我國職教教師資格制度有效性的制度分析
——制度質量的視角

□查吉德

我國職教教師資格制度有效性的制度分析
——制度質量的視角

□查吉德

我國職教教師資格制度存在明顯的質量問題，影響了有效性，具體表現在：忽視了職教教師的專業性，致使職教教師資格證書缺乏效度；忽視了制度的內生性，不利于制度的社會認同；兼職教師無需認證，削弱了制度的嚴謹性；制度實施機制的缺失，影響了制度的執行。

職教教師資格制度；專業性；內生性；實施機制

制度質量會影響制度的有效性。高質量的制度有助于彌補人類理性的不足、滿足利益相關者的利益訴求，進而獲得廣泛的社會認同和合法性基礎，實現外在制度內生化。如此制度，人們會自覺遵守它、維護它，從而大大節約實施成本。相反，低質量的制度將無助于彌補人類理性的不足、滿足利益相關者的利益需要，進而難以獲得社會的廣泛認同，缺乏合法性基礎，會淪為一種儀式化、形式化的制度。我國現行職教教師資格制度①在設計上存在明顯缺陷，重形式、輕實質的現象比較嚴重，除了一些研究指出的時效性、融通性、認證條件、認證方式等問題以外，還存在三個方面的質量問題。

一、忽視了職教教師的專業性，致使職教教師資格證書缺乏效度

教師資格制度的有效性在一定程度上取決于其反映教師專業性的程度。教師資格制度規定的教師資格要求越能反映教師的專業性，教師資格證書的效度越高，越能以此預測持有人真實的課堂教學表現。否則，申請人即使獲得了教師資格證書也不能被證明其能勝任相應的教學工作，是名合格教師。我國教師資格制度將七類教師資格②納入統一的認證框架內，很難照顧到各級各類教師的專業性，尤其是職教教師的專業性被忽視了，進而影響了職教教師資格證書的效度。

首先，針對普通文化課教師和專業課教師只設有中等職業學校教師資格，忽視了兩類教師的專業性差異。從教學任務來看，中職學校主要有三類教師，即普通文化課教師、專業課教師和實習指導教師。但在教師資格分類上，現行教師資格制度只設兩類教師資格，即面向普通文化課教師與專業課教師的中等職業學校教師資格和面向實習指導教師的中等職業學校實習指導教師資格。普通文化課教師和專業課教師申請同一類教師資格，忽視了兩類教師的職業任務差異。普通文化課教師主要從事的是高中階段的普通教育，其目的是讓學生掌握基本的應知應會的普通文化知識，并發揮文化課程的職業素質養成功能，培養學生職業方面的素養，如職業道德、職業溝通能力等，教學方法主要是傳統的講授法；專業課教師從事的是以就業為導向的專業教育，目的在于讓學生掌握就業崗位需要的專業基本理論和實踐技能，要求教師不僅能講授，而且能動手，能指導學生實踐。職業任務的差異，決定了普通文化課教師與專業課教師職業資格的差異?，F行制度讓兩類教師申請同一種教師資格證書，無法兼顧兩類教師的資格要求，忽視了兩者的專業性差異，進而影響了中等職業學校教師資格證書的效度。據調查，15.2%的中職教師和15.7%的中職校長認為，教師資格證書不可以代表教師職業必備的基本知識與能力；25.2%的中職教師和31.3%的中職校長認為，擁有中職教師資格證書者不可以被認為是合格的中職教師；81.6%的中職教師和79.3%的中職校長認為獲得了教師資格證書的教師，其課堂教學表現不一定比沒有獲得教師資格證書的教師好。[1]

其次，中等職業學校實習指導教師資格的設置值得商榷。（1）隨著職業教育教學改革的深入（如政府要求中職在校生最后一年到企業頂崗實習）和“雙師型”教師隊伍建設的不斷加強，校內專門的實習指導教師的角色地位已大大削弱，學校已不再需要大批量的專門的實習指導教師，只是在少數專業中需要少量專門的實習指導教師。（2）實習指導教師資格認證缺乏可操作性。一方面實習指導教師職業缺乏吸引力，具有豐富實踐經驗的企業優秀人才、能工巧匠不愿意來學校擔任實習指導教師，給實習指導教師資格認證標準的制定增添了難度。標準高了，會將大量適合擔任實習指導教學任務的潛在實習指導教師拒之門外，而優秀人才又不愿意來；標準低了，則失去了約束力，制度也就形同虛設。另一方面，各專業對應的行業發展水平、人才市場供給存在較大差異，很難以一種資格標準對所有專業的實習指導教師資格進行認證。對應行業發展相對成熟、人才市場供給充足的專業，實習指導教師的要求自然較高。相反，則會降低要求。（3）設置實習指導教師資格證書不符合教師資格制度作為一種執業資格制度的專業指涉。我國的教師資格制度實際上是一種教師執業資格制度，是政府對教師這種專業性強、責任重大、社會通用性強，且事關公共利益的專業實行的準入控制制度。但當前中職學校專門的實習指導人員主要是在專業課教師的主導下協助專業課教師承擔實習、實訓指導任務，對這些專門的實習指導人員，不少學校是按工人身份進行管理，并不是按教師身份進行管理。因此，這部分實習指導人員嚴格意義上不能稱之為教師，而是相當于傳統學徒制中的工人師傅，自然也就無需對之進行教師資格認證。

再次，現行教師資格制度不論是認證標準，還是認證方式均沒能有效反映職教教師的專業性，忽視了職業教育教學特點。據調查，50.7%的中職教師和39.7%的中職校長認為現行教師資格制度完全沒有或沒有充分反映職教教師的專業特點。另外，在問及“對提升職教教師資格制度的有效性有何建議”時，49.8%的中職教師和51%的中職校長或建議增加實際專業能力測試，或建議增加企業實踐環節，或建議考察教師動手實踐能力，或有針對性地對申請人的學生管理能力進行考核。所有這些建議均是基于職教教師的職業任務提出來的，指向的都是職教教師的專業性問題。[2]如果認證標準、認證方式不能有效反映職教教師的專業性，職教教師資格證書就不可能有高效度。

二、忽視了制度的內生性，不利于制度的社會認同

日本學者青木昌彥認為，人為的制度改革只是構造了外部制度環境的沖擊，這種外部沖擊如果沒有內生性博弈的累積性效果的配合，人為設計的新制度將會發生走樣。[3]可見，教育制度的內生性要求是確保制度有效性的重要條件，任何一項教育制度只有充分滿足利益主體的利益需求，才能有效解決教育問題。正是看到了制度內生性的重要作用，有學者甚至否定制度的外生性，認為“教育制度歸根結底來源于個人的利益追求和利益追求過程中的成本—收益計算”。[4]我國教師資格制度過于強調制度的外部性，更多的是考慮制度實施者的有效性，而忽視了利益主體——教師的有效性，重形式而輕實質。如在制度整體安排方面，沒有制定專門的職教教師資格制度，而是將職教教師資格與其他類型教師資格納入一種制度框架下；在資格認證對象上，沒有將廣大兼職教師納入認證范圍；在職教教師資格劃分上，沒有對普通文化課教師與專業課教師進行區分；在教師教育教學能力測試標準方面，有些?。ㄊ小⒆灾螀^）并沒有制定專門的職教教師資格認證標準；在教育學和教育心理學考試方面，沒有編制專門針對職教教師資格申請人的考試大綱和試卷。所有這些安排雖然對于制度的實施者——政府及其代理人而言，可以大大簡化認證工作，節約認證成本，提高認證效率，但有損教師資格制度的利益主體——教師的利益訴求。如沒有制定專門的職教教師資格制度、沒有區分普通文化課教師與專業課教師資格、沒有制定職教教師資格考試大綱并編制相應的試卷均有損職教教師的專業訴求；廣大兼職教師無需認證就能從事職教教師職業，無疑削弱了教師的專業性，降低了教師的專業地位與社會地位。

雖然教師資格制度作為一項重要的制度安排，其意義、價值已被社會廣泛認同，這種認同更多的是基于人們對理想的有效的教師資格制度的認同，而要將這種認同轉變為現實的行動，則需要現實的制度適合于制度主體——教師的利益需求，適合于職教教師的專業性要求。如果教師資格制度不能滿足教師的利益需求，不能有效反映職教教師的專業性要求，那么人們對教師資格制度價值的認同會加劇其對現行制度的失望情緒，并對現行制度確立的價值持懷疑態度。在這種制度框架下，申請人即使獲得了職教教師資格證書也不被認為具備從事職教教師職業的基本知識與能力，職教教師資格證書獲得者并不被認為是合格的職教教師。利益相關者對現行制度價值的懷疑表現在行動上就是確立自己的價值標準。如職教教師教育與培訓機構不會以現行教師資格制度確立的職教教師資格標準作為職教教師教育與培訓的依據；用人單位——職業學校也不會以職教教師資格證書的獲得作為教師招聘錄用的基本依據，代之以自身的教師資格考核方式；作為教師，并不是出于專業發展需要而申請教師資格證書，也不認為獲得了教師資格證書就是合格的職教教師，只是將獲得教師資格證書視為外部強制力量的要求。不同的價值標準的確立又進一步加劇了制度系統內的制度沖突，進一步削弱了制度的合法性，弱化了制度認同。總之，作為外部強制性制度安排，教師資格制度因忽視制度的內生性要求，未能充分滿足利益主體——教師的利益訴求，不能有效反映職教教師的專業性特點，因此難以獲得社會的廣泛認同，從而降低了教師資格證書本身作為市場信號所應有的號召力和影響力，影響了制度的有效性。

三、兼職教師無需認證，削弱了制度的嚴謹性

近年來，為解決專業課教師和實習指導教師數量不足的矛盾，同時彌補專任教師專業實踐能力的不足，我國大力支持和鼓勵職業學校從行業企業聘請兼職教師，著力建設“雙師”結構的教師隊伍。截止2009年，中職學校（包括普通中專、成人中專、職業高中及其他職業教育機構）有校外兼職教師100335人（含外籍兼職教師295人），占教師總數的12.82%。③雖然數量龐大的兼職教師被認為是職教教師隊伍重要的和有益的補充，但前提是兼職教師必須符合教學專業要求，具備相應的教師資格，否則，兼職教師越多，越會降低職教教師隊伍的整體素質和質量，成為職教教師“去專業化”的重要推力。因此，國外對兼職教師也會有明確的資格要求。如早在1921年，美國西佛吉尼亞州要求每一所職業學校的教師，不論是專職還是兼職都應滿足教師資格要求，都是合格教師；[5]英國要求職業學校的兼職教師與全日制專任教師一樣取得教師資格證書[6]。但據《教師資格條例》，我國教師資格認證對象僅限專任教師，廣大兼職教師并不需要獲得教師資格證書。對于占中職教師隊伍12.82%，且絕對數量與相對數量仍在不斷擴大的兼職教師隊伍不需要進行教師資格認證顯然是教師資格制度的重大缺陷，大大影響了制度的有效性。

首先，兼職教師資格制度的缺失，有悖教師職業準入制度精神。教師資格制度是一項職業準入制度，作為職業準入制度，即要求任何從事該職業者都必須具備職業資格，只有獲得了該職業資格才被允許從事該職業活動，不論是專職還是兼職。如醫生、司機等職業不論是專職還是兼職都必須具備相應的職業資格，否則可能會帶來嚴重的安全事故。教師職業也是如此，只是低質量的、不合格的教學服務帶來的不良影響和危害相對較隱蔽，也沒有那么直接，但隱蔽的、間接的不良影響是確確實實存在的。

其次，兼職教師資格制度的缺失，不利于保證職教教師隊伍的整體素質與質量的提升。教師資格制度一個很重要的功能就是保證教師“入口”質量，確保每一名教師都是合格的教師，從而保證教師隊伍的整體素質與質量能達到教育教學的基本要求。如果數量龐大的兼職教師不需要進行教師資格認證就能從事職教教學工作，那將嚴重影響職教教師隊伍的整體素質與質量。

再次，兼職教師資格制度缺失，不利于約束教師招聘中的機會主義行為。由于兼職教師缺乏基本的資格準入制度，完全處于人治狀態，這為權力尋租與各類機會主義行為提供了便利，一些不具備基本教學資格者通過兼職教師通道進入教師隊伍。這類教師往往既不具備專任教師的學歷及師范技能，也不具有行業企業的實踐能力，根本無法成為職教教師隊伍的有益補充。

第四，兼職教師資格制度缺失，不利于職教教師專業化。教師資格制度是對教師資格條件及相應身份的制度化確認，被認為是教師專業化的重要標志，也是推動教師專業化的重要制度力量。如果數量龐大的兼職教師不需要進行資格認證就可以從事職教教師職業，顯然有悖教師專業化精神，會弱化職教教師的專業地位和社會地位。

四、制度實施機制缺失，影響了制度執行

制度實施機制是制度的重要組成部分，離開了實施機制，任何制度尤其是正式制度就形同虛設。檀傳寶曾將教育制度缺失分為三種情況：完全制度缺失；不完全制度缺失以及隱性或實質性制度缺失。不完善的制度安排其實是一種隱性的制度缺乏。[7]據此判斷，我國的教師資格制度存在明顯的實施機制缺失問題。

首先，對各地制定的配套政策缺乏審核認證制度。我國的教師資格證書雖由各省級教育行政部門頒發，但全國通用。作為全國通用的教師資格證書，理應在教師資格要求方面表現出統一性，各地的教師資格標準④應突出體現國家教師資格的統一要求，以保證在不同地方取得的教師資格證書具有相同的社會認可度和效度。然而，我國教師資格制度對各類教師的教育教學能力并沒有作統一規定，也沒有原則性要求，而且缺乏相應的監管措施，對各地自行擬定的教育教學能力測試辦法與標準并沒有作審核認證。由此造成各地教育教學能力測試辦法與標準參差不齊，尤其是職教教師教育教學能力測試標準差異非常大。如有些省（市、自治區）分別針對中職教師和中職實習指導教師，制定了專門的教育教學能力測試標準，也有些省（市、自治區）沒有制定專門的中職教師和中職實習指導教師教育教學能力測試標準。受此影響，不同地區的職教教師資格證書的含金量不同，預測效度也不一樣，在一定程度上影響了教師資格制度的社會認同與權威性。

其次，對違約行為缺乏處罰條款，導致教師資格制度執行不力。我國《教師資格條例》第六章專門針對教師資格申請人和教師資格認定工作人員的違約行為作出了處罰規定，但對于地方政府、學校的違約行為，尤其是不執行教師資格制度的行為并沒有作出相應的處罰規定，由此導致了教師資格制度執行不力。教師資格證書并沒有成為職業學校教師招聘錄用的必要條件；大量教師可以先獲得教師崗位，再申請教師資格證書；少數在崗教師甚至沒有取得任何教師資格證書；還有些教師雖然取得了教師資格證書，但并沒有取得合乎要求的職教教師資格證書，屬于“持無效證件上崗”。[8]

再次，層層交互委托代理的制度執行模式存在明顯缺陷。教師資格制度的制定機構——教育部是初始委托人，各級各類學校的管理人員是最終代理人，在初始委托人與最終代理人之間存在一個自上而下層層傳遞、層層交互委托代理的政策執行代理鏈。教育部作為委托人將教師資格認證指導與管理工作委托給教育部在北京師范大學設立的教師資格認定指導中心，中心工作人員來自北京師范大學，事實上是將教師資格認證指導與管理工作委托給了北京師范大學，同時，將教師資格制度的具體執行工作委托給省級教育行政部門。省級教育行政部門既是本省教師資格制度實施政策的制定者，也是教育部教師資格制度執行代理人，負責本轄區教師資格認證與指導工作，同時還是教師資格制度的委托人，將教師資格認證工作委托給本?。ㄊ?、自治區）教師資格認定指導中心及地市教育行政部門。省級教師資格認定指導中心負責本?。ㄊ小⒆灾螀^）教師資格認證的指導與管理工作，并負責本省（市、自治區）高校教師資格認證工作。⑤地市教育行政部門又將教師資格認證工作委托給本市教師資格認定機構和區（縣、市）教育行政部門，地市教師資格認定機構負責本市轄區內高級中學教師資格、中等職業學校教師資格及中等職業學校實習指導教師資格的認證工作，并指導和管理本市整體教師資格的認證工作；各區（縣、市）教育行政部門又將工作委托給本區（縣、市）教師資格認定辦公室，由它代理負責本區（縣、市）初級中學、小學、幼兒園教師資格認定工作。省級及以下教師資格認證機構又往往不直接負責認證工作，而是將相關認證工作委托給學校、醫院、鄉（鎮、街道）。如非師范專業畢業申請人的教育學、教育心理學培訓與考試一般委托給本地高校；教育教學能力測試則委托給本地某所學校負責，在職教師的教育教學能力測試則委托給申請人所在的學校；申請人的身體素質檢測委托給當地醫院；普通話測試則委托給本地語言工作委員會，而語言工作委員會又會將部分工作委托給學校。甚至有些地方仿照教育部的做法，將教師資格認證機構外掛在當地的某所學校，由學校安排人員負責教師資格認證的組織實施工作(見示意圖)?？梢姡恳粚蛹壍膱绦袡C構(人員)，既是上一級機構委托人的代理人，又是下一級機構代理人的委托人，具有雙重身份。這種層層交互委托代理的制度執行模式不利于制度實施質量的監管，導致制度執行中的種種失真問題。如委托人與代理人目標函數不一致，致使制度目標不能有效貫徹；委托人與各級代理人之間的信息不對稱狀況嚴重，制度委托人對各級制度代理人的執行過程很難進行監督和控制，往往給制度執行代理人提供各種機會主義便利；由于對代理人缺乏必要的激勵措施，對其責權利也沒明確規定，不存在代理人退出機制，致使委托人即使能夠了解到代理人政策執行過程中存在的問題，也難以對其進行相應的處罰。[9]總之，層層委托代理制度執行模式在一定程度上影響了教師資格制度的執行，影響了制度的有效性。

綜上，作為特定歷史時期的產物，我國教師資格制度已不適應職業教育發展的要求，其存在明顯的質量問題，影響了制度的有效性。當然，除了制度質量問題以外，制度沖突、制度環境也是影響職教教師資格制度有效性的重要因素。如制度沖突方面，現行職教教師資格制度與“雙師型”教師制度、非正式的職教教師資格傳統、職教教師教育制度等方面均存在一定沖突，突出表現在教師資格方面。教師資格問題古已有之，自教育產生以來，關于誰才有資格當教師的問題就一直備受關注。圍繞此問題，從古到今，不同階級、不同國家、不同利益集團、不同個體有著不同的觀點，這些不同觀點有些被吸收到正式制度中，有些則以非正式制度的形式存在，有些被外在制度采納，有些則以內在制度的形式發揮作用。由此，圍繞職教教師資格的不同觀點反映到制度層面，就形成了正式制度間的沖突、正式制度與非正式制度的沖突、外在制度與內在制度的沖突。制度沖突的后果是不利于職教教師資格制度認同，使其遭遇到合法性危機，進而削弱了其有效性。因為制度安排的根本問題就是人們對制度的認同、遵守問題，一項在價值上得不到認同與肯定，行為上不予遵守或大多數人都有意違反或陽奉陰違的制度，就是非正義的制度，是一項缺乏合法性基礎的制度，也就不可能有很好的實施效果。另外，職教教師有效供給⑥不足是影響職教教師資格制度有效性的重要的環境因素。教師資格制度為教師職業所設置的“門檻”高低決定了制度的有效性。一般而言，“門檻”越高，制度越有效。而教師職業“門檻”高低直接受制于教師的有效供給。教師有效供給充足，教師職業“門檻”則可相應提高，制度越有效。相反，教師有效供給不足，則需要降低教師職業“門檻”，甚至取消“門檻”，制度越低效。換句話說，當教師有效供給充足時，教師資格制度就具有更大的實施空間，制度更容易實施，更有效；相反，如果教師有效供給不足，教師資格制度的實施空間就會很有限，制度就不容易實施，更低效。因此，教師的有效供給是教師資格制度實施的重要資源，它直接決定了制度的實施空間。

教師資格制度執行模式示意圖

注 釋：

①我國并沒有專門的職教教師資格制度，本文所指的職教教師資格制度其實是教師資格制度中涉及中職教師的那部分內容。

②據1995年頒布的《教師資格條例》，我國將教師資格分為七類，即幼兒園教師資格、小學教師資格、初級中學教師資格、高級中學教師資格、中等職業學校教師資格、中等職業學校實習指導教師資格和高等學校教師資格。

③數據來源：據教育部官方網站公布的2009年教育統計資料（中等教育）整理。

④據2000年頒布的《〈教師資格條例〉實施辦法》第二十八條，教師資格制度實施細則，包括教育教學能力測試辦法與標準由各省級教育行政部門制定。

⑤有效供給是一個經濟學概念，是指與消費需求和消費能力相適應的供給。此處所指的有效供給，是人才市場與職業教育教師數量和質量需求相適應的供給。

⑥個別省份的中等職業學校實習指導教師資格的認定工作也由省級教師資格認定指導中心負責。

[1][2][8]查吉德.職業教育教師資格制度的有效性分析[J].職教論壇，2011（28）.

[3]黃玉捷.博弈論制度分析方法的演變及其理論的形成[J].生產力研究，2004（12）：228—231.

[4]康永久.教育制度的生成與變革——新制度教育學論綱[M].北京：教育科學出版社，2003：123-125.

[5]J.F.Marsh.A Catechism on Vocational Education in West Virginia under the Smith-Hughs Law[M].Charleston：Jarrett Printing Co.，1921.14-27.

[6]Norman Lucas.Perspectives on Teachers of Vocational and Technical Education in the UK [A].Philipp Grollmann & Felix Rauner.InternationalPerspectives on Teachers and Lectures in Technical and Vocational Educatio[C].Dordrecht:Springer Publishers，2007.251-276.

[7]檀傳寶.制度缺失與制度倫理——兼議教育制度建設[J].中國教育學刊，2005（10）：10—11.

[9]包海芹.教育政策執行中的委托代理問題[J].江蘇高教，2004（3）：14—17.

查吉德（1975-），男，江西德興人，廣州番禺職業技術學院高職所副研究員，教育學博士，主要從事職業教育理論研究。

G715

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1001-7518（2011）31-0057-05

責任編輯 秦紅梅