保障房建設(shè)的資金問題和投資效應(yīng)

曲曉燕 徐治乙

摘要：“十二五”規(guī)劃綱要指出，未來五年中國新增各類保障性住房3600萬套，預(yù)計投資4.7萬億元。大規(guī)模保障房建設(shè)帷幕已經(jīng)拉開，以政府為主導(dǎo)、各種社會資金為輔的融資模式基本形成，但保障房建設(shè)資金缺口仍然很大，預(yù)計2011年達1500億元。根據(jù)投入產(chǎn)出模型預(yù)測，2011—2015年房地產(chǎn)建筑業(yè)總產(chǎn)出增加42530億元，投資拉動影響度為28.77%，水泥、石灰和石膏制造業(yè)需求激增，行業(yè)景氣向好。

關(guān)鍵詞：保障房；融資；投資效應(yīng)

中圖分類號：F293.3

一、政策背景和規(guī)劃目標(biāo)

2008年四季度至2010年末，全國開工建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1300萬套，竣工800萬套。其中，2010年開工590萬套，基本建成370萬套，超額完成580萬套的開工任務(wù)，是歷年來建設(shè)進度最快的一年，投資超過8000億元。到2010年末，全國保障性安居工程完成總投資累計超過1.3萬億元，其中中央財政和預(yù)算內(nèi)投資1300多億元，地方政府也大量投入。國家還明確了稅費優(yōu)惠、土地供應(yīng)等措施，使保障性安居工程支持政策逐步完善。

“十二五”時期，中國提出未來五年新增各類保障性住房3600萬套，其中，今明兩年各1000萬套，后面三年完成1600萬套，使中國保障性住房的覆蓋率達到20%。2011年，全國將建設(shè)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套的任務(wù)，同比增長72.4%，所需建設(shè)資金將超過1.3萬億元。在這1000萬套保障房中，棚戶區(qū)改造住房400萬套、經(jīng)濟適用房和兩限房近220萬套、廉租房160多萬套、公共租賃住房近220萬套。由于前幾年經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)已初具規(guī)模，以及為了改善“夾心層”的生活負擔(dān)，未來五年，政府將保障性住房的重點轉(zhuǎn)向公共租賃住房。

二、保障房建設(shè)的資金來源和存在的問題

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥曾表示，1000萬套保障房建設(shè)約需資金1.3萬億元，其中中央和地方政府將提供約5000億元，其余8000多億元由社會機構(gòu)、被保障對象和相關(guān)企業(yè)自籌。

（一）已有的政策支持和融資渠道

一是嚴格執(zhí)行土地出讓凈收益用于保障房建設(shè)的比例不低于10%，資金缺口大的地方，要進一步提高比例；各地用于保障性住房的土地使用免征土地使用稅。2010年的土地出讓收益約為29.1萬億。樂觀而言，如果今年土地收益仍保持2010年的水平，那么就意味著地方政府有約2900億元可以用于保障性住房。此外，還有10%的土地增值稅收益，約720億元。事實上，今年國家大力調(diào)控房地產(chǎn)市場，因此我們假設(shè)土地市場出讓和增值收益下降15%，那么2011年該部分用于保障房的資金約有3100億元。

二是各地公積金增值收益扣除風(fēng)險準備金等費用后，要全部用于廉租房建設(shè)。2010年全國公積金增值凈收益用于廉租房建設(shè)的有50多億元，2011年進一步提升。利用公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的試點工作，2010年計劃了400多億元，2011年還要有這樣的指標(biāo)。

三是目前全國社保基金以信托貸款的形式投資南京30億元，用于4個保障性住房建設(shè)項目的建設(shè)，建筑總面積達到980萬平方米，可為南京提供8萬套保障性住房。全國社會保障基金理事會理事長戴相龍表示，2011年社保基金主要增加對社會保障房的投資，大約占投資比重的5%，約幾百億元的規(guī)模。

四是保險資金具有規(guī)模大、周期長、資金來源穩(wěn)定的特點，2010年末保險資金可用余額5.04萬億元。保險資金投資不動產(chǎn)的上限為上季末總資產(chǎn)的10%，因此保險資金理論上有5000億元可用于投資保障房建設(shè)。

（二）未來可能的政策支持和融資渠道

一是國資委發(fā)布《關(guān)于積極參與保障性住房開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》表示，將鼓勵央企加強與地方政府在保障性住房方面的溝通，爭取通過多種渠道參與保障性住房開發(fā)建設(shè)。2011年，估計央企在保障性住房的投資可能達到2000億元。

二是中央財政代地方發(fā)行的2000億元的地方債，要優(yōu)先用于保障性住房，特別是公共租賃住房建設(shè)，預(yù)計其中有1500億元將用于保障性住房建設(shè)。

三是全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會會長聶梅生一直提倡發(fā)行REITs（房地產(chǎn)投資信托基金），相關(guān)方案已經(jīng)上報主管部門，新方案中改名為“保障房投資建設(shè)基金或公租房基金”。預(yù)計國務(wù)院會在2011年年底或2012年年初批準REITs項目。

根據(jù)表1中資金來源的分布來看，2011年1000套保障房建設(shè)需要的1.3萬億元投資金額中大約有8000億元根據(jù)已有政策和融資渠道可以實現(xiàn)，未來迫于中央政府的壓力，國有企業(yè)以及地方政府債券將幫助解決大約3500億元的資金問題，但仍有1500億元的資金缺口值得關(guān)注。

國家從土地供應(yīng)方面給予了充足的保證。雖然2010年用于保障房的370，050畝土地相較于2009年有了124.5%的增加，但國土部表示近幾年的土地額度還沒有用完，這表明保障房建設(shè)還沒有被放到比較優(yōu)先的等級上來。最近公布的2011年土地供應(yīng)計劃中，保障性安居工程用地計劃為7.74萬公頃，占住房用地供應(yīng)計劃的35.5%，與2010年計劃（6.58萬公頃）和實際供地（3.24萬公頃）相比，分別增加17.6%和138.9%。1000萬套保障性安居工程用地得到落實。

土地優(yōu)惠政策是吸引資金的重要砝碼。為了鼓勵開發(fā)商參與到保障房建設(shè)中來，政府可能會采取一些隱性的補貼。以重慶為例：重慶有關(guān)公租房建設(shè)優(yōu)惠政策明確指出，公租房用地以劃撥方式供應(yīng)，免征城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅，免征城市建設(shè)配套費等行政事業(yè)性收費和政府性基金，其租售也免征營業(yè)稅和房產(chǎn)稅，政府收購、改建住房作為公租房的，亦免受相關(guān)稅費。因此，政府經(jīng)常會通過土地出讓價格的折扣和各種優(yōu)惠政策來保障資金的合理利潤。

地方土地出讓收益的一定比例作為保障房建設(shè)資金投入，短期內(nèi)緩解了資金緊張問題，但我們認為這一做法將不可持續(xù)。2011年房地產(chǎn)市場的嚴厲調(diào)控，已經(jīng)影響到地方政府的土地出讓收益，預(yù)計2011年土地出讓收入較2010年會有10%～15%的下降。地方政府的賣地收入，投入保障房的比例高，必然導(dǎo)致投入到其他公共服務(wù)的比重低，提高保障房用地的供地比例，也將減少收益較大的商品房供地，從而影響地方土地出讓收入，也影響按比例提成的保障房資金投入。如果不能拓展地方政府財政稅收的新來源，這種“拆東墻補西墻”的做法有可能使地方政府的財政狀況進一步惡化。因此，從長期來看，房產(chǎn)稅的全面推行，將成為未來地方政府的一項重要稅收來源。它既可以滿足地方政府財政稅收穩(wěn)定性和長期性的需要，又可以破解地方政府財政對土地出讓收益的過度依賴，為保障房建設(shè)提供更加穩(wěn)定的資金來源。

三、保障房建設(shè)的投資效應(yīng)

保障房建設(shè)將推動與房地產(chǎn)建筑業(yè)相關(guān)上游行業(yè)的快速發(fā)展，通過計算與房地產(chǎn)建筑業(yè)直接關(guān)聯(lián)和完全關(guān)聯(lián)最密切的10個上游行業(yè)的系數(shù)，可以總結(jié)出3大類行業(yè)與房地產(chǎn)建筑業(yè)關(guān)聯(lián)密切，這3類行業(yè)將有較快增長。

一是金屬和非金屬建材業(yè)。根據(jù)投入產(chǎn)出表 （136個部門）計算出的直接消耗系數(shù)可以看出，與房地產(chǎn)建筑業(yè)直接關(guān)聯(lián)最緊密的前5個行業(yè)分別是鋼壓延加工業(yè)，磚瓦、石材及其他建筑材料制造業(yè)，水泥、石灰和石膏制造業(yè)，水泥及石膏制品制造業(yè)，金屬制品業(yè)。

二是與運輸相關(guān)的服務(wù)業(yè)。由于建筑材料的銷售、裝載、搬運，使得房地產(chǎn)建筑業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)中的裝卸搬運和其他運輸服務(wù)業(yè)、道路運輸業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的直接關(guān)聯(lián)非常緊密，在136個行業(yè)中排名分別為第6位、第8位和第9位。

三是考慮間接影響因素的能源部門。從房地產(chǎn)建筑業(yè)的完全消耗系數(shù)中也可以看出，如果考慮間接消耗的因素，與房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)較緊密的上游行業(yè)還包括電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，石油及核燃料加工業(yè)，煤炭開采和洗選業(yè)三大能源行業(yè)。這是因為與房地產(chǎn)建筑業(yè)直接相關(guān)聯(lián)的建材行業(yè)都是能源消耗型行業(yè)。

根據(jù)預(yù)測，2011—2015年房地產(chǎn)建筑業(yè)新增99032.34億元投資完成額，將拉動房地產(chǎn)建筑業(yè)總產(chǎn)出增加42530億元，投資拉動影響度為28.77%，在136個部門中排第1位。排在前10位的建材行業(yè)主要有：鋼壓延加工業(yè)，水泥、石灰和石膏制造業(yè)，金屬制品業(yè)，磚瓦、石材及其他建筑材料制造業(yè)。

雖然在考慮間接影響效果的情況下，由于建材行業(yè)都是高能耗型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致房地產(chǎn)建筑業(yè)對能源的間接消耗比較大，但從目前中國能源行業(yè)的銷售情況來看，能源還不足以成為制約保障房建設(shè)的瓶頸。根據(jù)計算結(jié)果可以看出，三大能源在2010年的銷售收入增加遠大于未來五年保障房建設(shè)導(dǎo)致各能源產(chǎn)出的需求。

按照水泥、石灰和石膏制造業(yè)目前的產(chǎn)出水平，在大規(guī)模建設(shè)保障房的五年里可能出現(xiàn)上述兩個行業(yè)供不應(yīng)求的局面。由計算結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，未來五年僅房地產(chǎn)建筑業(yè)就需要水泥產(chǎn)出增加3905.3億元，可以推算在其他行業(yè)對水泥需求不變的情況下，未來五年所有行業(yè)對水泥需求的增加額為32544億元。按照2010年水泥銷售收入增加的水平估計，五年內(nèi)可新增產(chǎn)出30026億元。因此，由于保障房建設(shè)，未來五年水泥、石灰和石膏制造業(yè)的產(chǎn)出缺口將達到2518億元。但考慮到該行業(yè)產(chǎn)能充足、技術(shù)成熟、準入標(biāo)準較低，因此當(dāng)需求增加時，行業(yè)規(guī)模擴大也相對容易。未來五年，受保障房建設(shè)影響，該行業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)出等都將出現(xiàn)較快的增長。在供不應(yīng)求的情況下，水泥產(chǎn)品價格上漲將促使這兩個行業(yè)利潤增加，預(yù)計這個行業(yè)景氣向好，值得關(guān)注。

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（編輯：張小玲）