主體功能區環境政策體系構建初探

郭培坤 王勤耕

(南京大學環境學院污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046)

主體功能區環境政策體系構建初探

郭培坤 王勤耕

(南京大學環境學院污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046)

在分析主體功能區環境政策需求的基礎上，從環境政策目標、政策手段、政策保障三個層面構建了主體功能區環境政策體系框架。初步確立了各類主體功能區環境政策的宏觀目標及微觀目標;重點研究了環境準入、污染控制、生態補償、環境經濟等政策措施;從環保績效考核、環境信息公開、資金保障、法律保障等方面探討了政策保障體系。本研究為進一步深入開展主體功能區環境政策研究奠定了基礎，同時可以為開展主體功能區規劃等工作提供參考。

主體功能區;環境政策體系;政策目標;政策手段;保障機制

“十一五”規劃綱要中提出編制全國主體功能區規劃的任務，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區域，其目的就是要根據不同區域的資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。這是落實科學發展觀、促進經濟平穩較快發展的重大舉措。

實施主體功能區規劃關鍵在于調整和完善相關政策［1－3］，其中環境政策是一個重要方面。目前，我國的環境政策仍屬于經濟主導型，尚未真正實現環境與經濟相協調;屬于末端治理，而非全過程控制;政策實施手段以命令控制為主，對市場經濟手段的應用及發揮公眾參與的作用不夠重視［4］;初步建立了區域環保理念，尚缺系統的區域環保政策［5－6］。因此，推進形成主體功能區，必須對現行政策體系進行修正和完善。

目前，針對主體功能區的環境政策研究尚處于起步階段。對于我國現行環境政策存在的問題及針對主體功能區的環境政策需求還缺乏清晰的認識［7］;面向主體功能區的環境政策還沒有形成系統性的政策體系，已有研究對于各功能區政策目標和手段的定位及其內在聯系還缺乏深入探討［8－9］;各政策保障機制對于政策目標和手段的支撐關系還需進一步具體化，對于生態補償的地位和作用還需進一步加強［10］。本文在分析主體功能區環境政策需求的基礎上，從政策目標、手段、保障三個層面構建了主體功能區環境政策體系框架。初步確立了各功能區環境政策的宏觀及微觀目標;重點研究了環境準入、污染控制、生態補償、環境經濟等政策措施;從環保績效考核、環境信息公開、資金、法律等方面探討了政策保障體系。

1 面向主體功能區的環境政策需求分析

1．1 環保政策與經濟發展政策需進一步綜合與協調

主體功能區戰略是一項重大變革，將從根本上影響社會經濟活動的布局與規模，環保政策與經濟發展政策相輔相成，兩者的綜合與協調是實現該戰略的重要基礎。同時，區域差別化發展是主體功能區戰略的一項重要原則，各區域不同的經濟社會發展目標必然要求與之相協調的環保目標，反之亦然。總體而言，優化、重點開發區屬于開發型區域，前者應率先優化升級經濟結構和轉變發展方式，后者則主要承接產業轉移和人口輸入，合理有效的環境政策可起到引導和制約作用;限制、禁止開發區屬于保護型區域，前者關系到國家農產品供給和生態安全，后者則是保護自然文化遺產的重要區域，應構建以環保為主、經濟發展為輔的政策協調機制。

1．2 環保政策應充分體現區域差別化

由于地理位置、資源環境、社會經濟發展程度及主體功能定位等條件的不同，必然要求環境政策體現針對性。但在我國現行環境管理體制下，環境政策往往存在“一刀切”現象，由于不能充分考慮各地區特點，同一政策在不同區域實施效果會產生明顯差異;以行政區劃為單位的管理體制常常使得有機的環境整體被分層切塊，由于各地區各部門之間協調不暢，跨區域環保執法難度加大。如目前的環境準入、生態補償標準等都缺乏差異性，難以滿足差別化發展要求。

1．3 環保政策之間應加強互補和協調

進一步加強政策間的互補與協調，是構建主體功能區環境政策體系的關鍵要求之一。目前，我國環境管理中的行政手段較完善，市場手段較少;污染控制政策較完善，生態保護和區域性政策較不充分;生態資源保護政策是分領域由各部門分別制定和執行的，政策間重復交叉、權責不清。不同功能區各政策之間應既有所側重，又相互配合。開發型區域應側重污染控制政策，充分挖掘市場手段的激勵作用，推進環境政策效益和效率的提高;保護型區域則注重生態保護政策，建立統一管理機制，確保生態資源保護政策占據主導地位。

1．4 應充分發揮生態補償政策的作用

有效的生態補償政策對主體功能區規劃的落實具有重要意義。特別是對保護型區域來說，生態補償政策完善與否，直接關系到人口的合理有序轉移和生態功能的充分發揮。只有得到足夠補償，確保享受均等的基本公共服務，才能引導生產要素跨區域合理流動，在實現生態功能的同時縮小區域發展差距。目前主要存在著補償標準未體現區域差異性、補償年限過短、補償政策加重地方財政負擔等問題。必須進一步明確補償主體、客體、標準以及方式，通過激勵性和協調性制度安排，實現補償的社會化、市場化和法制化。

2 主體功能區環境政策體系的基本框架和主要內容

針對主體功能區的環境政策需求，在充分考慮區域差別化、與現行政策的相容性和連續性、新政策的現實性和可操作性等原則的基礎上，本研究構建了主體功能區環境政策體系基本框架(見表1)。該體系包括政策目標、政策手段［11］及保障機制三層內容。政策目標是所有干系人共同期望的結果［12］，是其相互理解和合作的基礎;政策手段通常指政府為控制或消除社會經濟活動造成的負面環境影響所采取的措施;政策保障機制的完善，對于政策手段的有效實施有著重要的促進作用。針對不同功能區，環境質量目標是核心，生態修復、污染減排、節能降耗等目標是支撐;不同手段的實施內容和力度各有側重。

2．1 政策目標

政策總體目標是促進人與自然和諧發展、促進區域經濟結構調整和發展方式轉變，逐步形成不同區域主體功能清晰、發展導向明確、開發秩序規范，經濟發展與人口、資源環境協調的發展格局。未來十年，優化開發區將進一步優化產業結構，大力發展清潔生產與循環經濟，大幅削減排污總量，實現環境質量顯著改善;重點開發區排污總量應控制在環境容量范圍內，力求環境質量全面達標，營造可持續的生產生活環境;限制開發區應加強生態保護，成為生態安全重要支撐地區;禁止開發區應嚴禁不符合功能定位的開發活動，維護生態系統完整性。

2．2 政策手段

本政策體系延續“預防為主、防治結合”、“公平和效率相統一”等原則，四類手段中，環境準入是基于優化區域產業結構和布局的基礎上，對行業企業進入的直接限制，是源頭預防手段;污染控制是針對既有和新生污染的防治，是過程控制和末端治理手段;生態補償是為確保生態安全，對因保護生態而遭受的發展損失進行的補償，是實現公共服務均等化的保障手段，體現公平原則;環境經濟手段是基于市場靈活性和競爭性，充分發揮市場自調節作用，降低政策成本，提高執行效率，體現效率原則。四類手段各有側重又相互補充，設立不同環境準入門檻，針對各區域環境現狀，采取針對性的污染控制手段，開發型區域充分利用經濟手段，保護型區域落實生態補償手段，建立完整的政策網絡。

2．2．1 環境準入

環境準入是指環保部門根據區域環境容量和條件，確定功能定位和開發格局，統籌考慮開發建設活動對環境的可能影響，對其做出限制或提出控制的一系列準則和規定［13］，由空間準入、總量準入、項目準入等構成。就主體功能區而言，結合生態功能區劃，從空間層面對各區域環境準入進行安排，為產業結構調整提供依據;以區域行業規劃環評為龍頭，積極實施總量準入;以規范完善項目環評為重點，嚴格實施項目準入。此外，還應與產業政策相協調，確保在產業結構和行業布局上相一致。

2．2．2 污染控制

污染控制政策，按污染類型可分為工業、生活、農業污染防治政策，兼顧緩解現有污染和防止新污染，做到“多還舊賬，不欠新賬”。開發型區域應全面提高排污標準，較大幅度減少排污，擴大總量控制因子，并關注非常規污染因子，同時治理面源污染;限制開發區要著重控制農業面源污染，研發清潔農資;禁止開發區要依法關停所有排污企業;四類功能區都應關注生活污染防治。

2．2．3 生態補償

生態補償是以功能區為主體，以主體功能塑造為方向，以生態保護為目標，以公共服務均等化為標尺的補償方式。在區域發展中，開發型為保護型提供發展資金和技術，保護型為開發型提供生產要素和生態屏障，應增強對保護型區域的生態補償。補償對象、方式見表1;資金籌措需完善現有財稅政策，建立區際生態基金和探索市場化的區域統籌等;確定生態補償標準主要有核算法和協商法。

2．2．4 環境經濟政策

目前環境經濟手段仍是法規和行政命令的補充［14］，推進主體功能區戰略，環保政策與市場機制的結合應進一步提高和完善。重點應做到:鞏固排污收費，逐步提高收費標準，使其高于治污成本，拓寬收費因子和范圍;開發型區域應建立排污權有償取得和交易制度及管理平臺;各功能區要確保環保財權和事權的統一，建立環保公共財政投入績效評估體系，提高投入比例及其環境效率;建立健全環境稅收制度，不同功能區實行不同稅率，擴大資源稅征收范圍;繼續推行綠色信貸、環境污染責任險及綠色證券等。

2．3 政策保障

2．3．1 環保績效考核

由于各功能區發展方向不同、承載功能各異，必須扭轉僅以經濟增長作為區域發展目標的政府績效考核機制，充分考慮資源環境制約。開發型區域側重資源消耗、污染減排的考核，保護型區域側重生態修復保護的考核。明確考核的基本原則、指標，以分類指導、區別對待為依據，科學量化不同功能區考核指標值。考核指標要與社會經濟指標相協調，各指標之間邏輯關系清晰，不相互沖突。還應適應環境統計要求，數據可得、簡易、獲取成本低。

2．3．2 環境信息公開

信息公開作為公眾參與環保的一個前提條件，對環境政策的落實起到保障作用。只有讓公眾真正了解其所處區域的發展方向，認識到該戰略的重要性，才能使其選擇既符合自身提高生活質量要求、又符合當地發展方向的生活生產方式。特別是保護型區域，應保障公眾充分理解該區域提供生態屏障的重要性，引導其選擇以就地保護為業或進行生態移民。同時，只有保證信息公開，才能使公眾對政府和企業的環境行為進行監督，保障政策實施的有效性。

表1 主體功能區環境政策體系總體框架

2．3．3 資金保障

由于環保需要多部門通力合作，客觀上要求充足的資金保障。除基本工作維續，具體政策中涉及的補償問題也需要建立長效的資金投入機制，主要解決資金來源、分配、有效利用及使用效果評估等問題。要重點保障保護型區域的生態補償資金及各功能區的公共環境設施建設資金。目前各地區環保資金來源主要靠政府投入，應從完善財政轉移支付、鼓勵社會資本投入、建立環保基金等方面，不斷拓寬資金的穩定來源。

2．3．4 法律保障

與規劃層面一致，政策制定同樣需要有法可依。目前，許多政策都只停留在較低層面，得不到各個部門的相互配合。推進主體功能區，特別需要為生態補償、污染賠償、排污權交易等提供法律依據。同時，應理清和調整現有政策的職權范圍，如《自然保護區條例》，由于自然保護區是禁止開發區的主要組成區域，應明確各類保護區的性質和功能，進行針對性的管理和保護，改變目前多部門管理模式，實行統一管理。

3 結語

主體功能區戰略在我國處于起步階段，能否順利推進與實施，在一定程度上取決于配套政策的建立與完善。總體而言，配套政策的研究、制定和完善是一個長期的循序漸進的過程。本文初步提出了一套體現主體功能區戰略理念、具有區域差別化的環境政策體系框架，從政策目標、手段、保障三個層面，對主要政策內容進行了探討，為未來開展具體深入的研究奠定了一定的基礎。本研究在政策目標的明確定位、政策手段的全面性和可操作性以及不同政策之間的配合與協調等方面，都還存在明顯的不足，這些都是未來進一步研究的重點和方向。

(編輯:于 杰)

［1］國務院發展研究中心．落實推進形成主體功能區戰略的政策目標和政策工具組合［J］．調查研究報告，2007，(151):1－14．

［2］國家發展改革委．我國主體功能區劃分及其分類政策初步研究［J］．宏觀經濟研究，2007，(4):3－10．

［3］杜黎明．主體功能區配套政策體系研究［J］．開發研究，2010，(1):12－16．

［4］國務院發展研究中心課題組．主體功能區形成機制和分類管理政策研究［M］．北京:中國發展出版社，2008:274．

［5］于紅，姚建．關于區域環境保護政策的思考［J］．安全與環境學報，2004，4(S1):93 －95．

［6］馬中，石磊，崔格格．關于區域環境政策的思考［J］．環境保護，2009，423(13):20 －22．

［7］國務院發展研究中心．推進形成主體功能區的環境政策［J］．調查研究報告，2007，(154):1 －20．

［8］徐會，孫世群，王曉輝．基于主體功能區劃的環境政策框架設計［J］．環境科學與管理，2008，33(9):138－141．

［9］周麗旋，許振成，郭梅．基于主體功能區戰略的差異化環境政策——以廣東省為例［J］．四川環境，2010，29(1):65－69．

［10］徐會，孫世群，王曉輝．推進形成省級主體功能區的環境政策及保障機制初探［J］．四川環境，2008，27(5):122－126．

［11］王滿船．公共政策制定－擇優過程與機制［M］．北京:中國經濟出版社，2004:126．

［12］宋國君等．環境政策分析［M］．北京:化學工業出版社，2008:54．

［13］徐震．完善環境準入制度積極優化經濟增長［J］．環境污染與防治，2010，(1):4 －9．

［14］王金南，蔣洪強，葛察忠．積極探索新時期環境經濟政策體系［J］．環境經濟，2008，(1):25－29．

Construction of Environmental Policy System for Development Priority Zones

GUO Pei-kun WANG Qin-geng
(State Key Laboratory of Pollution Control and Resources Reuse，School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China)

The specific requirements of policies for the development priority zones(DPZs)were analyzed in this article．Then a framework of environmental policy system for the DPZs was constructed，consisting of policy objectives，policy instruments and guarantee measures．For the four kinds of DPZs，a set of macro goals and concrete objectives of environmental policies were established respectively，main policy instruments such as environmental admittance，pollution control，ecological compensation and environmental economy policies were proposed，and some guarantee measures including environmental performance assessment，environmental information opening，funding and legal mechanisms were discussed．This article lays a useful groundwork for further environmental policy studies related to the DPZs，and provides a reference for the planning and development of the DPZs in China．

development priority zones;environmental policy system;policy objectives;policy instruments;guarantee mechanism

X321

A

1002－2104(2011)03專－0034－04

2010-11-15

郭培坤，碩士生，主要研究方向為環境政策、環境規劃。

王勤耕，教授，博導，主要研究方向為大氣環境理論及環境模擬、預測與調控。

江蘇省環保廳項目(編號:2008026)。