我國《國有土地上房屋征收與補償條例》的亮點與不足

李銀霞

由于2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》存在很多不完善的地方，導致在拆遷過程中出現很多問題。為了解決拆遷中存在的問題，化解社會矛盾，為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，國務院于2011年1月21日正式公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱征收與補償條例），對一些問題進行厘清。

征收與補償條例之亮點

一、明確界定公共利益。我國《憲法》、《土地管理法》和《物權法》中只是籠統的提到，為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是并沒有界定何為公共利益，由此導致公共利益被濫用，嚴重損害了被征收人的利益。而征收與補償條例第八條采用列舉式明確界定了公共利益的范圍。

二、明確征收程序。程序公正是實體公正的保障，征收與補償條例明確規定房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。如征收與補償條例規定應當對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見，征求意見期限不得少于30日；因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況進行修改； 被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟等。

三、明確了征收補償范圍和標準。征收與補償條例第17條規定：“做出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：第一，被征收房屋價值的補償；第二，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；第三，因征收房屋造成的停產停業損失的補償。”還規定了對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。這些規定一定程度上可以減弱征收人與被征收人之間的矛盾，有利于和諧社會的建設。

四、明確禁止暴力拆遷。征收與補償條例第二十七條規定：“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。……任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道理通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。”禁止暴力拆遷有利于減少自殺、自焚等悲劇性事件的發生，有利于維護被征收人的合法權益，有利于社會穩定。

五、取消行政強制執行，規范政府行為。征收與補償條例第二十八條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由做出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”該條規定取消了行政強制執行，使政府不再既是征收決定的制作者，又是征收拆遷的執行者，有利于避免政府既當裁判員又當運動員的情形，有利于保護被征收人的利益。

征收與補償條例之不足

雖然征收與補償條例有很多亮點，對一些規定不清或有爭議的問題進行了明確規定，但該條例依然有不足之處，主要表現在以下幾點：

一、城市房屋土地使用權補償缺失。城市房屋拆遷的根本目的是城市的土地，我國城市土地所有權屬于國家，私人只享有土地使用權。但土地使用權作為一項獨立的物權，它也是有價值的。

而征收與補償條例只規定了城市房屋的拆遷補償，而忽視了對土地使用權的補償。在當前城市土地價格一路上揚的情況下，對城市房屋土地使用權不進行補償顯然對被征收人不公。

二、忽視了被拆遷房屋上其他權利人的利益、城市房屋拆遷涉及很多法律關系，依照我國憲法修正案第22條的規定，被拆遷房屋的承租人因拆遷而造成的合法財產損失理應納入征收補償范圍。但征收與補償條例僅以房屋所有權人為補償對象，忽視了房屋承租人的利益及房屋上的其他權利人的利益。

三、評估機構的選擇問題。征收與補償條例規定，房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定。建設部2003年12月1日頒布的《城市房屋拆遷估價指導意見》第六條規定：“市、縣房地產管理部門應當向社會公示一批資質等級高、綜合實力強、社會信譽好的估價機構，供拆遷當事人選擇；拆遷估價機構的確定應當公平、透明，采取被拆遷入投票或拆遷當事人抽簽等方式。”該規定看似被征收人有選擇的主動權，但實際上，一般市、縣房地產管理部門公示的都是當地的房地產評估機構，限制了被征收人對房地產評估機構的選擇范圍。

以上對征收與補償條例的亮點和不足之處進行了簡要的分析，可以看出該條例有很多進步之處，但不足也不容忽視，希望相關立法部門逐步對不足之處進行完善，盡量減少征收中出現的矛盾，以利于我國和諧社會的構建。

（作者單位：華南理工大學法學院、知識產權學院）