我國政府對民辦中小學的價格管制及其效果*
——基于對湖北省某市的調查

楊紅霞

(咸寧學院 教育學院，湖北 咸寧 437100)

我國政府對民辦中小學的價格管制及其效果*
——基于對湖北省某市的調查

楊紅霞

(咸寧學院 教育學院，湖北 咸寧 437100)

民辦中小學教育市場由于信息不對稱而存在市場失靈，政府通過制定和執行民辦中小學收費政策并監督政策的實施實現對民辦中小學的價格管制以保證消費者的利益。通過對湖北省C市的調查發現，地方政府對民辦中小學的價格管制內容主要有發放收費許可證和年度審核。政府對民辦中小學的價格管制維護了學生的經濟利益，但存在價格管制過死在一定程度上不利于了學校之間的公平競爭、尋租現象嚴重，價格管制的目的發生偏離等問題。政府應完善價格管制的制度設計以改善政府價格管制效果，實現市場機制的調節作用。

民辦中小學;政府價格管制

民辦中小學通過滿足學生及其家長的需求，通過收取一定的費用提供具有一定特色的教育，吸引學生入學，因此具有很強的市場導向。然而，民辦中小學教育市場也存在失靈，主要表現在家長對學校辦學成本和學校教育質量方面的信息不充分，這使家長很難正確評估并做出正確的選擇。為了矯正以上市場缺陷，通常對民辦教育采取非營利性的制度設計，并通過制定和執行民辦中小學的收費政策并監督政策的實施實現對民辦中小學的價格管制，以保證消費者的利益。那么，政府對民辦中小學的價格應該采取怎樣的管制政策才真正有利于民辦中小學之間的公平競爭，有利于市場機制發揮作用，有利于整個民辦教育的發展呢?2008年5月和9月筆者兩次對湖北省C市的民辦中小學的價格管制問題進行了調研，對該市所有的民辦中小學校長進行訪談和問卷調查，同時與該市物價局、教育局等部門相關負責人進行了交談，從中獲得了大量材料。2008年12月20日至22日，筆者參加了湖北省民辦中小學協會年會，在會上與部分校長進行了訪談。縣、市一級地方政府是政策的具體實施者，因此，本文將C市為個案，結合其他地方的材料，探討目前我國政府對民辦中小學的價格政策及其實施效果，并據此提出一些政策建議。

一、政府對民辦中小學收費的相關規定

我國《教育法》規定，民辦中小學不得以盈利為目的。教育是培養人的活動，這一特殊性決定政府要強勢介入以保證民辦中小學所提供的教育的質量，避免正在成長中的青少年受到不當影響。因此，為了避免學校或者投資者唯利是圖而忽視了學校教學質量，政府采用了非營利性的公益事業這種制度安排。《中華人民共和國價格法》(1998年5月1日起施行)規定重要的公益性服務事業實行政府指導價或者政府定價。2003年《民辦教育促進法》規定，“民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門批準并公示;對其他受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門備案并公示”;“民辦學校收取的費用應當主要用于教學活動和改善辦學條件”。

國家發展改革委、教育部以及勞動和社會保障部2005年3月2日聯合發布的《民辦教育收費管理暫行辦法》對民辦學校的收費做了進一步的規定。其中第三條規定“民辦學校對接受教育者可以收取學費(或培訓費，下同)，對在校住宿的學生可以收取住宿費。民辦學校為學生在校學習期間提供方便而代收代管的費用，應遵循＇學生自愿，據實收取，及時結算，定期公布＇的原則，不得與學費、住宿費一并統一收”;第四條規定“制定或調整民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取的學費、住宿費標準，由民辦學校提出書面申請，按學校類別和隸屬關系報教育行政部門或勞動和社會保障行政部門審核，由教育行政部門或勞動和社會保障行政部門報價格主管部門批準”。

二、C市政府對民辦中小學價格管制的具體實施

1．C市民辦中小學概況

C市是湖北省某地區的一個縣級市，2007年，全市年末總人口51．07萬人，常住人口為45．23萬人。該市民辦中小學在中小學教育中占據相當重要的位置，民辦中小學在校學生占中小學生總數的比例均高于全國平均水平，2007年，全市共有民辦中小學15所，其中，民辦小學5所，占小學總數(95所)的5．26%，在校學生2075人，占小學生總數(31633人)的6．56%;民辦初中8所，占初中總數(39所)的20．51%，在校學生2408人，占初中學生總數(29222人)的8．24%;民辦高中2所，占高中總數(6所)的33．3%，高中在校學生2969人，占高中生總數(12063人)的24．61%。C市現有15所民辦中小學，6所職業中專和11所民辦幼兒園。從民辦學校學生所占比例來看，C市民辦學校在校學生占學生總數的比例小學、初中和高中均高于全國平均水平(見表1)。

表1 2007年C市各級民辦學校在校生占學生總數的比例與全國平均比例比較

2．C市政府對民辦中小學價格管制的內容

從C市的調研來看，民辦中小學的收費首先由學校申報收費標準，由物價局審核，再報教育局登記備案。因此該市對民辦中小學價格管制的主要單位是物價局。據C市物價局相關負責人介紹，該市對民辦中小學的收費管理主要依據《民辦教育促進法》和《民辦中小學收費管理暫行辦法》(2005年3月2日發布)以及《中華人民共和國價格法》(1998年5月1日起施行)的相關條款進行管理。C市物價局對民辦中小學收費管理主要有3個方面，一是發收費許可證，確定民辦學校收費標準。二是每年審核，每年進行一次教育收費檢查，對違反規定的學校予以處罰。三是對舉報有亂收費行為的學校監督檢查。前兩項是主要的常規管理。

一是發收費許可證，確定民辦學校收費標準。按照《民辦中小學收費管理暫行辦法》，“民辦學校學歷教育學費標準按照補償教育成本的原則并適當考慮合理回報的因素制定。教育成本包括人員經費、公務費、業務費、修繕費、固定資產折舊費等學校教育和管理的正常支出，不包括災害損失、事故等非正常費用支出和校辦產業及經營性費用支出。民辦學校學歷教育住宿費標準按實際成本確定”。C市對民辦中小學的收費根據利潤成本率為5%來確定學校的收費水平。C市所有民辦中小學100%的收入來源于學費收入，學校學費是學校生存和發展的唯一經濟來源。根據這一情況，學校的學費收入應該是學校教育成本 (1+5%)，然后根據學校規模(學生人數)得出學校每個學生應收的學費。

二是每年審核，每學年快結束的時候進行一次教育收費檢查，對違反規定的學校予以處罰。物價局每年審核民辦中小學收費情況時都要收審核費，根據物價部門的相關政策，行政事業性收費年度審驗費是年收入總額的3－5‰，如果有學校要變更收費標準時，需要繳費10 000元。從筆者在湖北省2008年民辦中小學年會上了解到的情況來看，該省其他縣市的物價部門每年也民辦中小學進行收費檢查，按同樣的收費標準收審核費。

三、政府對民辦中小學價格管制的實施效果

1．政府對民辦中小學的價格管制維護了學生的經濟利益

我國民辦中小學基本都是投資辦學，很多投資者希望取得合理回報，這是我國民辦教育與世界一些國家捐資辦學的不同之處。從C市的情況看，所有民辦中小學都屬于投資辦學，有的學校還明確年終進行股東分紅。資本的尋利性在我國民辦教育領域同樣活躍。為了避免由于投資人唯利是圖損害學生的利益，政府對學費進行嚴格的控制。如對民辦學校收費項目、收費標準、提取合理回報的各項限制，對學校財務的監督審計等，有效地約束了民辦中小學的辦學行為。如C市物價局將成本利潤率控制在5%來核定民辦中小學的最高收費標準，防止學校謀取暴利，維護了學生的利益。

2．價格管制過死在一定程度上限制了學校之間的競爭

大多數學校認為學校收費是市場行為，學校收費定價應該由學校根據市場和學校具體情況來確定，物價局只需備案即可。但C市民辦中小學的收費由物價局定收費標準，學校只能等于或低于這個標準。如果學校收費高于物價局定的標準，就屬于違反政府指導價。有的學校因此與物價局出現糾紛，并訴諸法庭。有的學校負責人認為學費應該由學校定，學校會遵循市場規律。如果學校學費報太高，就不會有學生就讀，報太低，學校賠本，學校支持不下去。

市場是民辦學校存在的基礎，民辦學校根據市場需求提供教育服務，滿足家長的需求。政府對學校的收費限制過多過死，將會限制學校的發展步伐。受計劃經濟的影響，我國民辦中小學在發展過程中仍受到政府多方面的限制，政府代替市場的現象較嚴重，民辦中小學的收費是民辦中小學提供教育服務的市場價格的體現。如果政府在學校收費上限制過多過死，無疑鉗制了影響市場發揮作用的重要機制——價格機制。我國對于民辦中小學的收費上到中央，下到地方都實行嚴格的限制。2005年國家專門出臺了《民辦教育收費管理暫行辦法》，限制收費項目、收費標準及合理回報，限制隨意調整收費標準等。全國很多地方政府對民辦中小學收費進行嚴格的控制，如《揚州市民辦中小學收費管理暫行辦法》規定，民辦中小學收費標準按補償實際辦學成本，兼顧出資人合理回報和受教育者的經濟承受能力為原則;辦學成本由人員經費支出、公用經費支出、建設性費用支出、投資回報資金和預留發展基金構成。同時進一步規定，人員工資按不超過公辦學校人均工資的2倍計算，公用經費參照省財政、教育部門對公辦學校規定的支出標準計算，預留發展基金不超過學費收入的5%計提，投資回報率每年以不超過投資人出資金額的10%計算。而2009年2月，廣東省物價局和教育廳聯合下發《關于規范我省民辦中小學校教育收費管理的通知》，通知第一條就規定“我省實施學歷教育的各級各類民辦中小學校的收費實行政府定價管理，收費項目統一為學雜費、住宿費、服務性收費和代收費。”通知進一步規定，民辦中小學收費標準根據近3年生均教育培養成本和合理回報率制定，回報率省一級學校不超過生均培養成本的8%，市一級學校不超過7%，縣(區)一級學校不超過6%，一般學校不超過5%。

而對于“受縣級人民政府委托承擔義務教育任務的民辦學校，向協議就讀的學生收取的費用，不得高于當地同級同類公辦學校的收費標準”，這一規定是否意味著如果義務教育階段的民辦學校接受政府委托，獲得政府某些方面的資助就要像公立學校一樣免費，不能收取任何費用?這一規定是不合理也不現實的。一方面，教育資源是有限的，民辦中小學作為民間辦學采用收費制度可以籌集民間資金補充教育財政經費的不足，在發展中國家這點更為重要。另一方面我國民辦中小學大部分是投資辦學，很多學校利用民間借貸或者銀行貸款擴展學校規模，學校背負沉重的債務。從C市的學校來看，有自己校舍的學校基本都有巨額借款，每年需要支付大筆利息。在這種情況下，即使政府為民辦學校提供與公辦學校同樣多的經費，但要求民辦學校收費不高于同級同類學校的收費標準保證民辦學校的正常運行是很困難的。

3．尋租現象嚴重，價格管制的目的發生偏離

政府對中小學實行干預的原因在于市場失靈，正如前文所言，政府管制的目的在于矯正市場失靈，達到資源的有效配置。而中小學教育承擔著教育國家未來一代的使命，政府更要對其進行適當的監督。現代社會是法治的民主社會，在法規健全的情況下，政府部門對民辦中小學依法治理。但是，政府工作人員也是理性“經濟人”，政府是由各個追求利益最大化的人所組成的，他們在決策和行事時，也是遵循自身利益最大化的標準，從而出現政府失靈。政府工作人員被賦予管理民辦中小學的權利，他們可能利用手中的權利做出對自己有利的行為，這就是尋租。C市政府各部門通過價格對民辦中小學的管制同樣也存在尋租行為，由此出現政府價格管制目的的扭曲。

C市物價局每年要對民辦中小學進行一次檢查，以監督民辦中小學是否按照政府指導價來收費。這種檢查需要收取一定的審核費，按照相關規定，根據湖北省物價部門的相關政策，行政事業性收費年度審驗費是年收入總額的3－5‰。然而，在調查中，筆者發現，審核費的收取并沒有嚴格按照規定核算。如S小學和L小學兩所學校情況相似，校舍都是學校所有，都不提供寄宿，2007年S校學生人數700人，L小學只有396人，S小學學費2700元/生/年，L小學學費2 100元/生/年。如果按年收入總額的3－5‰收取審驗費，那么S小學應該高于L小學，但實際恰恰相反。物價局對S小學收取的物價審核費只有200元，對L小學卻收取了1500元。I中學和F中學兩所學校情況也相似。

對于審核費的收取，14所學校中有6所認為物價局審核可以規范辦學，有4所學校認為審核可以起到規范辦學的作用，但收審核費不合理，審核費太高;有2所認為審核起不到規范的作用，審核費太高，管理就是要錢。

同樣的問題還表現在民辦高中收“捐資費”的處罰上。按《民辦教育收費管理暫行辦法》小學和初中收費項目有學費、書本費和住宿費(有寄宿的學校才有此項)。但C市民辦高中除了這三項外，還有一項是“捐資費”(物價局稱其為擇校費)，即民辦高中對“三限生”收取的費用。捐資費根據學生中考分數距分數線的差距收取，分數越低繳納的捐資費越高。C市物價部門認為“捐資費”是《民辦中小學收費管理暫行辦法》中規定的民辦學校收費項目以外的項目，屬于民辦高中自立的收費項目。根據1999年8月1日開始施行的國家發展計劃委員根據《價格法》發布第1號令《價格違法行為行政處罰規定》，其中詳細規定經營者不執行政府指導價或政府定價，自立收費項目或者自定標準收費的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下罰款;沒有違法所得的，可以處2萬元以上20萬元以下的罰款;2008年1月13日公布的《國務院關于修改＜價格違法行為行政處罰規定＞的決定》對上述行為加大了處罰力度，可以處5萬元以上50萬元以下的罰款。N高中和T高中在辦學過程中都收取同樣標準的“捐資費”，但N高中每年都因此有3萬左右的罰款。而T高中卻沒有相應的處罰。

在個人利益和部門利益的驅使下政府價格管制的目的發生了偏離。在民辦學校發生違規行為后對其規范和督促改善的目的被弱化，罰款后對學校的改善沒有進一步的監督，使學校繼續“違規”而后繼續罰款。這種做法在被管制單位中造成以收錢為目的的感覺。我國財政體制中罰款收入計入地方財政收入，而地方財政又將各部門的罰款收入返還一定比例給政府各部門，補充各部門的經費，C市的返還比例是60%。而每年財政都會向各個部門布置罰款任務，以配合完成地方財政收入任務。在這種制度下，出現“他們希望我們違法，你要違法他就多收錢。他并不是規范我們辦學”的現象就不足為奇了，當然這位校長所謂的“違法”應該是限于以罰款為懲罰結果的規定。

尋租和管制目的的偏離對民辦中小學的發展造成不利的影響。第一，由于政府對民辦中小學的違規行為的進一步改正缺少監督和核查，不利于民辦中小學的規范發展。第二，增加民辦中小學交易成本。罰款增加了民辦學校的開支，為了減少罰款民辦中小學相關負責人往往運用各種人情關系，包括賄賂政府官員，以減輕罰款或免除罰款，花費時間和物質成本。第三，不利于民辦中小學之間的公平競爭。

四、改善政府對民辦中小學價格管制的建議

由于民辦中小學教育領域存在信息不對稱，消費者(即家長)難以獲得有關民辦中小學教育成本，同時為避免民辦中小學為追求經濟利益而不顧教育質量，造成不可彌補的影響，政府對民辦中小學的價格管制就必不可少。然而，從理論和現實來看，政府的價格管制也會出現各種問題，但這些問題可以通過一系列的制度設計來解決或改善。

1．進一步完善相關法規，執法透明化

在約束政府的制度安排上，“法治”被認為是最有效的一種。“政府所采取的一切強制性行動，都必須由一穩定且持續的法律框架加以明確的規定，而正是這種框架能夠使個人在制定計劃時保有一定程度的信心，而且還能夠盡可能地減少人為的不確定性。”［1］“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權利和根據對此的了解計劃它自己的個人事務。”［2］因此，通過進一步明確有關價格政策法規，減少執法人員的人為因素，如進一步明確對違反規定的處罰標準。同時加強對執法人員的監督，減少尋租行為。

2．加強對學校財務支出的監督，真正實現學校財務公開化

對民辦中小學收費的管理是對學校“收入”的管理，從目前政府對民辦中小學的管制來看，更多的是對學校“收”的管制，而缺少對學校支出的監督。《促進法》規定，“民辦學校應當在每個會計年度結束時制作財務會計報告，委托會計師事務所依法進行審計，并公布審計結果。”但從實際來看，沒有一所學校做到向社會公開財務收支情況，政府部門也沒有監督學校執行這一政策。而實際上公開學校財務支出情況可以為家長選擇學校提供重要的信息，使學校收費是否合理的最終評判者在于家長，避免由于授予物價部門最終的審核批準權而出現政府部門為追求部門和個人利益產生尋租、不當干預等問題，真正實現價格機制的調節作用，實現市場競爭的優勝劣汰法則。

3．實現民辦中小學自主定價，改審批制為備案制

實現民辦中小學自主定價，物價部門對民辦中小學的收費應由審批制度變為備案的制度。也就是說民辦中小學的收費標準由學校根據有關法規自己確定，報物價局備案，而不需要物價局審核批準。民辦教育的自主定價是民辦學校自主權的體現，是對投資者權益的認可和體現，應當加以支持和保護。市場經濟條件下的民辦教育，競爭的存在使得教育質量成為確定民辦學校收費標準的依據，市場定價也就應該成為調節資源配置的主要機制。真正實行民辦中小學自主定價，學校可以根據學校的發展目標、學生需求及承受能力、市場競爭情況、投資人取得回報的比例等確定收費標準。當然，這種完全開放的定價制度還需以財務、學校辦學質量等信息公開制度為前提。這種制度有利于發揮市場籌資力量，使民辦中小學籌集到更多的教育資源。

［1］弗里德里曼．奧古斯特．哈耶克著．自由秩序原理［M］．鄧正來譯．上海:三聯書店．1997．282．

［2］弗里德里曼．奧古斯特．哈耶克著．通往奴役之路［M］．王明毅等譯．北京:中國社會科學出版社．1997．73．

G522.74

A

1006－5342(2011)01－0089－04

2010－11－13

楊紅霞(1975－)，女，湖北赤壁人，咸寧學院教育學院副教授，教育經濟學博士，主要研究方向為教育經濟與財政。