(yōu)勢

云南省與緬甸北部、老撾北部邊境地區(qū)山水相連，氣候、土壤、植被相似，基本屬于同一地理生態(tài)區(qū)域，因而云南省開發(fā)的多種高產和高附加值的農作物和經濟作物均適宜在緬甸北部、老撾北部罌粟產區(qū)種植。其次，云南省與緬、老兩國有10多個民族跨境而居，他們民族同源，語言相通，風俗習慣相似，便利的地緣優(yōu)勢和傳統(tǒng)的人文淵源，有利于相互間的交流和理解，有利于境外農戶接受中方的項目、設備及技術指導和培訓，與其他國家或組織在該地區(qū)開展替代發(fā)展相比能達到事半功倍的效果。

(四)建立了組織保障制度

2004年12月2日，國務院成立了由商務部、發(fā)改委、公安部、財政部、農業(yè)部等13個部委聯(lián)合組成的境外罌粟替代種植和發(fā)展替代產業(yè)工作小組(即“122工作組”),這是我國國家層面的境外罌粟替代發(fā)展組織領導機構；此外，云南省成立了以副省長為組長、省級16個部門共同組成的“云南境外罌粟替代發(fā)展工作領導小組”，并建立了相關部門分工合作的工作協(xié)調機制。同時，鄰緬、老兩國的邊境六州(市)和昆明市也相繼成立了替代發(fā)展領導小組及辦公室，加大了對替代發(fā)展工作的領導和管理。為了加強行業(yè)管理，增強行業(yè)自律， 2008年還成立了云南省境外罌粟替代發(fā)展行業(yè)協(xié)會，目前已有會員單位120家[6]。

制度建設方面，編制了《2006～2010年云南省境外罌粟替代發(fā)展規(guī)劃綱要》，制定出臺了《云南省境外罌粟替代發(fā)展企業(yè)(項目)管理暫行辦法》、《云南省境外罌粟替代種植返銷國內農產品進口審批管理操作辦法》、《云南省禁毒境外替代種植發(fā)展專項資金管理實施暫行辦法》、《云南省省級境外罌粟替代種植發(fā)展專項資金管理暫行辦法》和《云南省境外罌粟替代發(fā)展核查工作管理辦法(暫行)》等多個規(guī)章制度和管理措施，建立了云南省境外罌粟替代發(fā)展的組織保障制度。

(五)具有國內政策的支持

我國政府十分重視、并積極支持云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展。國家陸續(xù)出臺了一系列境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的扶持政策，主要有：一是替代項目下返銷商品免收關稅及進口環(huán)節(jié)增值稅；二是實施境外罌粟替代項目下人員出入境實行便利化管理措施；三是對企業(yè)開展替代種植、發(fā)展替代產業(yè)向境內銀行貸款給予全額貼息；四是對企業(yè)到境外開展替代種植項目，在農經作物收獲前的生長期按實際種植面積給予每公頃每年150～450元的一次性補助等政策；五是對國內企業(yè)發(fā)展境外替代產業(yè)所做的前期考察和可行性研究費用，給予資金補助；六是企業(yè)開展境外罌粟替代產業(yè)的重點項目，在全面評估風險的前提下，給予其向境內保險或擔保機構購買保險或設立擔保所支付的費用90%的資助。

此外，國家財政從2006年起每年安排 5 000 萬元專項資金、云南省政府也從2007年起每年配套 3 000 萬元資金用于扶持云南省境外罌粟替代產業(yè)項目。

(六)中緬、中老具有較強的經濟互補性

緬、老兩國均為世界上最不發(fā)達國家，經濟基礎薄弱，經濟發(fā)展水平較低，產業(yè)技術水平落后，管理水平低下；然而，兩國均有優(yōu)越的自然條件、豐富的土地資源和廉價的勞動力。相對來說，中國在資金、技術、市場等方面具有比較優(yōu)勢，云南省到緬老傳統(tǒng)罌粟種植區(qū)發(fā)展境外罌粟替代產業(yè)，可以實現雙方資源的優(yōu)勢互補。此外，境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展還有容量和潛力都十分巨大的中國市場和東南亞市場，具有相對成本優(yōu)勢的替代產品不但能以較低價格進入當地市場以及返銷中國，而且可以低價格競爭優(yōu)勢進入東南亞其他國家，從而取得較好的經濟效益。

三、云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的制約因素

盡管云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展具有較好的發(fā)展機遇和有利條件，但由于罌粟替代發(fā)展是一項長期且復雜的工作，目前還面臨許多的困難、受到種種因素的制約。

(一)缺乏產業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃

近年來，云南省境外罌粟替代產業(yè)基本上處于地方政府職能部門和各企業(yè)分散開發(fā)、各自為戰(zhàn)的局面[7]。由于缺乏科學合理的產業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調指導，因而未能實現資源的有效整合；加上替代企業(yè)對境外自然條件、政治經濟和社會狀況不夠了解，對境外罌粟替代產業(yè)項目研究不夠全面，存在投資的盲目性，因而云南省境外罌粟替代產業(yè)的總體經濟效益不高，且缺乏發(fā)展的持續(xù)性。

(二)產業(yè)發(fā)展資金不足

云南省在境外發(fā)展罌粟替代產業(yè)的企業(yè)大都規(guī)模較小、資金實力有限。雖然從2006年開始，國家和云南省相繼給予境外罌粟替代發(fā)展財政專項資金支持，但與境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的需求相比，資金投入的缺口非常大。加上融資渠道閉塞，信貸支持力度不夠，金融機構貸款的門檻較高，替代企業(yè)籌集資金困難，產業(yè)發(fā)展資金不足。

(三)產業(yè)政策缺乏系統(tǒng)性

目前，云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的政策不配套，部分扶持政策難以操作，客觀上為境外罌粟替代發(fā)展設置了瓶頸。例如，盡管國家對企業(yè)發(fā)展境外替代產業(yè)向境內銀行貸款給予全額貼息，但銀行出于對降低信貸風險的考慮，對中小企業(yè)申請貸款的條件較為嚴格，導致國家的優(yōu)惠政策難以落實。再如，國家給予返銷境內的替代產品免收關稅及進口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策，但由于替代產品返銷受國家進口計劃和配額的限制，返銷范圍窄，返銷指標極為有限，遠遠滿足不了替代企業(yè)產品返銷國內的需求；加上配額核定方法不盡合理，下達時間晚，企業(yè)返銷產品進口管理復雜、申報手續(xù)繁雜，常常出現產品不能順利返銷的情況，從而影響了企業(yè)的經濟效益。

(四)產業(yè)發(fā)展存在政治風險

政治風險是指在國際投資過程中，由于東道國政治因素，如政局變化、政權更替、社會動蕩等造成外國企業(yè)投資利益受損的風險。政治風險是對外投資中最難預測和控制、影響力和破壞力最大的風險[8]。

由于歷史原因和民族矛盾，緬甸自1948年獨立以來一直處于內戰(zhàn)狀態(tài)。1988年緬甸現政府執(zhí)政后對少數民族政策進行了重大調整和改革，先后與20支較大的少數民族地方武裝達成和平協(xié)議，但少數民族組織仍擁兵自立，割據一方[9]。緬甸軍政府與其他政黨、各地方少數民族武裝之間的利益博弈是長期而復雜的，緬甸國內矛盾在短期內很難徹底解決。2009年5月以來緬甸發(fā)生的一系列政治事件和武裝沖突事件可謂例證。在可預見的未來,緬甸國內局勢仍然存在不穩(wěn)定因素，武裝沖突仍然可能繼續(xù)發(fā)生。緬甸北部地區(qū)是云南省開展境外替代產業(yè)的主要區(qū)域，緬甸政權的動蕩和社會的不安定，勢必會影響境外替代產業(yè)投資經營環(huán)境，給云南省在緬甸開展替代種植帶來了極大的投資風險。

(五)替代企業(yè)存在的問題

一是許多替代企業(yè)缺乏長期發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏對自身能力、對境外環(huán)境因素的認真判斷，缺乏對項目計劃性和科學嚴格的可行性論證，僅僅憑借經驗和直覺去感覺和把握市場、盲目赴境外開展替代產業(yè)發(fā)展項目，從而導致抵御風險的能力較低；二是缺乏制度和規(guī)范，管理隨意性大，合作意識差，經營不盡規(guī)范，缺乏從事正規(guī)國際合作項目的能力，跨境經營理念和經營管理水平上都還有待提高；三是極少部份企業(yè)存在短視心理，社會責任感差，替代目的不清，禁毒責任不明，不注意生態(tài)保護，不注重與當地社會的融合，對當地的社會公益事業(yè)發(fā)展及環(huán)境保護等方面的貢獻相對較少[10]。

四、云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的對策建議

(一)宏觀角度——政府層面

1.建立高效有序的協(xié)調機制

云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展是涉及中外多、雙邊的經濟合作，不僅需要我國政府的支持，更需要緬老政府以及國際社會的廣泛參與和支持。因而，通過對話增進雙邊的相互信任和理解，加強平等互利合作是十分必要和重要的。目前，我國已與緬甸簽署了罌粟替代產業(yè)發(fā)展的雙邊政府合作框架協(xié)議，還應加快與老撾政府的磋商進程，盡快簽訂中老雙邊政府替代發(fā)展的合作框架協(xié)議，這是替代工作最重要的基礎和保障。

其次，應建立替代產業(yè)發(fā)展的經常性協(xié)調機構，解決好市場準入、出入境管理、貨幣結算和兌換、投資利益保護、人身財產安全保障、環(huán)境保護等一系列問題，為云南省企業(yè)境外發(fā)展罌粟替代產業(yè)項目創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

2.制定產業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃

根據國際禁毒目標及云南省對外直接投資的需要，充分考慮境外罌粟種植區(qū)的特殊地理環(huán)境、自然資源、人文資源和政治經濟環(huán)境，研究和制定科學合理的產業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃來指導產業(yè)的發(fā)展，通過培育云南省境外罌粟替代產業(yè)的投資主體，引導他們在投資方式選擇、投資方向選擇等方面最大限度地降低試錯成本，降低進入市場的難度，并最終形成產業(yè)發(fā)展的綜合優(yōu)勢，避免替代企業(yè)在投資方向和項目設計上的盲目性。

此外，針對微觀企業(yè)的逐利性和產業(yè)發(fā)展中的短視行為，國家政府部門應從可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境管理和保護生物多樣性的角度，充分考慮替代產業(yè)發(fā)展的特殊性，制定相應的技術規(guī)程和要求，規(guī)范替代企業(yè)的開發(fā)行為，指導替代企業(yè)的產業(yè)投資活動。

3.完善產業(yè)政策體系

應圍繞產業(yè)發(fā)展需要，在實踐中不斷探索，消除當前一些政策比較零散、缺乏系統(tǒng)性的問題，做到政策的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性和必要的靈活性。

具體來說，應加大財政支持的力度，適當放寬中央財政和地方財政專項資金的支持范圍，提高境外罌粟替代種植面積一次性補助標準。此外，還應發(fā)揮政策性金融貸款扶持性、倡導性、調控性的職能，并針對境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的特殊性創(chuàng)新金融政策，構建相互配合、運轉良好的境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的資金投入保障體系，解決替代產業(yè)發(fā)展的資金問題。

調整替代產品返銷配額政策。例如，當年在核發(fā)配額時應根據短期作物以當年的核查實際面積為依據；長期作物以歷年累計實際面積作為核發(fā)依據進行配額發(fā)配，實現替代種植的科學管理，才能使真正的投資者的合法利益得到保障[11]。

健全境外罌粟替代產業(yè)項目的風險保障機制，完善保險支持政策和擔保制度建設，有效規(guī)避企業(yè)的境外投資風險。例如，給予境外罌粟替代產業(yè)項目投資一定的保費費率優(yōu)惠，信用保險機構提供風險保障服務、提供出口信用保險及擔保服務并，加強銀行、保險和替代發(fā)展企業(yè)之間的協(xié)作，簡化手續(xù)，提高效率化解和減少替代企業(yè)在境外進行投資的風險。

4.建立產業(yè)發(fā)展的社會化服務體系

為企業(yè)境外罌粟替代產業(yè)投資經營提供市場準入、政策法規(guī)指導、各類風險信息等，使投資經營更加便利，更有效率；為產業(yè)發(fā)展提供及時有效的技術支持和咨詢服務，在人才培訓、經營管理等方面提供服務支持，增強替代企業(yè)的生產、管理和營銷能力。

5.建立公開透明、規(guī)范的監(jiān)管體系

企業(yè)要在國際環(huán)境中競爭獲勝，就必須進行合法、合理的競爭，就要避免內部的無序競爭。因此政府要擔負起管理和監(jiān)督的責任，監(jiān)督和促使替代企業(yè)采取正當途徑參與云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展和國際競爭。針對現有政策協(xié)調性較差、監(jiān)管體系涉及若干政府部門、各部門的工作目標不一致、效率低下的問題，應設立專門的監(jiān)管機構，加強對境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的監(jiān)管。

(二)微觀角度——企業(yè)層面

1.明確企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，重視項目計劃性

充分研究企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，準確研判自身的實力特點和能力條件，明確企業(yè)的發(fā)展目標，結合境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展的要求，制定符合企業(yè)實際的長期發(fā)展戰(zhàn)略。在政府宏觀產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的指導下，合理選擇適合企業(yè)的投資經營方向，探索適合企業(yè)自身的經營方式。進行產業(yè)項目投資過程中，應在充分調查研究、科學論證的基礎上做出決策，避免投資盲目性，提高投資的可行性、針對性和有效性最大限度的規(guī)避風險。

2.改變經營理念，提高經營管理水平

企業(yè)應樹立規(guī)范經營觀念和意識，逐步提高企業(yè)經營管理水平；同時還應注重與當地社會的融合，充分尊重他們的意愿，按規(guī)則行事，規(guī)范經營；面對時代賦予的機遇和挑戰(zhàn)，應從自身的所有權優(yōu)勢、內部化優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢出發(fā)，增強企業(yè)經營能力和參與國際經濟合作的能力，在更大范圍內優(yōu)化資源配置，為云南省境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實現和企業(yè)自身經濟效益的獲取奠定基礎。

3.重視技術創(chuàng)新，提升技術優(yōu)勢

技術水平的高低直接影響一個企業(yè)生存力的大小。現階段替代企業(yè)的技術優(yōu)勢主要體現在對境外罌粟種植區(qū)的適應性和相對優(yōu)勢方面，但由于技術創(chuàng)新機制尚未建立、管理人才缺乏等原因，企業(yè)所擁有的技術優(yōu)勢還沒有完全發(fā)揮出來。而且，技術的優(yōu)勢是相對、動態(tài)的，如果企業(yè)不注重自主創(chuàng)新，那么企業(yè)將不能長遠發(fā)展，不斷地創(chuàng)新和變革才能適應不斷產業(yè)發(fā)展的需要。因而替代企業(yè)應重視技術創(chuàng)新，加強和國內、省內科研機構的研究與開發(fā)合作，以進一步提升技術創(chuàng)新的時效優(yōu)勢和企業(yè)的技術優(yōu)勢。

4.樹立全局觀念，培養(yǎng)企業(yè)責任

企業(yè)不僅是創(chuàng)造利潤的社會單元，還應是承擔社會責任的重要載體。企業(yè)通過發(fā)展相關產業(yè)替代罌粟種植、促進當地經濟社會全面發(fā)展并最終鏟除毒源，這是社會對替代企業(yè)的責任期待；同時，境外罌粟替代產業(yè)發(fā)展還具有實現我國國家利益的宏觀戰(zhàn)略要求，這是國家對替代企業(yè)的責任期待；此外，替代企業(yè)的利益相關者,如股東、當地農民、消費者、相關國家的政府部門、當地居民、非政府組織、國際社會等在企業(yè)生存和發(fā)展中或是分擔了一定的企業(yè)經營風險，或是為企業(yè)的經營活動付出了代價，應當獲得相應的報酬和補償[12]。因而，替代企業(yè)在獲得我國政府提供的相關政策和當地資源帶來的經濟利益的同時，理應回應國家和社會對其責任的期待，在保證自身經濟利益的同時兼顧社會各方面利益和國家利益，為實現企業(yè)快速健康發(fā)展和真正形成“多贏”的良好局面奠定基礎。

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