承認和保護農(nóng)民對建設(shè)用地的完整權(quán)利

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所近日發(fā)布《中國城市發(fā)展報告No.4——聚焦民生》。該報告顯示，目前我國城鄉(xiāng)收入差距比為3.23:1，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。在中西部地方，城鄉(xiāng)收入差距更大，達到4：1以上。

此前，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的2011年《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》指出，2010年，全國農(nóng)村居民收入增速自1998年以來首次快于城鎮(zhèn)。但目前城鄉(xiāng)居民收入差距仍然巨大，今年，這個比例預計將達到3.26：1。

其實，城鄉(xiāng)居民收入差距大，由來已久。上世紀50年代，政府提出要平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，但也正是從那時起，城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小，反而持續(xù)擴大。這種趨勢一直沒有改變，延續(xù)至今。

原因不難找到：上世紀50年代之前，中國城鄉(xiāng)之間并不存在法律上的壁壘，資源可以雙向自由流動。城鄉(xiāng)之間雖存在一些自然的差距，但并不算大。但從那時開始，政府的一系列法律、政策，在城鄉(xiāng)之間構(gòu)筑起一道高高的壁壘。

這道壁壘是雙向的。一方面，它阻止鄉(xiāng)村人口城市化，這樣，大量人口淤積在鄉(xiāng)村。另一方面，它又阻止城鎮(zhèn)的資源向鄉(xiāng)村自由流動，資源因而嚴重地向城鎮(zhèn)傾斜。直到今天，這樣的制度依然沒有實質(zhì)性改變。

這樣，城鄉(xiāng)地區(qū)資源與人口的比例就出現(xiàn)了嚴重的不平衡：鄉(xiāng)村人口數(shù)量眾多，其所能支配、利用的資源卻非常有限；城鎮(zhèn)人口相對較少，其所能支配、利用的資源卻相對豐富。因而，城鎮(zhèn)人口的收入比較高，鄉(xiāng)村人口的收入比較低。而且，隨著時間推移，城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷拉大。中國城鄉(xiāng)居民收入差距達到世界最高水平，一點也不奇怪。

有學者將此差距歸因于經(jīng)濟社會發(fā)展階段，這是偏頗的。如此歸因也會產(chǎn)生政策上的誤導性。學者和官員可能會幻想，只要經(jīng)濟持續(xù)增長，過了某個時間點，到達另外一個經(jīng)濟發(fā)展階段，城鄉(xiāng)差距就會自然縮小。

但這是不可能的。中國如此嚴重的城鄉(xiāng)差距不是自然形成的，而是長期實施扭曲的城鄉(xiāng)二元分割機制造成的。它不可能等待經(jīng)濟增長自然地解決。事實上，過去十幾年的經(jīng)驗證明，不改變現(xiàn)有機制，經(jīng)濟越增長，城鄉(xiāng)居民收入差距越大。

要走出目前的城鄉(xiāng)二元困境，必須從機制變革上入手。政府改變財政投入的方向，增加對鄉(xiāng)村的財政資源投入當然是必要的，但更為重要的是要打破資源雙向流動的壁壘。一方面，讓鄉(xiāng)村的人口流入城鎮(zhèn)，另一方面，讓城鎮(zhèn)的資源流入鄉(xiāng)村。如此，市場所具有的縮小城鄉(xiāng)收入差距的調(diào)節(jié)力，就能夠得到發(fā)揮。

農(nóng)民最重要的資源是土地，因此，縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵，在于提高農(nóng)民所擁有的土地資源的價值。

政府有保護耕地的國策，但在不觸及耕地紅線的前提下，目前至少可以徹底變革鄉(xiāng)村建設(shè)用地的相關(guān)制度。鄉(xiāng)村擁有數(shù)量相當可觀的既有建設(shè)用地，理應(yīng)盤活這一塊資源。

具體說來，應(yīng)當承認和保護農(nóng)民對于其建設(shè)用地的完整權(quán)利。農(nóng)民可以開發(fā)這些土地，或者個別開發(fā)，或者集中開發(fā)利用?？梢耘d辦工商業(yè)，也可以開發(fā)住宅，而城鎮(zhèn)人口可以自由購買。這樣，農(nóng)民就可以獲得土地增值的收益。

現(xiàn)實中，農(nóng)民們已經(jīng)在實現(xiàn)自己土地的價值。在一些工商業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民紛紛在自己的建設(shè)用地上興辦工商業(yè)，城中村的農(nóng)民開發(fā)公寓出租經(jīng)營，城郊的農(nóng)民開發(fā)所謂小產(chǎn)權(quán)房，分享城鎮(zhèn)化的好處。如果政府想縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，那就需要承認農(nóng)民的這些制度創(chuàng)新，保障農(nóng)民實現(xiàn)這種土地利益的權(quán)利。假如政府能夠做到這一點，那么，中國將出現(xiàn)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的態(tài)勢。目前的諸多鎮(zhèn)甚至村，將會發(fā)展成為小型城市。

實際上，以城市土地國有壟斷為基礎(chǔ)、以大城市為中心的現(xiàn)有城市化模式，已經(jīng)步入絕境。這樣的城市化不僅持續(xù)擴大城鄉(xiāng)差距，也讓城市人口不堪重負。在大量人口涌入城市的同時，也積累了人口分流的壓力。以土地權(quán)利平等為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，可以讓城市化走向正道。

這樣的小城鎮(zhèn)化還有一個最大的好處：不會造成城鄉(xiāng)之間的巨大差距。這不僅表現(xiàn)在收入上，而且表現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)、觀念、生活方式上。這樣的城鎮(zhèn)化才可以讓城鄉(xiāng)人民具有共同體感，而不是生活在被撕裂的兩個世界中，由于各個方面差異太大而相互敵視。