政府公共風險管理效用目標探索

滕煥欽 張芳潔

(山東大學經濟學院,山東濟南 250100)

政府公共風險管理效用目標探索

滕煥欽 張芳潔

(山東大學經濟學院,山東濟南 250100)

政府進行公共風險管理的目標是追求效用最大化,政府在追求效用最大化目標的過程中會受到政府風險管理資源不足的條件約束。因此,必須考慮如何突破政府公共風險管理資源不足的約束,利用市場組織及個體資源參與公共風險管理,與政府資源共同協作突破公共風險管理資源約束,盡可能實現公共風險管理目標。

政府;公共風險管理;效用目標;約束條件

相對于個體風險,公共風險的特征:一是市場機制無法有效地將風險的負擔分配至應負責或有能力承受風險的一方;二是通過自由市場價格機制無法合理反應風險所導致的成本;三是風險產生的后果往往造成較大的社會影響。根據風險的成因,公共風險可以分為自然性公共風險和社會性公共風險兩類。前者主要是人與自然交互作用的結果,后者則主要是人的因素造成的。自然性公共風險屬于純粹風險,包括巨災風險、環境風險、公共衛生健康全風險等,社會性風險則屬于投機風險,其中包含收益的可能性,包括經濟、政治和社會風險等。

一、公共風險管理的效用目標

對公共風險進行管理,政府責無旁貸,政府進行公共風險管理的目標是追求效用最大化。由于自然性公共風險是純粹風險,只可能有損失而不可能盈利。對于公共風險決策者來說,其效用目標包括兩層:一是沒有損失(包括實際損失和潛在損失),二是從風險損失中獲取新的風險管理能力。前者的最大效用為1,損失越大,滿意度越低,效用越小,直至為0。對于后者來說,從風險損失中獲取的新的風險管理能力越大越好,因此無法確定其最大效用,但其最小效用為1。對于社會性公共風險,對于其管理決策者來說,就是要以盡可能小的損失代價獲取盡可能大的收益。因此,公共風險管理的管理效用目標是多重的。

公共風險管理效用目標的實現受到公共風險管理成本(c)約束,c主要包括公共風險管理資金耗費成本c1和專業技術投入成本c2,等。

政府風險管理的效用目標函數分別為:maxU(1)=1; maxU(R)≥F和mixU(C)≤F。約束條件為:c1+c2≮F。其中,maxU(1)表示自然性公共風險損失管理的最大效用目標; maxU(R)表示公共風險管理收益;mixU(C)表示公共風險管理的成本;F表示投入公共風險管理的費用額度。

與個體風險管理相比,公共風險管理除了要考慮損失的可能性和損失的嚴重度外,還要考慮民眾的信任度及風險責任的分攤問題。由此,政府進行公共風險管理目標的表達形式:

其中,U為效用函數值,x表示安全保障,y表示民眾信任度,所有變量因子都是關于x與y的函數。R1(x,y)是人身安全收益,R2(x,y)是財產安全收益,R3是民眾信任收益;它們的作用權數分別為β1(y)、β2(y)、β3(y),即權數隨著公眾滿意度變化而變化;C1(x,y)公共風險管理資金耗費成本,C2(x,y)為專業技術投入成本,C3(x,y)為機會成本。

收益主要有:①通過風險管理帶來的人身安全的保障收益;②通過風險管理帶來的財產的保障收益;③民眾對政府的信任收益。風險管理的成本主要有:①風險管理資金投入費用;②風險管理技術投入成本;③機會成本。其中,①、②保障收益,主要是指由于風險保障功能帶來的安全,國家主要是為了保障社會再生產的順利進行和保護民眾的利益。③民眾的信任,有利于社會和諧持續發展。

無論是政府還是個人進行風險管理都需要人力、物力、財力的投入,都不可避免地會發生費用,并因此產生機會成本。風險管理總效用隨著收益增加而增大,隨著成本增加而減少。

要獲得最大效用,即MaxU,則:

MaxU=(R1+R2+R3)–(C1+C2+C3)

二、政府公共風險管理效用目標的約束條件分析

目前,我國面臨著許多公共風險,包括一些重大自然災害風險和事關社會長遠持續發展的相關重要領域的社會風險,如社會公共安全風險、環境風險、就業風險、弱勢群體的生存發展風險等,影響著我國的社會經濟穩定和可持續發展。然而,公共風險管理所需要的資金、專業技術以及公共風險本身的特質等資源條件約束了我國政府公共風險管理目標的實現。

(一)我國公共風險管理的資金約束分析

從政府財政資金投入來看,近年來由于減免稅、預算外資金等方面的原因,我國政府的社會資源汲取能力有限,難以為應對風險提供強有力的財力支撐。尤其是當重大風險事故發生時,政府擁有的資源往往受到很大約束。以自然災害風險管理為例,2004-2007年中國自然災害損失額與財政(民政)支出額之比:2004年自然災害經濟損失1602.3億元,自然災害救濟費(民政)支出51.1億元,財政資金救助費占自然災害經濟損失的比例為3.19%;2005年自然災害經濟損失2042.1億元,救濟費(民政)支出62.6億元,財政救助占自然災害經濟損失的比例為3.07%;2006年、2007年自然災害經濟損失分別為2528.1億元和2363.0億元,救濟費(民政)支出則分別為79.0億元和79.8億元,財政救助占自然災害經濟損失的比例分別為3.12%和3.38%。①資料來源:中國資訊行數據庫。可見,我國政府對公共風險管理的財政投入是嚴重不足的。有資料顯示,我國2004-2007年民政支出占財政支出的比重僅分別為2.0%、2.1%、2.28%、2.45%。這意味著,在我國非政府主體承擔了大部分的自然災害風險管理。

(二)我國公共風險管理的專業技術約束

在我國,無論是公共風險管理還是私人風險管理都起步較晚。西方國家從上世紀80年代就開始深入探索公共風險的產生發展及其管理,形成了比較完整的風險管理機制,在風險認知、風險識別、風險分析、風險評估、風險處理、風險決策、風險信息系統等各個環節都開發出相應的風險管理方法和工具,并成立風險管理協會,動態地研究探索風險的發生發展及其管理。對風險的認知我國還是最近幾年的事兒,有關風險管理的專業技術處于初步學習和探索階段,風險管理專業人員極度缺乏,風險管理技術的供給能力與需求存在巨大的缺口。

(三)我國公共風險特質的約束

從自然屬性風險來看,我國自然災害風險發生頻率大,影響幅度廣,損失后果嚴重。僅從滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷四類地質災害狀況來看,2004-2007年我國大陸地區就分別發生13555次、17751次、102804次和25364次。我國大部分的人口、工農業基地都分布在臺風、潮汐、洪水、地震等災害嚴重的東部沿海地區,因自然災害每年都會造成大量的人員傷亡和巨大的經濟損失。

從社會性風險來看,目前我國正處于經濟轉型期,社會發展模式、經濟體制改革及社會利益格局的調整都發生了很大的變化,價值觀念趨于多元化、社會矛盾沖突日益增多,由此產生極大的公共風險。就風險的時代特征而言,傳統的單一性、簡單性和局域性的風險已經嬗變為當代的復雜性、不確定性和全局性的復合風險。各種風險之間呈現出高度的相關性和傳遞性,風險后果不斷被強化和擴大。在我國,風險一旦發生,后果殊難預料。其一人口規模大、密度高,公眾風險管理能力較差,因而風險的影響幅度大,后果更加嚴重;其二市場化趨勢帶來了各種社會要素(包括人口、物質、信息、資本等)的急劇流動,提高了風險的傳遞性。因此,要突破公共風險管理目標的約束條件,必須探索更多的可利用資源而不能僅僅依靠政府資源。

三、突破政府公共風險管理約束的資源選擇

從整個經濟社會運行條件來看,除政府資源外,還包括市場資源和社會個體志愿資源。因此,我們可以利用市場資源和志愿資源參與進行公共風險管理,充分發揮政府、市場和志愿組織(者)等各種資源,保障公共風險管理目標的實現。

各種資源的綜合利用效果取決于多元化的公共風險管理主體和工具選擇。對于公共風險的管理,政府責無旁貸。除政府外,市場組織和志愿者(包括各種慈善組織及個體)也將參與公共風險管理,并成為提供公共風險管理產品的主體。從可選工具來看,包括強制性工具、混合工具和志愿工具。所謂強制性工具,又叫指導性工具或規制性工具,以實現管理目標;志愿工具一般是指個體志愿者為了實現某一社會(非營利)目標,自愿投入資源、自主參與相應的活動;混合工具是指介于強制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具,其中以市場化手段為主。強制性工具是政府進行公共管理最重要的工具。此外,混合工具(市場交易原則)和志愿工具(自愿)也是公共風險管理工具。尤其是在當代社會,公共問題的復雜性,使得任何單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題。②陳振明、和經緯《政府工具研究的新進展》,《東南學術》2006年第6期。

在多元化的公共風險管理中,政府要履行服務職能和管理職能,一方面要履行服務職能,即提供一部分公共風險管理產品;另一方面,要履行管理職能,要對市場主體和自愿者參與公共風險管理進行規制。在利用強制性的直接行動方式進行公共風險管理的同時,用規制對市場組織和社會個體施加影響。

市場參與公共風險管理就是采用企業管理的理論、方法和技術,強調消費者導向,追求經濟、效率和效益目標,實現資源的優化配置。關鍵在于市場能否有效地承擔政府讓渡的職能。如果市場發育不健全,就不能有效發揮資源的配置作用。因此,市場主體必須在政府的監督管理下,按照市場交易原則提供公共管理服務。

目前,自愿者參與公共風險管理越來越多,自愿資源已經成為公共風險管理資源的重要組成部分,而且非政府部門參與公共風險管理在我國早已存在。其中,社會慈善機構及個人捐款在公共風險尤其是自然災害風險管理中發揮了很大作用。例如2008年的5·12汶川大地震,有關專家估計此次地震直接損失總額約達1500億元。而有關統計顯示,在地震發生后的20天內,就接受國內外社會各界捐贈的款物總計417.42億元;到7月底,全國共接收國內外社會各界捐贈的款物總計592.49億元。對于自愿者參與公共風險管理,政府及有關部門只需對其加以引導和規范即可。

四、多元化公共風險管理具體模式

公共風險管理主體及其工具的選擇,主要依賴于公共風險的特質和管理資源的可利用性。基本出發點是公共利益,基本目標是公共風險管理效用最大化。在選擇公共風險管理主體及其工具時,需要考慮幾個方面的因素:一是政府及其強制性工具是多元化公共風險管理的基礎。在此基礎上,根據公共風險的特質確定相應的管理幅度。二是公共風險管理主體及其工具的選擇必須以多元理性為基礎。企業及志愿者參與公共風險管理,擴大了行為主體,也是公共風險管理多元化的現實基礎。企業及志愿者在提供混合公共產品時,還要承擔公共責任;以市場競爭方式和以商業化運作手段提供混合公共產品,擴大并延伸了公共風險管理理念及效果;三是在選擇和評估不同的主體和工具時,其標準也應該是多元的。對政府及其工具的評估,主要傾向現實及潛在的社會效益和經濟社會的可持續發展,主要采用政府服務承諾制度、政府質量管理與質量控制制度、績效評估方法與技術、政務評審制度等。在企業及其工具方面,包括市場檢測方法、環境掃描與基準比較技術、公共服務競爭制度等;志愿者及其工具由于平等協商和自愿合意,因而很容易得到相對人的配合,并使其保持長期遵從的內在動力,從而降低公共風險管理成本。各種風險不同,相應的風險管理主體和工具也不同,如表1。

表1 不同類別公共風險的管理模式

五、公共風險管理的具體措施

1.巨災風險管理。風險發生初期,政府管理為主,志愿者有序參與;風險事后管理采取政府投入資金,市場化方式提供產品和服務的方式,提高受災區恢復重建效率。志愿者可以為災區提供心理輔導、提供孤兒收養信息等服務。

2.環境風險管理。環境風險主要是指環境破壞或污染等,由政府提供規制政策和監管手段,盡量減少此類風險。并采取“誰污染(或破壞)、誰付費”的方式,企業承擔環境破壞、污染等風險事故成本。志愿者提供環保知識和信息,并采取行動保護環境。

3.公共衛生健康風險管理。政府提供公共衛生標準和監管制度,建立健全預防機制,盡可能預防風險事故發生。一旦風險事故發生,追究相關政府責任人和企業人員的責任,并由相關單位承擔風險事故的物質賠償。

4.經濟風險管理。政府進行宏觀調控,企業具體管理相關的風險。

5.政治風險由政府管理。

6.社會風險管理。政府提供核心公共安全風險管理。政府可以強制某些行業和領域投保,由保險行業通過市場機制運行,發揮保險業對于危險行業的風險共擔機制;也可以讓企業自行承擔部分風險,比如治安管理等。志愿者主要承擔互聯網風險等。

7.科技風險管理。政府管理重大科技風險、志愿者提供信息和勸導。

(責任編輯:亦木)

D63

A

1003—4145[2011]01—0124—03

2010-08-22

滕煥欽,男,山東大學經濟學院博士研究生;

張芳潔,女,山東大學經濟學院副教授,中央財經大學中國精算研究院博士后。

本文系山東省軟科學課題“山東省治安保險與政府公共管理創新的有效契合研究”(2008RKA045)的部分成果。