草原牧區可持續發展的生態經濟路徑

楊光梅

(上海市發展改革研究院，上海200032)

草原牧區可持續發展的生態經濟路徑

楊光梅

(上海市發展改革研究院，上海200032)

草原牧區面臨加快經濟發展和保障生態安全的雙重重任，本文探討了牧區可持續發展的生態經濟路徑，提出草畜平衡政策要以壓縮牧民數量為核心，積極引導過剩牧民進行產業轉移，鼓勵牧區牧民進行聯合經營，提高生產效率，同時要建立生態補償基金，為生態恢復和保護提供長效資金保障。

草原牧區;錫林郭勒草原;生態經濟;生態補償

為了加快草原的保護和恢復，近年來牧區普遍實施“草畜平衡”、“三牧(禁牧、休牧、輪牧)”、“生態移民”等政策，主要通過壓縮畜牧業規模達到加快自然恢復的目的，取得了一定的生態恢復效果［1－2］。以錫林郭勒草原為例，當地政府根據不同區域的生態狀況，將全盟規劃為“四區、四帶、十二環”。圍封禁牧、沙地治理、圍欄輪牧和退耕還草還林“四區”采取禁牧、休牧、劃區輪牧等方式治理;在沿國道、省道的“四帶”建設中分別建設帶寬200－1 000 m，總長1 073km的綠色通道;以12個旗縣(市)所在地為基點，對城區周圍沙化草場實行圍封禁牧，總計12萬hm2。上述措施從2002年開始試點，到2003年全面實施。上述措施對草原的恢復和保護起到了積極作用，但是草原也是我國主要的畜牧業生產基礎，在發展地方經濟、保障牧民生活方面起著重要的作用，草原保護和恢復措施對經濟社會的發展產生了較大的負面影響。主要原因是現有的草原恢復措施中，按照草場面積確定放牧牲畜數量，然后按照人口數量確定戶均牲畜數量，直接減少牧民家庭牲畜總量。由于牧民家庭的收入來源與牲畜數量直接相關，牲畜數量的減少直接降低牧民的收入，導致了牧民生活水平下降，出現嚴重的返貧現象，貧困面不斷擴大。以錫林郭勒草原為例，農村牧區貧困人口由八七扶貧攻堅結束時的5．2萬人增加到24．2萬人，占農牧業總人口的41．3%。錫林郭勒盟的畜產品加工業起步晚，加工業企業大都起步于2000年至2003年，正是草場退化最為嚴重的時期，現有的生態恢復措施進一步壓縮畜牧業規模，直接影響當地畜產品加工業。從長遠來看，草原牧區面臨“加快經濟發展和保障生態安全”的雙重重任和兩難選擇，如何在保護草原不可替代的生態功能的同時，確保當地經濟的健康發展以及社會和諧目標的實現，走出一條可持續的生態經濟之路，促進生產功能與生態功能的協調統一，已經成為當務之急。

1 草畜平衡政策要以壓縮牧區人口數量為核心，保證牧民收入水平

草原具有重要的生態功能，同時也是牧區經濟發展和牧民收入的重要保證，必須尋找一條能夠打破生態－經濟惡性循環，促進草原牧區走上可持續發展的道路。本文從草原牧區生態保護和經濟發展的特殊性出發，在理論和實踐相結合的過程中，提出了實現草原牧區可持續發展的生態經濟路徑(見圖1)。

傳統的人口承載力把不引起土地退化作為前提，以土地食物產量為基礎計算可承載的人口規模［3］。但是，隨著經濟和社會的發展，土地作為農牧民收入的重要來源，不應僅局限于解決吃飯問題，更重要的是要保證其必要的收入水平，解決農牧民的社會生活問題［4］。

目前草原牧區普遍實行的草畜平衡政策，主要以控制單位草原面積的牲畜數量為主。但是，牲畜的數量直接決定牧民的收入水平，要保證牧民收入水平不受影響，并有持續上升的空間，人均牲畜數量必須得到保證。為此，在草原面積及狀況決定牲畜總量的前提下，牧區人口數量需要大規模縮小，以保證牧區牧民的收入水平。為了保證草原永續利用和牧民的發展需求，草畜平衡政策的實施，要以壓縮草原牧區人口數量為核心，這是保障牧民收入水平和實現草原永續利用的核心，是草原牧區可持續發展的關鍵。具體方法是:根據草原生態系統的面積及生態狀況，確定合理的載畜量，即現有的草畜平衡政策，根據單位面積人均實際收入和人均收入目標，確定單位面積合理的牧民數量。

圖1 草原牧區可持續發展的生態經濟路徑框架圖

以錫林郭勒草原為例:首先將錫林郭勒盟不同行政單位按照草原類型進行分區，根據草畜平衡政策大規模實施的2003年的數據，不同旗縣草畜平衡載畜量要求以及不同類型草原單位綿羊單位的平均收入(見表1)，確定不同類型草原單位面積的平均收入;以牧民收入3 000元/人、5 000元/人、8 000 元/人、10 000 元/人的不同水平，計算人均草地面積(見表2)。

表1 錫林郭勒草原類型分區

基于上述人均草地面積的計算結果，根據錫林郭勒不同牧業旗縣可利用草地面積(以錫林郭勒統計年鑒2004的數據為準)，計算在不同人均可支配收入的情況下各牧業旗縣的牧區人口承載力，見圖2。按照當時的草畜平衡要求和不同草原類型區單位綿羊單位的平均利潤，錫林郭勒草原地區處于顯著的牧民人口超載狀態，即使在人均可支配收入3 000元的水平，全盟牧區人口平均超載1．7倍，而蘇尼特右旗和鑲黃旗人口超載3倍以上，為了保持牧民收入的持續增長，需要將超載的部分牧民進行生態移民。

表2 不同草原類型的人均草地面積(hm2/人)

圖2 不同人均可支配收入情況下各牧業旗縣的牧區人口承載力

但是需要指出的是對草原牧民的生態移民必須遵循循序漸進、因勢利導、自主自愿的原則進行，作者對錫林郭勒草原地區300戶牧民的生態移民意愿調查結果顯示:58．3%的牧民愿意進行生態移民，46．2%的牧民不愿意參加，可以看出，牧民對生態移民政策仍然持保留態度。不愿意進行生態移民的原因中難以改變已有的生活習慣，不愿意離開自己生活的草場占絕大多數(34．8%)，認為圍封轉移后生活水平下降同樣占相當大的比例(占28．6%)。

因此，生態移民政策必須制定長期的規劃和諸多優惠政策和補償措施，給牧民提供充分的信息，發揮牧民自主判斷的權力。另外，建議配合草場管理考核辦法，將生態環境惡劣地區提前搬遷，非土著蒙古族牧民提前搬遷，在移民搬遷中建議結合草場管理狀況進行評判，草場管理差的牧戶提前搬遷，不具備草場保護意識的牧戶提前搬遷。

2 積極引導過剩牧民進行產業轉移

經過草原人口承載力分析發現，當地在保證牧民可支配收入的不同水平下，牧民人口嚴重超載，為了草原的永續利用，過剩的牧民必須大規模轉移到二、三產業，甚至受益區域，從而減少當地草原的人口壓力。

2．1 旅游服務業

牧民向草原旅游服務業轉移是最具潛力的轉移方式，隨著錫林郭勒旅游知名度的提升和草原旅游熱潮的興起，蒙古族優秀的傳統民族文化，為當地的牧民參與旅游服務業提供了良好的契機。2．2 旅游產品加工業

經實地調查，當地的旅游產品尤其是手工裝飾品，主要來自于外蒙古地區和西藏等地，當地自己的品牌和特色產品非常少，而旅游產品的手工或機械制作是勞動密集型產業，可以吸納大量的牧民，同時更可以提高當地草原的知名度，促進旅游業的發展，形成良性循環，需要引起足夠的重視。

2．3 文化娛樂業

錫林郭勒盟地區是蒙古族的聚居地，當地蒙古族人民能歌善舞，保持著傳統的優良文化傳統和風俗習慣，這在崇尚特色、熱衷自然的現在，具有非常廣闊的發展空間，當地具有文藝才能的牧民可以與目前的草原旅游的切合，一方面可以增加草原旅游的內容，另一方面可以發揚光大當地的文化傳統，并且為部分牧民提供收入渠道。

2．4 畜產品深加工

當地畜產品加工主要集中在屠宰冷凍等初加工為主，甚至出現大量活羊出口，使當地處于產業鏈條的低端，大量的附加值被轉移到其他區域，因此亟需提高畜產品的深加工力度，一方面可以極大地提高收入，另一方面可以消納大量的過剩牧民。

3 鼓勵牧區牧民進行聯合經營

聯合放牧［5］與單一家庭經營相比，是一種新型的小規模的聯合經營模式，該模式可以降低牧民的放牧成本、減少生產設施和草原保護設施的重復建設投入，同時能夠節約勞動力，提高勞動效率，加強牧民間彼此的溝通，并增加了聯合經營群體與外界聯系的機會。當前在錫林郭勒保護區已有牧民自組織起來，將相鄰的草場聯合起來，進行聯合經營。對錫林郭勒草原地區300戶牧民進行調查，263戶牧民回答了是否愿意參與小規模聯合經營模式的問題，其中144戶(54．8%)牧民愿意參與該模式，119戶(45．2%)牧民不愿意參加。因此可以看出該模式在錫林郭勒草原地區是一種很有潛力的方式，一方面可以提高牧民的生產效率，另一方面可以促進剩余勞動力的產業轉移。

在這里需要指出的是，該模式建議是“自下而上”而不是“自上而下”的管理，這樣牧民能對草場管理的問題作出自由的決策。政府可以提供必要的信息，讓牧民了解相關的利益，同時也可以提供必要的補貼。許多研究者都認識到共同管理在全世界并不總是成功的，特別是在發展中國家［6］，但是基于錫林郭勒草原地區牧民家庭普遍存在草場面積小，難以實現輪牧等對草原恢復和保護效果明顯，對牧民生產、生活負面影響小的草原保護措施，同時由于目前大部分牧民對該模式存在參與的意愿，可以在加強政府支持和適當管理的前提下，在部分地區試行。

4 建立生態補償基金，為草原恢復和保護提供長效資金保障

現有草原恢復措施主要是通過改變當地牧民對草原生態系統利用的方式和利用的強度，保護和恢復生態系統的服務功能，當地牧民作為直接依賴草原生態系統的弱勢群體，其生產和生活受到較多的負面影響，往往是生態保護措施的受害者。而草原生態系統提供的服務功能往往具有外部經濟性，使不同主體受益。為了使生態系統能夠永續利用，受益主體需要提供一部分資金，作為直接利用生態產品和間接利用生態服務的生態補償資金，用來支持實施必要的生態保護措施，激勵土地使用者采取可持續的土地利用方式［7］。

建議將中央財政縱向轉移支付，區域對口支援、生態稅費和專項資金以及綠色捐助等來源于政府、企業、國際組織等多種途徑的草原恢復和保護資金統一建立生態補償基金，按照生態保護和恢復的總體規劃，統一劃撥，減少中間環節，提高使用效率。生態補償的標準要至少包括生態保護和恢復的建設成本、外部成本以及保障牧民收入水平的發展成本三個基本內容。以錫林郭勒草原為例，為保障當地生態保護與經濟發展的長效性，建議國家提供補償資金18．5億元，當地政府提供配套資金2．9億元，京津唐等受益地區提供2．9億元，受益產業提供2．2億元，其他途徑如公眾支持、非政府組織及國際組織支持2．0億元。

5 草原牧區生態經濟可持續發展保障措施

5．1 健全草原監測管理信息平臺

要實現草原牧區的可持續發展，合理地保護和利用草原，就必須及時監測草原的動態變化，及時了解草原資源的全面、詳實的信息，為草原的科學管理提供決策依據。草原牧區必須首先加快建立健全草原的監測管理信息平臺，將計算機技術與實地監測相結合，及時掌握草原動態、分布面積與變化規律，依據監測結果，調整草地利用強度與管理辦法，分析草地生產能力動態變化，核定適宜載畜量與現實載畜量，及時發布草原監測信息，為調整畜群結構、儲備飼草料、防范自然災害提供科學依據，不斷提高草原保護和建設利用的能力。

5．2 實行綠色政績考核制度

在以GDP為導向的政績考核辦法的驅動下，由于財政體制和要素價格扭曲，不少地方政府投入大量資源進行城市建設的“形象工程”和重化工業的“政績工程”，由此走上了靠投資、拼資源、損環境的粗放增長方式，在錫林郭勒地區也存在上述問題。而“綠色”政績考核制度，將生態保護和污染控制作為考核地方政府政績的重要指標，促進地方政府增強環境意識和嚴格環境執法。走出GDP崇拜的誤區，淡化單一的對GDP增長速度的追求，既要看經濟指標，又要看社會指標、人文指標、資源指標和生態環境指標。要充分考慮自然的承載能力和承受能力，建立和維護人與自然相對平衡的綠色政績考核制度［8］。

5．3 發揚和傳承蒙古族優良的傳統文化

在長期的游牧過程中，蒙古族人民創造了豐富的保護和利用草地資源的民族風俗、生態禁忌以及具體的經驗和方法［9］，起到了協調自然與人的關系和保護自然資源、草原生態環境的良好作用。但是在社會主義市場經濟大潮的沖擊下，已有很大程度的弱化，僅有部分得以保存。一些傳統的、富有濃厚生態特征的民族文化，一旦與現實發生激烈的沖突和對立時，有時則顯得不堪一擊。為此，在制定具體的經濟戰略和發展規劃的過程中，應充分考慮到蒙古民族文化中的生態意識、生態特征，繼承和弘揚這些習俗和禁忌中的積極因素，使其在草原地區可持續發展過程中發揮重要作用。

［1］吳精華．中國草原退化的分析及其防治對策［J］．生態經濟，1995(5):1－6．

［2］李世東．中國生態狀況報告2005［M］．北京:科學出版社，2006．

［3］陳百明．中國農業資源綜合生產能力與人口承載能力［M］．北京:氣象出版社，2001．

［4］邵曉梅，張洪業．魯西北地區現狀農業土地資源勞動力承載力模擬［J］．自然資源學報，2004，19(3):324 －330．

［5］Neeta Bijoor，Wenhun Li，Qian Zhang，et al．Small-scale eco-management for the sustainable use of Xilingol biosphere reserve，Inner Mongolia［J］．Ambio，2006，35(1):25 －29．

［6］Kellert S R，Mehta J A，Ebbin S A，et al．Community natural resource management:promise，rhetoric and reality［J］．Soc．Nat Resour，2000，(13):705 －715．

［7］王歐．退牧還草地區生態補償機制研究［J］．中國人口·資源與環境，2006，16(4):33 －38．

［8］楊光梅，閔慶文，李文華．我國重工業化發展趨勢的生態經濟學思考［J］．生態經濟，2005，(10):24 －27．

［9］李笑春，陳智，劉敏，等．生態意識變遷的考察與草地畜牧業可持續發展——以內蒙古錫林郭勒退化草地為例［J］．中國人口·資源與環境，2004，14(4):93 －97．

Ecological Economic Path for Sustainable Development in Pastoral Areas

YANG Guang-mei
(Shanghai Academy of Development＆ Reform，Shanghai 200032，China)

The pastoral areas shoulder the dual task of economic development and ecological protection．This paper discusses the ecological economic path for the sustainable development in this area．It demenstrates that the grassland-livestock policy should focus on the reduction of the total amount of herdsmen，encourage surplus herdsmen to transfer to other industries and herdsmen on the grassland to apply joint operation to improve productivity．Ecological compensation fund is important in guarenting the effects of grassland recovery and protection．

pastoral area;Xilingol Steppe;ecological economy;ecological compensation

F062．2

A

1002－2104(2011)03專－0444－04

2010-12-08

楊光梅，博士，主要研究方向為生態經濟與可持續發展。

國家科技支撐資助項目(編號:2006BAC08B06)。

(編輯:李 琪)