二胎的官方路線圖

韓永

在“十二五”對中國人口政策的描述中，翟振武貢獻了關鍵的一個詞。

“現在的說法是堅持和完善現行生育政策。原來說的是‘調整，這是我給改的。‘調整含有對原來否定的意思，‘完善是說讓政策更好地適應實際情況?！钡哉裎湔f。

“這個‘完善主要說的是放開?！钡哉裎涓嬖V《中國新聞周刊》，從決定將這一說法寫入“十二五”規劃時起，人口政策的調整就已經進入中央層面的考量。

今年4月26日下午，中共中央政治局就世界人口發展和全面做好新形勢下我國人口工作進行第二十八次集體學習。中國人民大學社會與人口學院院長翟振武和國家人口計生委新聞發言人就這個問題進行了講解。翟振武的另一身份，是中國人口學會的常務副會長。該學會的會長，是國家人口計生委前任主任張維慶。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，翟振武說，人口政策的完善勢在必行。對于今年將開始“單獨二胎”試點的傳言，他說：“（試點）是這個月還是下個月，今年年末和明年年初，有什么區別？”

地方的準備工作正在悄悄進行。復旦大學一位社會學教授告訴《中國新聞周刊》，上海市已經做好一切準備，只待中央一聲令下，馬上投入試點。

失信的數據

中央的這個“令”，按照傳說中的計劃，本應在今年下達。

國家計生委一位專家委員會委員告訴《中國新聞周刊》，此前流傳的 “單獨二胎”試點“三步走”計劃基本屬實，即在“六普”結束后，在2011年放開第一批試點，第二批和第三批也將在“十二五”期間相繼展開。“但‘六普打斷了這一進程?！諗祿鰜砗螅瑢λ臓幷撚只艘恍r間。最主要的爭論，是對它的不信任?！?/p>

中國人口學會副會長彭希哲告訴《中國新聞周刊》，按照“六普”的數據往前推，可以算出中國過去15年的總和生育率是1.5左右?！叭绻媸沁@么低，就是一個極低的生育率。和英國、法國一樣低了。那就不是要不要調整（生育政策）的事，而是馬上要調整。”

而中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州透露的情況是，在“六普”數據公布之后，他依據“六普”的原始數據，推算過去10年的生育率，得出的結果是1.4多?！白罡叩氖?000年，1.49；最低的是2001年和2003年，1.37；2010年是1.41?！薄案鶕F有公布的人口總量和結構數據，推算生育水平的變動過程并不困難?！?/p>

但和過去每一次普查數據的遭遇一樣，“六普”數據也遭遇了信任危機。焦點還是出生人口的漏報率?！?009年國民經濟年報顯示，中國0～14歲的人口是2.58億，占總人口的18%以上，‘六普說是2.22億，一年就減少了3600萬？”國家計生委專家委員會委員、南開大學人口與發展研究所教授原新表示了他的質疑。

一位參與“六普”數據調查的北京某街道工作人員告訴《中國新聞周刊》，依自己參與這項工作的體會，確有很多因素會影響“六普”數據的準確性。“人口普查員多是社區的樓長或居民代表，有的年齡偏大，素質參差不齊。有的人會漏問一些信息，不好意思再問，就會自己編；有的戶去了幾次沒人，失去耐心，就會照抄派出所提供的戶主姓名底冊，不夠的信息就編?！?/p>

這些收集上來的信息，又可能在上報的過程中走樣。據《中國新聞周刊》了解，普查經費的發放標準，通常以被調查對象的數量為準，這給了基層組織者修改數據以換取更多經費的動機。

對地方政府的人口考核指標，是另一個影響數據如實上報的因素?！吨袊侣勚芸钒l現，有些地方的普查數據，正好“卡”在上級為其制定的人口指標上。“五普”時，全國總人口比地方上報的人口之和多出了2072萬人。

基于以上考慮，每一次人口普查之后，除了原始數據，還會有一個修正數據。修正的過程通常會參考能提供輔證的其他數據，比如小學入學率等。由于數據之間缺少必然的邏輯聯系，這一過程常伴有一些人為的估計。比如“五普”的原始生育率為1.22，但官方承認的數字為“十五”期間的1.8左右，“十一五”期間1.7左右，現在是1.65左右。

與原始數據一樣，修正數據同樣不足以服眾。北京人口學會副會長、北京大學社會學系教授郭志剛說，在出生人口的修正上，他認為有點調得過頭了?！袄吓鲁錾﹫髧乐?，怕調不到位。以前修正的比例高達25%～30%，現在幅度有所下降，也有10%左右?！?/p>

原始數據和修正數據，讓中國的人口數據陷入了一個“羅生門”?！艾F在沒人能說得清楚中國的生育率。說高了有人不同意，說低了也有人不同意。而社會科學又不同于自然科學，可以通過模型的計算得出一個確定的數字?！眹矣嬌瘜＜椅瘑T會委員原新說。

然而“六普”的數據分歧，遠不如“五普”激烈，“對生育率的分歧，就在1.4～1.8之間，這不影響對人口形勢做出大的判斷，”上文提到的國家計生委專家委員會委員告訴《中國新聞周刊》：“對于國家經過修正公布的1.65左右的總和生育率，學術圈也大體上能夠接受?！?/p>

翟振武告訴《中國新聞周刊》，他認為現在的總和生育率為1.63。“我覺得中國的人口頂峰不會超過15億，放開的思路是沒錯的?！?/p>

數量與結構

對于生育政策調整的思路，業內主要有幾種觀點：一是直接放開二胎；二是在放開二胎之前再設一道卡；三是完全放開?；陲L險控制和逐步推進的一貫邏輯，完全放開的方案從來沒有進入決策者的視野。

對于在二胎放開之前是否還要再設一道卡的問題，涉及到人口的數量與結構在決策者心目中的排序，以及對民眾真實生育意愿的判斷。

多位受訪學者在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，生育政策要放開的一個核心邏輯，是隨著計劃生育政策的推進，加上經濟社會發展的規律使然，出生人口的數量逐漸減少，而在五六十年代高峰期出生的人群則相繼進入老年期，這使得老年人口在總人口的比重逐漸增加，社會撫養比不斷提高，在不久的將來，會讓尚未富裕起來、社會保障尚不健全的的中國難以承受。而放松人口政策，讓出生的人口增加，可使得勞動人口在將來不至于下降到可憐的比例。

但也有人認為，這一邏輯不能成立。中國人口學會常務副會長翟振武說，放松人口政策對老齡化的緩解只能是杯水車薪。“如果從現在開始放開二胎，到中國老齡化最為嚴重的時候，可以緩解兩到三個百分點。比如從28%下降到25%或26%。”

南開大學教授原新的測算也不樂觀。他說，現在不管生育政策如何放開，民眾的生育意愿也很難到達2?！叭绻叻砰_后，生育率能夠達到1.8的話，未來50年（中國的老齡化）最多降一個百分點多一些。但是有什么意義？還是個高度老齡化?！备鶕念A測，到2050年，中國60歲以上人口比例將達到34%。

但中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州認為，一方面，上述觀點似是而非，另外，也不能因放開對老齡化收效甚微就棄之不用。“關鍵是你是要看50年呢，還是要看200年？”2004年，原新曾借助聯合國對未來世界人口預測的模型，對中國的人口形勢做出過一個“大膽”的預測：若中國一直保持1.5的總和生育率，300年后，中國的人口總數將是0.75億。

但這些只是對未來的預測，而決策者更愿意看到現實。從現實來說，中國至少在未來的很長一段時間，不會感受到勞動力的短缺?！傲铡睌祿@示，中國2010年15～64歲的人口為9.39億?！斑@個數字能維持到2011～2012年，然后開始減少。但這是一個緩慢的過程，比勞動人口增長的過程要緩慢?！痹抡f。

結構的威脅遠在天外，數量的威脅卻近在眼前。中國人口學會副會長彭希哲說，決策者視野所能看到的，還是一個擁擠的中國：城市里擁擠的交通，農民工春節返鄉的艱辛，大量難以就業的大學生，能源的大量進口，種種數據顯示，龐大的人口總量仍然是一個現實的壓力?！坝腥苏f，未來50年，人口的結構矛盾將替代數量矛盾，我不同意?！痹略诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時表示，“到2050年中國的人口還將在14億上下。數量問題始終伴隨著我們?！?/p>

數量與結構之間內在相克的關系，讓人口政策的調整陷入了兩難的境地：放開二胎，從長期來看，確可以改善人口結構，緩解老齡化帶來的沖擊，但不得不長時間承受一個龐大的人口體量；而堅持現有政策，任由出生率下降，將不得不眼睜睜地看著中國快速駛入老齡化。

原新說，作為人口學者，這是他經常的矛盾所在：“數量與結構之間，不存在‘兩利相權取其重的可能性，只能是‘兩害相權取其輕?！?/p>

那哪個更“輕”？中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州提供了一個思路。他說，若目前放開二胎，中國的人口總量不會超過15億；若今后仍堅持長期不放開二胎，老齡化將是目前的3倍以上?！澳膫€是中國難以承受的？肯定是后者。因為前者我們已經走過來了，但后者還不知道怎么走?！?/p>

但對于決策者來說，結構與其任期幾乎毫無關系。而從現實來說，政策放開還需要考量的另外一個壓力是：若直接放開二胎，會有多少此前被抑制的生育意愿釋放出來。這是一個統計難題，它會因選擇對象的不同而呈現出很大的差異性；又會因受訪人的種種顧慮而很難得到真實的信息。

在定量遇阻的情況下，有人試圖借助于定性分析。多位受訪學者告訴《中國新聞周刊》，經濟的發展和人口的流動，正在消解生兒育女的傳統功能。“養老逐漸被社保所取代，勞力逐漸被機械所取代，宗族的影響力逐漸被經濟的影響力取代。在‘產出遞減的同時，‘投入卻逐漸增加，生兒育女的邊際效益正在遞減，它越來越成為一樁‘不劃算的買賣?！?/p>

但中國人口學會常務副會長翟振武說，經濟的發展造成生育意愿的下降雖是不爭的事實，但并不等于就下降到很多人想象的程度。“如果按照國際的標準，按中國現在的經濟、教育等影響生育水平因素的考量，中國目前的生育意愿起碼是2.4個。而現在的生育率只有1.63個。”

超生是決策者的另一個顧慮?！叭绻艺f放‘雙獨（父母雙方均為獨生子女的可以生二胎），可能很多人‘單獨都放了；我說放‘單獨，很多人可能把二胎都生了。如果我放二胎，可能都不止二胎了。在政策制定的時候，決策者會把政策制定得緊一點，加上一點超生，正好達到我的目標。”彭希哲告訴《中國新聞周刊》。

在上述邏輯下，生育政策的放開注定要采取一種“保守療法”：在放開二胎之前，再設置一道“關卡”。

方案的博弈

這道“關卡”怎么設？翟振武說，這種設置既要考慮不造成擁擠效應，又要保持政策的連續性。

2004年，由中國人民大學人口發展與研究中心教授顧寶昌領銜的“21世紀中國生育政策研究”課題組，向中央提交了一份《關于調整我國生育政策的建議》，提出了一個為期約15年的“分類實施、逐步放開、兩步到位”的調整方案。分為兩步：第一步：從2005年開始，允許夫婦雙方一方為獨生子女的家庭生育兩個孩子；第二步：在第一步順利實施的基礎上，從2010年起進一步過渡到每對夫婦可生育兩個孩子。為了避免在短期內可能的“出生堆積”現象，方案建議，首先允許35歲以上已婚婦女生育兩個孩子，以后每年降低1歲，直到2020年全面允許一對夫婦生育兩個孩子。

該方案的第一步，大體就是目前待產的“單獨二胎”方案的雛形；但方案的第二步，引發了激烈的爭論。翟振武說，以年齡作為生育的門檻，至少存在兩個方面的缺陷：一、容易造成擁擠效應。“誰到了這個年齡，誰就會搶著生，擁擠在所難免。”二、沒有考慮個體的差異，可能會造成事實上的不公平?！坝械娜诉^了35歲還能生，有的過了35就生不了了?！?/p>

相比之下，“單獨”就沒有明顯的缺陷?！啊畣为毷且粋€婚姻的類別。不管你多少歲，只要屬于這個類別，就可以生。所以你不著急，不用在那兒搶?！?/p>

翟振武說，這也能保持一種政策的連續性。“以前有個‘雙獨，放了一部分人，但是極少；現在‘單獨放了，覆蓋了前一個類別；以后全面放開時，就剩下一部分人了。這是個漸進的過程，后一類要覆蓋前一類，我們把這個叫‘浸潤式的過程，是個‘無縫鏈接?！?/p>

翟振武說，“單獨”方案的論證，是一個繁瑣而復雜的過程?！耙紤]政治、行政能力、全國地域差異、政策的銜接、擁擠效應、目標總量等，很多東西要考慮。還要去測算，左一方案右一方案。對真實情況還要有確切的了解。比如有人說民眾的生育意愿很低，據我們調查的結果，城市里想生兩個孩子的比例是52%～56%?！?/p>

這次政策調整，正好趕上中國第四次人口出生高峰，如何錯峰也是一個重要的考量。翟振武說，這次高峰會在2011年到2012年達到頂峰。

對于斷斷續續釋放的試點省份傳聞，翟振武說，其實對于國家來說，先放哪個省，后放哪個省，對全國的影響都是微乎其微的?！叭珖膯栴}只是我不要‘一刀切，要分批放。但在批里面，誰在第一批，誰在第二批，對全國無所謂。它不取決于各省的論證報告，而取決于決策者的報告。”

按照原新的說法，調不調整生育政策，哪個省調整，是中央說了算，不是國家人口計生委說了算。至于政策怎么調，則由各省人大修改本省的《計劃生育管理條例》，“《條例》能不能在人大通過，還很難說”。

（王秋思對本文亦有貢獻）