我國公務員權利保障制度的現狀與發展趨勢

○夏軍

我國公務員權利保障制度的現狀與發展趨勢

○夏軍

公務員權利保障是指為確保公務員權利最終實現和防止公務員權利受到侵害而采用的制度化設計。由于我國公務員制度起步較晚，因此，公務員權利的許多保障制度還不夠成熟，還有許多需要完善和創新的地方。本文試就我國的公務員權利保障問題作初步的探討，以期引起大家對公務員權利保障制度的關注，從而促進這一制度的發展與完善。

一、我國公務員權利保障制度的現狀

根據我國公務員法的規定，公務員權利具體包括：獲得履行職責應當具有的工作條件；非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；參加培訓；對機關工作和領導人員提出批評和建議；提出申訴和控告；申請辭職；法律規定的其他權利等8類重大權利。其中就包含了職務保障權、身份保障權、經濟（物質）利益權、保障請求權等權利。

（一）職務保障權

公務員職務保障權是指公務員依法履行職務受法律保護的權利。公務員作為國家行政機關行使行政職能的外部代理人，獲得法定職權的條件來保障其行使國家行政職權，是實現執行國家公務的連續性與穩定性的需要。我國的《公務員法》第9條規定：“公務員依法履行職務的行為，受法律保護。”

（二）身份保障權

公務員的身份保障權是指公務員一經任用，非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。各國公務員法無一例外，都規定了公務員的身份保障權。公務員法之所以規定公務員的身份保障權，是保持公務員隊伍穩定和行政管理的連續性的需要，是保證公務員公正履行職責的需要，是現代社會發展日益復雜化、專業化的需要。

我國的《公務員法》第13條第（二）項規定：“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。”根據公務員法的規定，公務員身份保障權意味著：第一，公務員非因法定事由，不被免職、降職、辭退或者處分。所謂法定事由，是指公務員的行為確實觸犯了國家的法律或者公務員的紀律，構成了被依法免職、降職、辭退或者處分的情形或者事由。公務員的免職情形一般有：轉換職位；晉升或者降低職務；因身體健康狀況不能堅持工作1年以上；退休等。公務員降職或處分的事由主要是違反了公務員的紀律，包括：散布有損國家聲譽的言論，組織或參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；玩忽職守，貽誤工作；貪污、行賄、受賄、利用職務之便為自己和他人謀取私利；濫用職權，侵犯公民、法人或者其他組織的合法利益；參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動；從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務等。公務員辭退的事由主要有：在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職；不勝任現職工作，又不能接受其他安排；因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排；不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分；曠工或者因公外出，請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過15天，或者1年內累積超過30天。第二，非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。所謂法定程序是指國家規定的公務員被免職、降職、辭退或者處分所必須經歷的法定過程。公務員違紀的，應當由處分機關決定對公務員違紀的情況進行調查，并將調查認定的事實及擬給予處分的依據告知公務員本人。公務員有權進行陳述和申辯。第三，只有對非因法定事由、非經法定程序的處理，公務員才可以拒絕接受。對于處理機關以確鑿的事實，經過法定程序，依據法律和紀律等規定作出的有關免職、降職、辭退或者處分的決定，公務員必須接受。

（三）經濟利益權

公務員經濟權利（又稱物質利益權利或財產性權利）保障是指公務員享有任職期間的勞動報酬、福利和保險以及退休后包括退休金在內的權利。（1）工資。工資權是公務員經濟權利的主要內容。公務員工資屬于勞動報酬，是國家對公務員勞動支付的報酬，是公務員維持生活的必要條件與保障，也是公務員在社會生活中的價值體現。我國的《公務員法》第73條規定：“國家建立公務員工資的正常增長機制。”第75條規定：“公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。”（2）福利和保險。公務員的經濟權利保障還包括享受福利保險和退休金權利的保障。我國的《公務員法》第76條規定：“公務員按照國家規定享受福利待遇。國家根據經濟社會發展水平提高公務員的福利待遇。”第77條規定：“國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償。”第79條規定：“公務員工資、福利、保險、退休金以及錄用、培訓、獎勵、辭退等所需經費，應當列入財政預算，予以保障。”第79條規定：“任何機關不得違反國家規定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。”我國《公務員法》的這些規定在現有條件下對公務員經濟權利的保障是充分的。

（四）保障請求權

公務員保障請求權是指公務員權利受到侵害時享有通過法定行政申訴和司法訴訟途徑維護合法權益的權利。申訴控告制度是大陸公務員權利救濟保障的重要制度設計。我國公務員申訴控告制度內容包括復核法律制度、申訴法律制度和控告法律制度。復核法律制度：提起復核的主體是權益受到侵害的公務員，復核的客體是機關的人事處理決定，復核的受理機關是原處理機關。申訴法律制度：申訴的主體是權益受到侵害的公務員，申訴的客體是機關的人事處理決定。

我國的《公務員法》第90條規定：“公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起三十日內直接提出申訴：（一）處分；（二）辭退或者取消錄用；（三）降職；（四）定期考核定為不稱職；（五）免職；（六）申請辭職、提前退休未予批準；（七）未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；（八）法律、法規規定可以申訴的其他情形。對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。行政機關公務員對處分不服向行政監察機關申訴的，按照我國《行政監察法》的規定辦理。”

霧，有輻射霧、鋒面霧、平流霧，秋冬好發輻射霧、鋒面霧，春季好發平流霧，特別是每年二、三、四月份，平流霧是空氣中水汽達到過飽和狀態而形成的，濃、厚、持續時間長，不易消散，是平流霧特點。濃霧會導致能見度不良，甚至惡劣，對船舶航行安全夠成不同程度的威脅。

二、我國公務員權利保障制度存在的問題

（一）公務員權利缺少社會保障機制

就我國公務員目前享受的社會保障而言，實際上是一種“國家保障”，而不是“社會保障”，因為它是由國家財政予以保障，而不是由社會保障基金予以保障的。這種“國家保障”制度的優點在于：在當前中國，它使得機關對社會各方面優秀人才具有強大的吸引力。由于公務員享有的工資福利保險兼具保障和激勵的涵義，在社會保障制度不盡完善的情況下，也即工資福利保險不是每個社會成員普遍享受的情形下，公務員身份保障的穩定性和其享受的福利保險待遇成了公務員職業生涯上極具優勢的制度設計。它吸引著各界社會精英加入公務員隊伍。當前出現的“考公務員熱”恰好也說明了這一點。這種“國家保障”制度的缺點在于：它在一定程度上進一步強化了“官本位”思想，使國家機關成為人才流動最困難的機構。由于公務員沒有完全的社會保障，他們一旦離開機關，除養老保險外其他什么社會保障都沒有了。在這種情況下，只有最優秀的人才敢于離開機關下海創業，多數人則難以分流出去。其結果使有些地方的行政機構改革反而成了淘汰精英的過程。

（二）申訴控告制度救濟功能不明顯

我國公務員申訴控告制度，對申訴控告的主體、客體、受理機關、程序等作了比較具體的規定，基本上具備了實在法律規則的特點。但是，由于它屬于行政內部監督制度的一環，它在法律意識層面上并未得到公務員及整個社會的認同。正因為如此，據不完全統計，自申訴控告制度實施以來，各級人事部門共受理公務員申訴案件287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%。與我國目前公務員600多萬人的總數相對比，其申訴案件數量是很少的。這說明公務員很少選擇申訴控告的途徑尋求救濟。

（三）欠缺公務員權利保障的司法救濟制度

作為我國公務員權利救濟的根本制度——申訴控告制度——是行政機關的內部監督制度，其目的重在行政機關的內部如何糾錯，而不是行政機關外部的司法救濟制度。我國公務員制度深受“特別權力關系”理論的影響，強調服從義務，不太重視公務員權利的司法救濟。

三、我國公務員權利保障制度的發展趨勢

1.社會保障立法。尤其要制定社會保障基本法，以便使公務員社會保障有法可依。社會保障立法是保障人的基本權利的重要立法。社會保障體現的是有直接經濟內容的人的生存權和發展權。我國正在建立的社會保障制度已經開始關注退休金的社會保障了，這是未來發展的方向。根據有關規定，公務員保險制度正在建設中。一般包括養老保險、傷殘保險、疾病保險、失業保險等種類；公務員的福利待遇包括福利費、生活困難補助費、探親制度、休假制度、年底雙薪制度等。

2.健全公務員社會保險體系。公務員社會保險主要包括養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險和生育保險。目前，大陸公務員只享有退休金和公費醫療的社會保險待遇。

3.確立公務員社會保障責任分擔機制。完善公務員社會保障制度，就要厘清公務員社會保障制度中歷史的責任和現實的責任，政府、市場、社會、家庭、單位的責任，中央政府和地方政府的責任。國家公務員的保障應遵循國家、單位、個人共同負擔的原則而發展。

（二）完善公務員權利的申訴控告制度

1.糾正對申訴控告制度認識的偏差。公務員的申訴控告，作為維護公務員合法權益的一種機制，具有“民告官”的性質。但在中國，由于長期受公法文化的熏陶及官本位思想的影響，缺少以私法文化為基礎的權利本位的法律文化，因而使一些公務員在自己的權益遭受侵害時不敢提出申訴控告。同時，有些行政機關對公務員提出的申訴控告，不是積極支持，而是常常通過做思想工作，私下內部解決，以保平安。此外，也有一些受理機關，因為與作出原處理決定的機關有利害關系而對公務員的申訴控告持消極態度，導致公務員的申訴控告制度在實踐中沒能很好地施行。這些認識上的偏差都在一定程度上阻礙了申訴控告工作的有效開展。完善的辦法就是要努力提高受理機關工作人員的法律素質和努力構建中國權利本位的法律文化。

2.擴大申訴的范圍。我國公務員申訴的范圍太窄。盡管與《公務員暫行條例》相比較，《公務員法》擴大了公務員申訴的范圍。比如明確規定：試用期的公務員對取消錄用資格可以申訴；公務員（尤其是占居領導崗位的公務員）對機關強令其提前退休的行為可以申訴。另外，公務員法還增加了公務員申訴的次數，即對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出決定的上一級機關提出再申訴。但是，根據我國現有的法律法規，公務員對年度考核基本稱職、職務任免、回避等人事處理決定以及停發工資、福利等方面的人事行為不服，不能提出申訴。而對年度考核不稱職不服的，必須先經過復核程序，未經復核，不能提出申訴。完善的辦法可通過擴大申訴的范圍，可以通過立法規定公務員對涉及本人權益的任何人事處理決定不服都可以直接申訴。

3.制定申訴控告基本法。我國公務員申訴控告制度的內容規定過于籠統，而且散見于各行政法規、規章之中，甚至出現相互沖突的地方。由于沒有一個全面統一的規定，這就可能導致受理機關在受理申訴控告案件時，往往因為處理標準不統一而互相指責，或互相推諉，或不予受理，妨礙申訴控告工作的順利進行。完善的辦法：可以將現有的《國家公務員申訴控告暫行規定》進一步完善并法律化，使之成為申訴控告制度的基本法。

4.將司法救濟引入申訴控告制度之中。從表面上看，申訴控告制度為公務員提供了不少的救濟途徑，但事實上這種制度設計容易流于形式。其原因之一是，即使申訴控告有最終處理結果，可是監察機關對申訴控告作出的監察建議又不具有強制執行力，而只能由作出原處理決定的機關去執行。這無疑使本就難以實施的申訴控告制度進一步“雪上加霜”。完善的辦法：可以將司法救濟引入申訴控告制度，即在申訴控告基本法中增加：“對申訴控告最終處理結果不服的，可以在15日內向法院起訴”等條文。

（三）完善公務員權利的司法救濟制度

公務員權利保障的司法救濟是指公務員的權利被侵害時，依法定的方法和程序向特定的司法機關尋求幫助，來維護自己的權利制度。《世界人權宣言》第8條規定：任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。這就是訴權，也被稱為第一人權。相對于公務員的實體權利而言，訴權是公務員的一項程序性的權利。但它卻是實體權利實現的保障。任何人的法定權利應當是能得到司法保障的權利，這是衡量一個國家法治化程度的標尺之一。鑒于《公務員法》已經規定了聘任制公務員權利保障的司法救濟制度，可以預見，建立公務員權利保障的司法救濟制度將是大陸公務員制度發展的必然趨勢。

建立公務員權利保障的司法救濟制度，應當從法律規范體系和司法體制兩個方面，為公務員權利保障的司法救濟提供基本法律依據和司法體制保障。

一是完善法律規范體系。可以從兩個方面著手：其一，可以由憲法確立司法救濟權。比如日本憲法第32條就有“任何人向法院申訴的權利，不得被剝奪”的規定；其二，可以修改《行政訴訟法》和《行政復議法》有關受案范圍的規定，將“對申訴控告的處理決定不服的”直接納入行政訴訟和行政復議的受案范圍。這樣可以直接為公務員權利保障開啟司法救濟之門。

二是完善司法體制。首先，要解決公務員權利保障司法救濟的受理機關問題。如果從創新體制來解決受理機關的話，建議最好建立人事和財政獨立于地方政府的行政法院。如果在現行的司法體制中解決受理機關的問題，應考慮基層法院更易于受地方行政權的干擾這一現實因素，建議以中級法院的行政審判庭為一審機關，高級法院行政審判庭為二審機關，而由國務院任命的公務員，其權利之司法救濟法院為最高人民法院。其次，要解決行政救濟和司法救濟的銜接問題。比如是否以公務員權利保障的申訴控告這一行政救濟為前置程序等。最后，要解決判決的執行問題。如果法院的裁決最終仍交由行政機關執行的話，其必將有如目前申訴控告的一些處理結果交由原處理機關去執行一樣，必然導致難以徹底執行。

總之，我國公務員權利是由法律、法規規定或認可的，是全面的、普遍的和真實的，是由法律和制度加以保障和實施的。隨著經濟社會的發展和人類文明的進步，我國公務員權利將進一步提高，公務員權利保障制度將進一步完善，公務員權利的享有和保障將更加切實而有效。

（作者單位 湖北省委黨校）

（責任編輯 崔光勝）