北京市藥監局通州分局整治“黑藥店”、“黑診所”調查

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藥監執法人員（右）清點在黑診所查抄的藥品

近年來，北京市通州區作為北京市建設新城，城鄉一體化進程不斷加快，外來流動人口聚居地如雨后春筍般出現。與此同時，該區城中村 “黑藥店”、“黑診所”迅速滋生，僅2009年～2010年，就有三起“黑診所”非法行醫致死事件發生。近兩年，北京市藥品監督管理局通州分局聯合有關部門成立打黑協調領導小組，摸清了“黑藥店”、“黑診所”的分布及活動規律，采取多種措施遏制“黑藥店”、“黑診所”的產生。日前，筆者就此展開了調查。

通州區發生三起“涉藥”死亡事件

目前，通州區有藥品批發企業8家，藥品零售企業474家，各級各類醫療機構（含村衛生室）578家。在全區合法經營和使用藥品的機構中，藥品零售企業占44.72%，醫療機構占54.53%，基本達到了醫藥資源的全覆蓋，能夠滿足百姓求醫購藥的需求。

通州分局在全區組織了多次“聯合打黑”行動。在整治過程中，未發現以純粹無《藥品經營許可證》形式經營藥品的“黑藥店”，絕大多數是以無《醫療機構執業許可證》非法行醫形式存在的“黑診所”，共發現“黑診所”138個 。其中，臺湖鎮53 個，馬駒橋鎮25 個，梨園鎮22 個，永順鎮11 個；其他7個鄉鎮“黑診所”共27個，只占全區“黑診所”總數的19.57%，由此可見，通州區“黑診所”現象嚴重的“重災區”是流動人口比較集中、經濟建設較快、處于城鄉結合部的鎮區。

筆者在調查時了解到，2009年～2010年，通州區共有三起“黑診所”非法行醫致死事件發生。

2009年6月28日，福建籍3歲男童在臺湖鎮北神樹村一村民出租房屋內輸液時病情惡化，經搶救，無效死亡。

2009年12月7日，甘肅籍5個月男嬰在宋莊鎮六合村一村民出租房屋輸液時出現抽搐，后經潞河醫院搶救，無效死亡。

2010年4月15日，江蘇籍19歲工人在永順鎮芙蓉園建筑工地一臨時工棚輸液后，出現排尿困難和呼吸困難等癥狀，經263醫院搶救，無效死亡。

通州分局執法人員均在第一時間進入現場，對涉嫌藥品進行全程調查并將藥品抽樣送檢，最后結論均是“黑診所”非法行醫致人死亡與藥品質量無關，主要是非法行醫、違反診療規程所致。

外來務工患者為“低價”選擇“黑診所”就醫

在長時間的監督執法過程中，執法人員就通州區“黑診所”分布的重點地區醫藥資源的配置情況也做了詳細的統計分析。與其他地區相比，屬于外來務工人員居住聚集地區的梨園鎮、永順鎮、臺湖鎮和馬駒橋鎮合法醫療機構、藥店等醫藥資源的設置比較充足，完全能滿足步行15分鐘就能購買到藥的要求，居住在上述地區的老百姓也不存在缺醫少藥的問題。然而，這些區域內的“黑診所”卻有了固定人群，尤其受到外來務工人員這一弱勢群體的青睞，形成特定的供需怪圈。

通過調查，筆者發現這些地區的“黑診所”通常是以非法行醫為載體，進行藥品銷售，未發現單純無證銷售藥品的“黑藥店”。而“黑診所”的服務對象全部是外來流動人口等弱勢群體，他們寧愿到幾街之隔的“黑診所”中就醫用藥，也不愿意到就近的合法醫療機構或藥店就醫購藥。

“黑診所”違法成本較低

“黑診所”主要存在于環境復雜、私搭亂建嚴重、流動人口多、租房管理不規范的城鄉結合部，條件簡陋，租金低廉。與合法醫療機構和藥店相比，想開“黑診所”，只要租一間房，白天行醫售藥，晚間居住，購置少量的常用藥品和一些簡單的醫療器械即可。因此，除繳納低廉的房租以外，黑診所經營者根本不用考慮藥品儲存條件、人員管理費用等問題。這些“黑診所”就醫環境極差，就醫用藥費用低廉，有的甚至允許患者賒欠醫藥費，或以物抵資，如肉、菜等生活用品，經營成本很低。

相對于合法醫療機構與藥店，“黑診所”經營者均吃住在診所，大多在外來務工人員晚上下班后開業，不需要掛號；不遵守診療常規，問病拿藥，大部分經營者在用藥時，連處方都不開，無任何記錄；有的治標不治本，贏得患者的信任；也有的可以拆零散給藥或幾種藥混在一起打包銷售，從表面上讓患者感覺就醫用藥非常“方便快捷”。

“黑診所”經營者與流動人口之間關系微妙

調查顯示，相對于合法醫療機構與藥店，從事“黑診所”的經營者大多為外來流動人口，因而和大部分外來務工人員是熟人、同鄉的關系；加之外來人口對老家的“醫生”比較信任以及人們“就醫找熟人”的心理。都使他們來到北京在老鄉聚集地辦“黑診所”為老鄉服務。少部分“黑診所”的經營者甚至具有其家鄉的鄉村醫生證書或醫學院校的畢業證書，具一定的欺騙性。因此，在“黑診所”經營者和就醫的流動人口之間形成了一種特殊的內部信息傳遞網和供求關系。

幾乎所有的“黑診所”都是租用當地的出租房屋，盡管廉價也比租給一般人所出的租金要高，在開展整治工作中，房屋出租者常常成為“黑診所”從業者的保護傘，阻撓執法人員執法、藏匿藥品和器械、甚至抗拒執法，雖然當地村民確實有利可圖，但他們自己及其家人絕對不會去“黑診所”求醫問藥。

非法行醫者“鋌而走險”

目前，從法律層面來講，對于開辦的“黑診所”，還沒有完善、嚴厲的懲處機制，根據最高人民法院給出的相關司法解釋：非法行醫被行政執法部門處罰過兩次后，依然繼續非法行醫的，將追究其刑事責任。也就是說，“黑診所”經營者（有些甚至根本連執業醫師資格證都沒有）只有在接受兩次被處罰的基礎上，到第三次被查處才有可能被追刑。而在實際工作中，這些“黑診所”經營者的全部都是流動人口，亦無任何記錄，聲稱身無分文，當場處罰一無證據、二無錢款，除取締以外根本處罰不了，“兩次處罰”對其而言形同虛設，更談不上強制執行，所以執法部門只能采取“當場取締”措施。隨著一次次被取締，多數“黑診所”的藥架上只擺一些藥械空盒，將真正藥械藏匿于診所以外的場所，而執法人員只能對非法行醫場所進行執法，無權對其他場所進行搜查，每次取締只收繳了一些空藥盒，使“黑診所”違法成本極低，只有在非法行醫致人死亡或傷殘情況下，才有坐牢的風險。所以非法行醫者在利益的驅使下，毅然選擇 “鋌而走險”，與執法部門“打游擊”，造成了“黑診所”屢禁不止，執法成本大大提高的局面。

“黑診所”的藥品一部分來自正規藥品生產、經營企業違規售藥，也有一部分是業務員冒用合法醫療機構或藥店的資質，從正規藥品生產、經營企業購入，銷給“黑診所”，更有一部分是非法回收來的藥品，造成藥品來源復雜，藥品質量參差不齊，存在極大安全隱患。

藥監、公安、衛生等部門對通州重點地區的黑診所進行查抄

完善立法，多措并舉

行政執法工作仍是治理打擊“黑藥店”、“黑診所”不可或缺的部分，相關部門應積極完善有關立法，要加大對多次取締仍屢教不改的“黑診所”經營者追究其刑事責任的力度，放寬執法條件，降低追究刑事責任的門檻，不能只有致殘、致死才追究刑事責任。要完善流動人口和出租房屋管理的立法，加強對流動人口和出租房屋的管理，出租房屋是“黑診所”、“黑網吧”、“黑職介”等違法行為賴以生存的場所，已形成一種社會現象。

要根治“黑藥店”、“黑診所”這一城市頑疾，不能一味關門取締了事，而是應當切實滿足外來流動人口等弱勢群體就醫用藥需求，建立適應該類群體的、便利、周到、廉價的就醫用藥環境體系。可以考慮延伸社區醫療衛生服務范圍，適當放開醫療市場，讓有資質的民營醫療機構進入，從改善服務態度、簡化就醫手續等方面著手，弱化“黑藥店”、“黑診所”對外來務工人員等弱勢群體的吸引力。對那些持有家鄉醫師執業資格或醫學院校的畢業證書的“黑診所”的經營者建立在京考核注冊、培訓的綠色通道，對符合執業資格的，引導他們改善醫療條件，合法經營。