海河流域水污染成因與多層次治理結構的制度選擇

徐志偉

(天津財經大學商學院，天津300161)

海河流域水污染成因與多層次治理結構的制度選擇

徐志偉

(天津財經大學商學院，天津300161)

海河流域是我國經濟相對發達地區，但也是水環境污染十分嚴重地區，水污染的有效治理對區域內資源節約型和環境友好型社會建設具有重要意義。本文在分析海河流域水污染現狀及成因的基礎上，指出單純依賴以排污權交易為主的市場化手段進行治污的局限性。最終，分別提出針對省(市)級政府、地市級政府和企業三個層面應該采取的多層次水污染治理結構的制度選擇。

水污染;市場手段;科層手段;排污權交易

環境污染治理政策可以劃分為市場手段和科層手段。現階段以排污權交易為代表的市場手段成為環境治理的主要政策，但是在政策執行層面也暴露出諸多弊端。本文將在對海河流域水污染成因進行分析的基礎上，結合省、地市和企業層面各自特點，提出建立市場與科層相結合的多層次治理制度。

1 海河流域水污染現狀

作為華北地區最大水系，海河流域面積31．78萬km2，占全國流域總面積的3．3%。流域內有25座人口100萬以上的大中城市，涵蓋北京、天津、河北、山西、山東、河南、內蒙古7省(市)。截至2005年底，流域總人口1．34億，占全國10．2%;國內生產總值25 750億元，占全國的14．1%;人均國內生產總值1．92萬元，是全國平均水平的1．38倍。

隨著環保投入的逐年增加，海河流域污染物排放總量呈逐年遞減趨勢。近10年間，流域工業及建筑業污水年排放量從36億余t減少為25．8億t，降幅接近30%。但與其他流域水環境質量相比較，海河流域仍為我國水污染最嚴重的流域。2008年全國10個一級區河流水環境質量評價結果顯示，海河流域水質狀況最差。流域Ⅰ－Ⅲ類水河長比例僅為27．6%，劣Ⅴ類水河長超過總河長的一半。特別是漳衛南運河水系、永定河水系、大清河水系和子牙河水系的水質污染尤為嚴重。

分地區看，北京河段水質狀況最好，Ⅰ－Ⅲ類水河長比例為89．2%;內蒙古次之，占53．5%;河北Ⅰ－Ⅲ類水河長比例為32．2%，但有一半的河段水質為劣Ⅴ類;山西、河南、天津Ⅰ－Ⅲ類水河長比例均在20%左右，劣Ⅴ類水河長比例分別是55．5%、76．9%和78．2%;山東河段水質全部劣于Ⅲ類，劣Ⅴ類水河段占比達83．9%。

海河流域是我國北方重要的經濟中心，水污染問題已經嚴重削弱了該地區的環境承載力。科學合理配置海河流域水資源，綜合運用各種手段對水污染進行多層次治理，對人與自然和諧社會建設具有重要意義。

2 海河流域水污染成因

2．1 公共資源屬性是海河流域水污染的根本原因

水環境是一種公共資源，具有非排他性和可分性。非排他性是指流域內水用戶數量眾多，將任何用戶排除在水環境的享用之外都是不可能的，該屬性導致流域內不同地區污染物排放的強外部不經濟。此外，非排他性還意味著整個流域內水環境是共享的，各地區不論是否進行投入，都可以從其他地區對水環境的保護中獲益，極易產生免費乘車現象。可分性是指用戶對水環境利用存在地域上的差異和時間上的先后順序。該屬性導致流域內各地區在水環境的權利分配上存在著天然的不平等。與湖泊污染現象相比較，其在河流污染上表現得尤為突出。湖泊污染是一種雙向污染，甲地污染會引起乙地的報復，如果乙地也進行排污反過來也會影響甲地的水體質量。因此，湖區內各方存在一種重復博弈關系，比較利于達成雙贏的合作協議。河流污染是一種單向污染，上游地區占有更多的地理優勢，污染物的排放會對下游地區產生影響，而下游地區的任何行為都不會對上游產生作用。水環境的單向可分性也決定了河流水污染問題較為難以治理。

2．2 高污染行業比重過高是海河流域水污染的直接原因

海河流域經濟發展水平高于全國平均水平，但流域經濟過度依賴高污染、高耗能行業。如表1所示，2007年的13個行業、7340家重點工業企業產值占流域工業總產值接近80%。其中，黑色金屬冶煉及壓延加工業，化學原料及化學品制造業，電力、熱力生產和供應業等10個高污染行業，工業廢水排放量占重點工業企業廢水排放總量的78．5%，COD排放量的86．4%，氨氮排放量的79．0%。高污染、高耗能行業比重過高，是海河流域水污染嚴重的直接原因。

表1 2007年海河流域工業行業產值組成表

2．3 管理權條塊分割是海河流域水污染的制度原因

海河水利委員會代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責，負責保護流域水環境，組織水功能區劃分和水源保護區排污控制;審定水域納污能力，提出限制排污總量意見;監測省(市)界水體、重要水域和直管江、河、湖、庫及跨流域調水的水質。同時，各省(市)在其行政區劃內設環境保護部門，隸屬于各級地方政府，主要負責流域內有關水環境事項的審批、監控和排污費征收。現行管理體制導致海河水利委員會雖然對流域整體水環境進行統籌規劃，但缺乏有力的執行權和有效的制裁權。擁有最終執行權和制裁權的各級地方政府又往往從其自身利益角度出發，對界內污染物排放疏于監管，水體污染事件處罰不力，水污染問題難以得到有效治理。

2．4 地區經濟發展不平衡是海河流域水污染的深層原因

海河流域經濟總水平在全國處于前列，但區域經濟發展不平衡。如表2所示，以省級行政區劃化為基準，2007年流域內各地區人均GDP最大相差4．08倍，單位工業增加值廢水排放量最大相差16倍，COD排放量最大相差12倍，氨氮排放量最大相差29倍，且單位污染物排放量與當地經濟發展水平呈明顯負相關。流域上游經濟欠發達地區更多依賴相對粗放的經濟增長方式，并因資金限制對污水處理設施和設備投入不足，污水處理技術落后，造成水污染嚴重，加大了流域下游的環境壓力。

3 市場化水污染治理手段的局限

3．1 破解水環境公共資源屬性的局限

排污權交易制度有效實施的前提是對相關權利的有效界定和保護，水環境的公共資源屬性決定了權利界定和保護上的困難。相關數據顯示，截至2009年末，僅海河流域的河北省、北京市和天津市界內規模以上工業企業個數達27 600余家。對應規模如此龐大的市場主體，將排污權以一種經濟、合理、有效方式進行初始界定的工作難度是可想而知的。同時，大量的小型工業企業還不在統計范圍之內，他們往往又是治污難點所在。在高排他成本條件下，權利行使效果直接受到其他主體行為限制，搭便車式的機會主義行為往往難以避免。水環境的權利保護具有明顯的高排他成本，即使排污權能夠在企業間有效界定，對權利實現有效保護的成本也是如此之高，以至于企業間排污權交易的可操作性非常低。

表2 海河流域污染物排放量與經濟發展水平相關性分析表

3．2 破解水環境管理權條塊分割的局限

水環境管理權條塊分割是海河流域水污染的制度原因，僅僅利用排污權交易顯然難以有效實現海河流域水污染跨區協調治理。其結果只能是排污權交易大多局限于行政區劃內部，流動性不足，交易量偏低。跨行政區劃交易往往因信息溝通障礙或者地方自身利益等因素而受限。因此，從管理層級與制度安排角度分析，海河流域水污染問題解決的關鍵，還是需要流域內7省25市政府間相互協調與通力合作，單純市場化手段難以達成上述目標。

3．3 破解高污染行業比重過高及地區經濟發展不平衡的局限

解決海河流域水污染問題的根本是調整流域產業結構，實現經濟增長方式轉變，降低高污染、高耗能行業在流域經濟中所占比重，縮小地區間經濟發展水平的差距。這就需要政府在投資、稅收和信貸等方面進行宏觀層面的積極引導。微觀層面的私人企業，特別是廣大中小企業，由于發展慣性和轉變成本等因素制約，往往缺乏調整產業結構的動力和能力。即使個別大型國有企業通過技術和制度創新轉變為可持續發展的生產和經營模式，其可復制性也是較為有限的。因此，缺乏政府科層管理的、企業自發的經濟結構調整進度是緩慢的，也就不能從根本上破解海河流域水污染問題。

4 多層次水污染治理結構的制度選擇

4．1 省級層面的排污權交易制度

我國水法明確規定:“水環境屬于國家所有，地方人民政府及有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水環境開發、利用、節約和保護的有關工作”。水法的規定消除了水環境相關權利在省際間界定的法律障礙。同時，由于市場主體數量相對有限，省級層面排污權交易過程也比較簡化。更為重要的是，下游經濟發達地區可以通過資金支持和技術轉讓，幫助上游地區改變經濟發展過程中環境稟賦消耗過大的局面，實現區域經濟的平衡與協調，從根本上解決流域水污染問題。

具體講，省級層面排污權交易主體限定為流域內7省(市)的水環境主管部門。制度設計上應包括信息平臺、交易平臺和相關法律保障。其中，信息平臺包括不同省(市)、不同污染物的環境總量控制信息，污染物減排信息，以及由此形成的可交易排污權的供給與需求信息和交易價格信息;交易平臺包括省際間排污權交易場所、交易規程和交易結算制度;法律保障包括通過中央政府協調與7省(市)政府協商相結合方式，出臺的海河流域統一排污權交易法規、實施細則和獎懲措施。交易結果是排污權向經濟相對發達、水環境單位利用效率較高的下游省(市)集中，資金流以經濟補償方式向對排污行為進行約束的上游地區流動。最終，水環境通過商品化引起價值重估，使得省級政府加大治理力度，實現水污染物的排放限制。

4．2 地市層面的排污控制制度

在省級層面通過市場化手段完成排污權重新配置后，可在各省所轄地市級政府之間實行市場與科層并重的排污控制制度。各省內部的地市級政府數量相對有限和固定，排污權交易主體較為明晰，相關權利也容易界定，市場關系因此較為簡單，為交易的監督與完成提供便利條件。另一方面，相對于省級政府，地市級政府具有較強的機會主義行為傾向，交易信息的對稱性方面也相對較弱，完全依賴市場化手段可能造成市場失靈。省級政府還應該利用科層手段進行排污管理，通過行政化方法對各地市的排污總量進行控制。

在市場化手段方面，除了進行地市間排污權交易之外，還可考慮在有條件地區建立水環境補償基金。基金的出資方主要是省內經濟發達地市，補償對象主要是控制排污的地方政府。資金來源上，可以采用地方政府、民間非政府組織和企業三方相結合出資方式，即省內經濟發達地市財政承擔一部分，通過民間非政府組織籌集一部分，根據“誰受益、誰付費”原則，向因水環境質量改善而受益的企業收取一部分。基金用途上，除對控制污染的地市級政府給予補償之外，應該更多關注對生態保護項目的投資和污水處理設施的建設，并通過對相關人員培訓和技術轉讓，建立起流域水環境長效保護機制。基金監管上，應該設立專門監督部門，對不按規定出資的地市級政府由省級政府扣減財政轉移支付資金，對不按規定出資的企業征收高額的特別排污費和滯納金，以保證資金及時供給;同時，對已經申請但不能有效、合規使用基金的地市級政府暫停補償基金的發放，以保證資金有效使用。基金使用效果評估上，應該在各行政區劃邊界設立污染物排放觀測站點，采用定期與不定期水質監控相結合的方式，對減排效果進行觀測與評估，并將結果與下一期基金撥付掛鉤。

在科層手段采用方面，由省級政府主導制定省區內部的“十二五”水污染物減排指標，對各地市水污染物排放量進行嚴格的總量控制和削減幅度考核。改變地市級領導政績考核標準，將水環境質量改善程度和減排效果作為硬性指標，納入地市級領導執政能力評價體系，實行水污染事件一票否決制，通過行政化的科層手段破解海河流域水污染治理難題。

4．3 企業層面的排污限額管理制度

作為以獲取最大化利潤為目標的企業，經濟人屬性決定其與帶有更多公益屬性的各級政府相比較，具有更強的機會主義行為傾向。水環境的產權性質又為企業這種行為傾向轉變為實際行動提供了便利。由于水環境相關權利界定模糊、保護困難，決定了市場化手段在解決企業層面的水污染問題上具有先天缺陷。相比較而言，針對企業的科層排污限額管理制度具有更低的社會交易成本，并能夠對游離排污權市場之外的大量中小污染企業進行嚴格的排污控制。同時，省級和地市級政府為了從排污權交易中獲取經濟利益，具有對轄區內企業污染物排放進行更加嚴格控制的動機，可以有效化解科層手段中經常面臨的尋租問題。

在操作層面，地市級政府應該采用關、停、并、轉等方式堅決淘汰轄區內規模小、效益差、污染高、不符合國家產業政策的落后產能。在排污總量控制前提下，嚴格制定企業排污限額管理標準，提高排污監控技術，加大排污巡查力度，第一時間獲取企業排污信息。此外，在通過稅收和罰金等方式大幅提高企業水環境污染成本的同時，采取稅收減免、信貸優惠等相關政策支持企業環保投入和循環生產方式的采用。最終，從微觀角度治理海河流域水污染，為流域內水環境改善奠定基礎。

［1］任憲韶．海河流域水環境評價［M］．北京:中國水利水電出版社，2007:75．

［2］曾文慧．跨界水污染規制:對中國跨行政區流域污染的考察［M］．上海:復旦大學出版社，2007:115．

［3］李云生，王東，張晶．海河流域“十一五”水污染防治規劃研究報告［M］．北京:中國環境出版社，2008:78．

［4］賈麗紅．外部性理論研究［M］．北京:人民出版社．2007:185．

［5］虞錫君．太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治［J］．中國人口·資源與環境，2008，18(1):176 －179．

Causes of Water Pollution in Haihe River Basin and Choice of Multi-level Governance Structure

XU Zhi-wei
(Business School，Tianjin University of Finance ＆ Economics，Tianjin 300161，China)

Haihe River Basin is an economically developed region in China．Meanwhile it is also the region in which water is seriously polluted．Effective control of the polluted water in this basin is significant for buliding resource-conserving and environment-friendly society．Based on genetic analysis and current status analysis of water pollution，this article points out that purely relying on the market approach which mainly uses emission trading to control water pollution has limitations．In the end ，it suggests choosing multi-level water pollution control system in connection with the province-level government，prefecture-level government and enterprises respectively．

water pollution;market approach;emission trading;hierarchical approach

X522

A

1002－2104(2011)03專－0431－04

2010-12-19

徐志偉，博士生，講師，主要研究方向為產業理論和產業政策。

(編輯:王愛萍)