中國共產黨依法執政存在的問題及路徑選擇

玄 玉 姬

（延邊州委黨校 法學教研部，吉林 延吉133002）

中國共產黨依法執政存在的問題及路徑選擇

玄 玉 姬

（延邊州委黨校 法學教研部，吉林 延吉133002）

發展社會主義民主政治，最根本的是堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的協調統一，而這三者的協調統一必然要求中國共產黨依法執政。堅持依法執政作為中國共產黨的領導方式和執政方式的重要內容，是從制度和法律上加強和鞏固黨的領導，推進依法治國進程的重大舉措。然而，在依法執政中存在的問題，影響我們黨執政地位的鞏固和執政能力的提高。因此，應采取相應的對策，解決這些問題，實現黨對國家和社會領導的制度化、法治化。

中國共產黨；依法治國；執政方式；依法執政

一、中國共產黨依法執政的必然性

依法執政，就是指執政黨要緊緊抓住制度建設這一重要環節，通過規范國家權力，依法保護中國共產黨的執政地位，依法規范執政黨執政行為，從而不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化；從制度上、法律上保證黨的路線、方針政策的貫徹實施。而堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的協調統一，必然要求中國共產黨依法執政。

（一）堅持黨的領導和依法治國的有機統一

“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是發展中國特色社會主義民主政治的根本，也是我們黨執政的顯著特點。”［1］黨的領導與依法治國的有機統一在黨的十六大報告中第一次被明確提出:“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”［2］黨的領導指的是黨的領導地位。而黨的領導地位是黨在國家中的領導地位和社會中的領導地位的統一。作為執政黨，它在國家中處于領導地位是毫無疑問的，因為它掌握了國家政權，但未必在社會中處于領導地位。因此，執政黨不僅要解決執政的實質合法性的問題，還要解決形式合法性的問題。執政的實質合法性主要是指我們黨是不是代表人民的利益，是不是體現了人民的愿望。只有代表了人民的利益，為人民謀利，才能獲得人民的支持和擁護。這是我們掌握權力的實質依據。從形式合法性來講，那就是依法執政，就是要依法規范國家執政權。共產黨的執政地位，共產黨的執政活動，是有明確的法律依據的。共產黨行使執政權，不是任意的，必須體現最廣大人民群眾根本利益的法律允許的行為，人民的利益高于一切，它同樣規范共產黨的執政行為。依法執政使我們黨找到了堅持黨的領導和依法治國有機統一的具體實現形式?！霸谝婪ㄖ螄臈l件下，依法執政是共產黨的基本執政方式。依法執政既是對中國共產黨的執政地位依法進行保護，又是對執政黨執政行為依法進行規范。”［3］

（二）依法治國和人民當家做主的有機統一

人民當家做主的地位，就意味著中華人民共和國一切權力屬于人民，人民是國家的主人，行使管理國家的權力。而人民行使管理國家權力并不等于人民中的每一分子直接行使國家權力。奪取政權是人民當家做主的基本前提條件，但并不等于說，社會主義國家的政權已建立，人民自然而然當家做主了。人民當家做主的權利在具體化為國家權力和公民權利之后，法治就要在這兩者之間解決平衡，來保證人民當家做主，把它具體化、制度化和程序化。因此，國家的權力被納入到法治的軌道，在法律的監督之下，最終保障人民的權利，從而實現依法治國和人民當家做主的統一?？傊?，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的協調統一，必然要求中國共產黨依法執政。中國共產黨能否依法執政，不僅影響著國家機構的依法運轉，而且影響人民當家做主的地位。因此，我們堅持依法執政，從制度和法律上加強和鞏固黨的領導，推進依法治國進程。

二、中國共產黨依法執政過程中存在的問題

（一）缺乏依法執政理念

中國共產黨是中國人民的忠實代表，而法律是最廣大人民意志的體現。因此，依法執政實際上最大限度地實現了為人民服務的宗旨。然而，在實際工作中往往并不是從政治高度來看待依法執政。否定法律，輕視法制，以黨代政，以言代法，有法不依，在許多同志身上已經成為習慣；認為法律可有可無，法律束手束腳，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在黨員干部中相當流行。因此，表面上重視法律，遇到具體問題依舊按照傳統思維、習慣來思考和處理。

（二）法制不統一和法律體系不健全

黨領導立法機關依照法定程序能夠及時把黨的主張轉化為國家法律，使之成為人民的意志和國家意志，成為全體人民普遍遵循的行為準則，這是依法執政的核心內容。因此，法制必須統一，法律體系必須健全。但是上位法和下位法不統一，法律缺乏公正性和操作性，法律體系不健全的問題仍然存在。比如，《義務教育法》沒有規定不送適齡兒童入學接受義務教育應受行政處罰，但國務院批準的《義務教育法實施細則》卻規定“鄉級人民政府可以給予罰款”等。

（三）黨的執政權和國家政權的關系理不順

1.黨組織和人民代表大會的關系。黨是執政黨，在國家機關中發揮領導核心作用。黨組織和人民代表大會的關系是通過提出立法建議，推薦重要干部，充分發揮人民代表大會中黨員的作用來保證我們黨的主張能夠上升為法律。目前這兩者的關系并沒有徹底解決，一方面存在簡單的發號施令，人民代表大會中國家權力機關的作用沒有得到充分的發揮；另一方面黨是執政黨，但黨的主張有時沒有在人民代表大會上得到實現，如黨組織推薦的干部沒有能夠當選。這是我們執政黨需要深刻思考的問題。

2.黨組織和行政機關的關系。黨組織推薦人選，進入政府機關，擔任主要領導職務。黨組織對他進行監督，保證政府履行法定職能。應該說這兩者是相統一的，但是事實上處理好兩者的關系并不容易。依法行政要求行政機關具有行政主體資格，對自己行政權所產生的法律后果承擔最終責任。而以黨委的名義實施行政行為或黨政聯合發文，黨政聯合實施行政行為，是一種行政職權和行政職責不統一的行政行為。它不利于人民代表大會對政府的監督，也不利于司法機關追究行政機關違法的責任，更不利于行政相對方在受到這種行政行為的侵害時確定被告，尋求行政救濟，討回自己的合法權益。

3.黨組織和司法機關的關系。從理論上講，黨的領導和司法機關行使司法權是統一的。我國的法律是全國人民代表大會及其常務委員會制定的。重要的法律在中央政治局討論之后提交人民代表大會，修改憲法時全委會討論，是共產黨的主張。但是有的案件和黨委意見不一致，沒法保證法律的公正性。因此，我們要從深層次上討論研究這些矛盾的原因。

（四）執法體制不順和執法行為不規范

執法體制不順的表現是執法部門縱向集權，有關部門缺乏有效的協調；管理交叉，導致重復管理和管理空白現象的出現。執法行為不規范主要表現在:一是行政亂作為。例如，做決策上的項目，有些地方和部門不顧法律規定，該環評的不環評，不該供地的違規供地等。二是行政失職行為。三是行政越權。四是濫用職權。以權謀私是濫用權力的表現。五是組織黑社會及充當黑社會保護傘等。這些問題的存在影響政府的形象，更影響中國共產黨依法執政，實現立黨為公、執政為民的宗旨。

（五）司法行政化和司法職權配置不合理

司法行政化帶來諸多弊端。這就為行政權干涉司法權提供了空間，影響法官的獨立審判，威脅審級監督體系，制約司法公正。因此，必須要進行司法體制改革。司法職權配置涉及三個方面的問題:首先，司法權在中央與地方之間的配置問題，即如何將國家統一的司法權配置到地方；其次，不同性質部門之間的司法職權配置問題，即公安機關、檢察機關、法院、司法局之間的機構設置、權限劃分以及相互關系問題；第三，相同性質的不同層級之間的司法權配置以及一個機關內部之間司法職權的配置問題。黨的十七大報告中指出:“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權?！庇纱丝梢?，司法職權的合理配置，是加快司法改革步伐、優化執法環境的基本保證，是提高司法水平、實現司法公正的政治基礎，更是構建和諧社會的基本保障。

三、提高依法執政能力的路徑選擇

（一）牢固樹立依法執政理念，切實彰顯法律權威

首先，執政黨需要明確三個問題:一是權利和權力的關系，二是牢記黨的全心全意為人民服務的宗旨，三是樹立立黨為公、執政為民的執政理念。其次，我們應該認識到維護憲法和法律的權威就等于維護中國共產黨的權威。我國的法律不僅是最廣大人民意志的體現，而且是中國共產黨意志的體現。黨的主張依照法定程序上升為國家法律之后，具有至高無上的權威。因此，中國共產黨必須帶頭遵守憲法和法律，維護憲法和法律的絕對權威。再次，保證國家權力依法運轉。中國共產黨及時地把黨的主張通過法定程序上升為國家意志，成為社會每一個成員必須遵守的具有普遍約束力的法律，保證黨對國家大政方針和全局工作的政治領導，從而實現對國家和社會的領導。最后，提高法律素質。法律素質是一個人對法及法律的認識深度和實踐能力。因此，要建立法律培訓制度和法律考核制度，要重視提拔法律意識強、善于用法律手段解決問題、推動發展的優秀干部。地方領導干部任職前要考察其掌握相關法律知識和依法行政的情況。

（二）加強法律規范和法律體系建設，實現法制的統一

黨的最高組織要依法領導和監督人民代表大會履行維護國家法律的統一和權威的職責，確保地方人民代表大會不制定與法律相違背的地方法律法規，要不斷地把人民的意志集中起來，向人民代表大會提出立法建議，轉化為國家意志，形成為國家法律。同時，各級黨組織也要自覺地用憲法和法律來約束自己，不搞有悖于黨的大政方針和國家法治統一的各種土政策。同時，政府立法要突出重點，充分反映人民意愿，著力解決經濟社會發展中的普遍性問題和深層次矛盾。除了依法需要保密之外，行政法規草案和規章草案都要向社會公開征求意見，并以適當的方式反饋意見被采納的情況。明確未經公開征求意見，未經合法審查、集體討論的規范性文件，不得發布施行。要求規章一般每隔5年、規范性文件一般每隔2年清理一次，清理結果要向社會公布。

（三）正確處理黨的執政權和國家政權的關系，為黨依法執政提供制度和體制保障

黨的十七屆四中全會報告指出，“黨委既要支持人大、政府、政協、司法機關和人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協調一致地開展工作，又要發揮這些組織中黨組的領導核心作用，保證黨的路線方針政策和黨委決策部署貫徹落實。”

首先，黨組織與人民代表大會的關系。人民依照法律行使國家權力的機關是人民代表大會。黨組織要通過提出立法建議，推薦重要領導干部，充分發揮人民代表大會中黨員的作用來保證黨的主張能夠上升為法律。在全面落實依法治國的條件下，各級人民代表大會及其常務委員會行使立法權和監督權，這本身就體現了黨的領導，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。不能將這種履行法定權力的行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人民代表大會及其常委會依法履行職能，而不是干預或代替它們履行職能。同時，我們應保證黨組織推薦的人能在國家機關中擔任職務，黨組織對他進行監督，保證依法履行自己的職能。

其次，黨組織與行政機關的關系。黨組織推薦的人，通過貫徹法律、法規實現對社會事務的管理本身就是黨的領導的具體體現。我們應明確，行政機關是權力機關的執行機關，各級黨委應當支持各級人民政府的依法行政行為，不然我國的政治體制就會遭到破壞。黨組織不具有行政主體資格，不應該包辦代替憲法、法律賦予行政機關依法行使行政權的行為，同時中國共產黨需要在遵守憲法和法律的前提下推行自己的政策。

再次，黨組織與司法機關的關系。根據我國憲法和相關的法律規定，人民法院和人民檢察院是我國的司法機關，依照法律行使審判權和檢察權，這就體現了中國共產黨通過法律對司法工作的領導。因此，不能將各級司法機關依法行使職權同黨的領導對立起來看待。為此黨組織應支持司法機關依法履行自己的職責，這樣才能保護公民、法人以及其他組織的合法權益，實現我國全面落實依法治國的目標。

（四）理順執法體系，規范執法行為，建設法治政府

首先，要繼續推進行政執法體制改革，合理界定執法權限，明確執法責任。為此，要切實重視相對集中行政許可權的制度，集中辦理許可事項，加強行政許可制度的建設，對行政許可的設置規定相應的責任，建立權責統一的行政體系。其次，要改進和創新執法方式，防止個別執法人員執法方式簡單、作風粗暴，堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現法律效果與社會效果的統一。第三，加強行政執法信息化建設是推動政府提高執法質量的重要方法。因此，應推行執法流程網上管理，提高執法效率和規范化水平。第四，要完善執法經費由財政保障的機制，鞏固集中行政處罰權的成果，切實解決執法經費與罰沒收入掛鉤問題以及處罰權力和利益徹底掛鉤的問題，使處罰權力和責任緊密掛鉤。最后，建立規范執法的制度，加強執法評議考核，要把評議考核結果作為執法人員獎勵、晉職的重要依據。

（五）加快司法體制改革，從制度上保證司法機關依法獨立行使司法權

首先，要排除行政對司法的干預。從發展社會主義民主政治、加快建設法治國家的戰略高度，要排除行政對司法的干預，就必須打破現有的司法機關設置格局。司法機關的機構設置和人員編制由中央機構編制委員會直接核定，經費由中央財政通過司法行政部門予以撥付，解決基層法院的經費保障問題，逐步化解司法的地方化難題。

其次，要優化司法權的合理配置。以勞教制度為例，剝奪一個人的自由長達3年或者4年的時間，僅由行政機關就可以決定，極易產生侵犯人權的錯案。因此，應將此項權力移交調整到法院來行使，以確保這項權力的行使更加規范化。作為法律監督機關，檢察機關自己既進行職務犯罪偵查，又進行監督，這種制度設計不符合我國刑事訴訟中分工負責和互相制約的原則。應該將此項權力從檢察院剝離開，改由公安機關或者別的機關來實施。所謂“別的機關”是指可能新設立的獨立于檢察機關的反貪局?？词厮枪矙C關對未決嫌疑人進行關押的場所，由同級公安機關管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對偵查機關的訊問活動缺乏有效的監督。為了體現程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權和羈押權的分權與制約。

總之，黨的領導、依法治國、人民當家做主的統一必然要求中國共產黨要依法執政。黨能否依法執政直接決定著依法治國的實現程度。在新的歷史條件下，各級黨組織尤其是黨的領導干部，必須在遵守憲法和法律的前提下推行政策，支持國家機關依法行使職權。只有這樣，才能使整個國家形成濃郁的法治氛圍，從而全面推進社會主義法治國家建設。

［1］中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編［Z］.北京:解放軍出版社，2002.50.

［2］十六大報告輔導讀本［Z］.北京:解放軍出版社，2002.30.

［3］張曉燕.依法治國條件下中國共產黨執政方式研究［M］.北京:中共中央黨校出版社，2006.3.

Problems of Party’s Legalized Governing and Route Selection

XUAN Yu－ji
（Teaching Office of Law，Party School of Yanbian Korean Autonomous Prefecture，Yanji，Jilin，133002，China）

The fundamental way to develop socialist democratic politics is to coordinate people’s rights of mastering the country with legalized management of state affairs.The coordination is subject to whether Party’s governing is in accordance with law.As the important way to lead and govern the country，governing in accordance with law is a significant measure to consolidate Party’s leadership and forward its management institutionally and legally.However，there are some problems which hold back the consolidation of Party’s governing status and restrain the improvement of Party’s governing ability.Therefore，countermeasures should be taken so as to realize Party’s institutionalized and legalized governing in China.

Communist Party of China；management of state affairs in accordance with law；way of governing；governing in accordance with law

D25

A

1009－3311（2011）05－0041－04

2011－08－01

玄玉姬（1963—），女，朝鮮族，吉林和龍人，延邊州委黨校法學教研部主任，教授，碩士。

［責任編校:宋寧］