調整政府與學校的關系
——公共利益的視角

燕 新，侯貴寶

(1.中國教育科學研究院，北京100088;2.黃岡師范學院，湖北 黃岡438000)

調整政府與學校的關系
——公共利益的視角

燕 新1，侯貴寶2

(1.中國教育科學研究院，北京100088;2.黃岡師范學院，湖北 黃岡438000)

調整和完善政府與學校的關系，是深化教育行政體制改革，建立現代學校制度的必然要求。明晰政府的“公共性”屬性和學校的“公益性”屬性是正確處理政府與學校關系的價值基礎。堅持政府與學校關系調整的公共利益取向，在公共行政改革的框架下，理順政府與學校的關系，轉變政府職能，建立有限責任政府;引入“治理”概念，構建政府與學校的新型合作關系。

政府;學校;公共利益;公共性;公益性

一、問題的提出

在我國，政府既是公立學校的舉辦者又是公立學校的管理者。根據《中華人民共和國義務教育法》(2006年修訂)第七條之規定，我國實行“統一領導，分級管理”的教育管理體制，有學者把它概括為公立學校外部權力結構模式，即國家基于教育主權統一領導全國各級各類學校，具體由教育部負責管理權的行使，地方各級政府及其教育行政部門負責管理相應級別的學校。［1］上述“統一領導、分級管理”的外部權力結構模式是特定歷史條件下的產物，是計劃經濟體制下全能政府的體現，突出的表現是政府力量強，學校力量弱;政府是領導者，學校是被領導者;政府是人財物等教育資源的擁有者和支配者，學校是使用者和看護者。在這種關系中，政府是主動的，學校是被動的。這種傳統的政校關系不適應時代發展的要求，深化教育改革，重新認識和調整學校和政府關系，是建立現代學校制度的必然要求。與過去相比，政府應在學校建立現代學校制度的過程中承擔什么職責?政府如何實現政府教育行政職能和管理方式的轉變?政府在構建新型政校關系中發揮什么作用?以政府為主體，構建新型政校關系，對深化教育行政體制改革，建立現代學校制度有重要的啟示和意義。

針對政府與學校的關系，目前已有了一些比較有代表性的研究成果，如按照負載的內容和互動的方式，政府與公立學校的關系大致可分為四種:(1)行政執法關系;(2)經營管理關系;(3)指導服務關系;(4)資源配給關系。［2］有學者認為，政府與學校的關系實質上是一種行政法律關系，雙方地位具有不對等性。不管兩者關系如何調整，這種不對等性不會改變。［3］還有學者認為，學校與政府的關系是:(1)公法意義上的行政法律關系;(2)由政府管轄權派生的政府與學校之間的專業法律關系;(3)私法意義上的民事法律關系。［4］上述學者關于學校與政府之間的關系的觀點，為我們探討如何調諧學校與政府之間的關系提供了思考的空間與操作路向。

本研究主要從公共利益理論的視角，立足政府的“公共性”和學校的“公益性”，進而闡釋政府和學校(本文指公立中小學)的關系。

二、公共利益理論視角下政府的“公共性”和學校的“公益性”

傳統公共利益理論的代表夏伯特認為，公共利益理論的核心是在政治和公共行政體制中公共利益是如何實現的。這主要包括公共利益是如何形成的，如何表達和如何實現的。一種關于政府公共行政的公共利益理論必須考慮公共利益概念與政府職能和角色的關系。分析政府和學校的公共屬性是其實現公共利益的出發點。

(一)政府的“公共性” 要理解政府的公共屬性，就必須對政府的內涵進行梳理。狹義的政府僅指國家行政機關，這種說法是當代中國通行的看法。［5］對“政府是什么”進行了最完整概括的是《布萊克維爾政治學百科全書》，它主要從三個角度使用政府概念:“就其作為秩序化統治的一種條件而言，政府是國家權威性表現形式。其正式功能包括制定法律、執行和貫徹法律，以及解釋和應用法律。”“政府一詞還可以指對社會進行統治的方法。”“在最廣泛的形式上，政府構成了統治制度。這些制度幫助確定統治者彼此之間以及統治者同政治反對派之間、同政府的最重要的運行部門——行政機構中的職業官員之間相互關系的方式”。［6］

本文從“公共性”視角出發，認為政府是公共服務機構。比如，樊綱認為:“所謂‘政府’，作為一種公共機構，其‘本份’的職能，說到底簡單的一句話就是‘組織和執行公共物品的供給’。”“從邏輯上說(而不是從歷史順序上說)，所謂‘政府’，在一定意義上正是根據這樣的公共需要而產生的——更嚴格一點說，政府本身的‘合法性’，正存在于這樣的公共需要當中——政府本身是被公眾創造出來保護公眾權益、調解社會糾紛的社會仲裁人。”［7］

可見，“公共性”是政府內涵的應有之義，政府只有以“公共利益”為價值取向，組織和執行公共物品的供給和協調，才能不斷實現政府職能和權力的轉移，真正理順政府和學校的關系。

(二)學校的公益性 學校作為專業性的教育場所，其公益性首先表現在教育活動的非營利性、福利性及保障國家對教育的投入等方面，其次，教育的公益性還體現在教育目的和教育內容對社會公共利益的維護。教育不僅具有促進個人發展的本體功能，同時還具有促進社會發展，增進政治參與和社會穩定的社會功能。

學校的公益性決定了政府對學校所必須承擔的責任和義務，決定了政府必須賦予學校自主辦學的自主權力和相應的責任。但是隨著社會市場經濟體制的逐步建立，市場機制作為配置資源的方式之一也在政府和學校關系的調整中發揮著作用。在計劃經濟體制下，學校的公共利益是通過政府的強制權力配置實現的，通過政府壟斷來提供的。在政府壟斷公共教育的背景下，教育產品被界定為純公共產品，政府既是教育和學校的舉辦者，又是辦學者和管理者，教育活動的計劃與規劃、資源配置、過程管理、教育服務的提供等全部由政府負責，通過教育活動追求公共利益是政府的責任。由于政府本身就是為了實現公共利益而建立的行使公共權力的組織，它主要使用國家財政來舉辦公共教育，它所提供的公共教育經費主要來自于公共財政。這樣，教育活動追求公共利益就成為一個必然結果。

在目前社會主義市場經濟的背景下，公共教育的公益性面臨著市場競爭的挑戰，人們對公共教育的界定也從純公共產品變為準公共產品，教育同時具有了公益性和私益的雙重屬性。即便如此，學校作為實施公共教育的機構，其公益性不容侵蝕，政府應在新的市場經濟的背景下，調整行政管理的方式，努力促進學校公益性目的的實現。

三、政校關系調整中的公共利益取向

從公共行政的角度說，政府有義務增進社會的公共利益。政府作為實施公共行政的機構，其面臨的核心問題是確保政府管理者能夠代表和回應民眾的利益。

公共利益是衡量一個政體合法性的主要價值標準。古希臘哲學家亞里士多德在《政治學》一書中指出:“依絕對公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的公眾政體就都是正當或正宗的政體;而那些只照顧統治者們利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態(偏離)。”［8］政府的基本任務就是處理政府與社會不同社會集團、不同社會階層之間的關系，尋找在多元的利益沖突中的共同基點——公共利益。由此可見，政府行使公共權力的根本目的就是使社會公共利益實現最大化，并對公共利益進行公平、合理的分配。公共行政就是實現公共利益最大化的社會管理過程，公共利益是它的目標，公共性是它的實質，其他方面則都是作為工具體系的手段。對公共利益的追求，使公共行政獲得了公共性，也使政府獲得了存在的合法性，因此，維護和增進公共利益是政府的基本責任。明晰這一點，對當前政校關系的調整和完善尤為重要。

在公共行政改革的框架下，我國政府管理公共教育的職能和角色發生了變化。政府角色和職能的轉變是與“分權”、“市場化”、“公平和效率”等概念的聯系聯系在一起的。中央政府減少了對公共教育的控制，從對公共教育的微觀管理轉變為宏觀調控，通過各種政策杠桿(質量評估、質量審核以及撥款制度等)對公共教育進行“遙遠”監督和控制，減少對學校的財政、人事、課程等方面的管制，以市場力量取代政府干預，將更多的決策權下放給地方和學校，賦予它們更大的管理彈性。應該說，引入市場機制，提倡分權放權、解除管制有利于提高行政效率和質量，也有利于提高教育的質量和效益。但是，不可否認的是，當前的一些改革措施與政策的確在一定程度上不利于維護公共利益。從許多國家的以市場精神改造公共教育體制的改革來看，一個主要的出發點就是緩解政府的財政壓力，這有可能使政府推卸或轉移應有的責任，在增強市場活力的同時，卻有可能導致公共政策的缺位。這一切必將損害社會的公共利益，并最終使政府失去其存在的合法性。

因此，政府單純的放權不可能有利于維護學校的公共利益，政府必須在政校關系的調整中以“公共利益”的維護和保證為前提，并將此作為政校關系改革的價值標準。在此基礎上，進行職能的調整和權力的“放”、“轉”“收”。單純的放權，無益于公共利益的實現。

四、政校關系調整的現實選擇

(一)轉變政府職能，建設有限責任政府 公共行政是市場經濟體制下的行政管理的一種嶄新模式。它的主要特征，一是公共性。強調政府的主要職能是管理社會公共事務，提供公共產品和服務;二是公正性。強調政府是公共利益的代表者和公共意志的執行者，因此必須維護社會的公平正義;三是服務性。強調政府管理社會公共事務的主要方式是為公民和顧客提供良好的服務。

轉變政府職能，樹立有限責任政府，政府不能完全壟斷一切合法權力，不應該壟斷學校的辦學自主權，應與社會、學校合理分權，只保留對教育事業發展起決定作用的重要事項的決策權與控制權，把原先由它獨立承擔的一些責任轉移給社會和學校。

需要關注的問題是，實現政府與學校關系的重建，創新教育行政管理制度，并不是簡單的放權或者擴大學校自主權那么簡單，它不僅需要政府簡政放權，改變以往的家長式的角色，更需要政府發揮新的作用，承擔新的角色。具體來說，一是要政事分開、政校分開。明確劃定教育行政機關和其他參與教育管理的行政機關的職能范圍，把屬于學校或政府以外的其他社會服務或中介機構的教育管理職能堅決下放或分離出去，政府應把主要精力集中在宏觀調控上。二是要明確政府的職責。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校的正確辦學方向，規范各級各類學校辦學條件和辦學行為，保證教育公平性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。三是要改變政府教育管理的方式和手段。政府對教育的管理應從直接管理轉向間接管理，從微觀管理轉向宏觀管理，從部門管理轉向行業管理，從“管”為核心轉向以“服務”和“監督”為主題。政府應主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。四是轉變政府工作作風，加強廉政建設，實現行政程序和辦事環節的精簡，提高工作效率。五是完善教育法規建設，依法行政。政府對教育的行政領導應以法律和法規為依據，而不取決于行政首長的意志，屬于學校辦學自主權范圍內的事，政府不應進行干預。

(二)引入“治理”概念，構建政府、學校的新型合作關系 傳統公共行政的權力運行方向是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令，制定和實施政策，對公共事物實行單一向度管理。與此不同，公共治理則是一個上下互動的管理過程，它強調以多元的、民主的、協作的行政模式管理公共事物。公共治理的實質是建立在市場原則、公共利益和合法性認同基礎上的合作。［9］

公共治理模式下的新型學校與政府關系具有學校治理主體多元化、治理依據多樣化、治理方式多樣化等特征。就治理主體多元化而言，這種模式主張學校治理主體不僅包括政府，還應包括家長、社區、教育協會等。就治理依據多樣化而言，公共治理模式下的學校與政府關系，主張處理學校事務不僅按照國家立法，還應包括學校利益共同體形成的規則，甚至是不同主體之間達成協議等。因此，這種治理模式強調學校治理并非政府主導，而是民主治校、校務公開。它要求學校管理注重權責利對等，建立責權明晰的學校領導制度，不同行為主體在教育資源配置與使用權限上，立足于決策權、執行權、監督權三權分立原則，以通過權力的制衡實現教育資源的合理配置與高效利用。在治理方式的選擇上，公共治理模式下的學校治理主張依照實際需要，在進行成本—收益分析的基礎上，盡量使用非強制方式、協商解決方式、自治方式，實現學校治理方式的多元化、民主化與市場化。

因此，它要求通過政府轉變職能，修改和制定有關法律，建立現代學校法人制度，使政府職能與學校職能基本分離，國家行政權力與學校法人權利基本分離，舉辦者產權與學校經營權基本分離，由此構成新型的政校關系。新型的政校關系絕不是要把政府及其教育行政機關與學校簡單地分開，決不是要減輕政府應承擔的教育責任(特別是經費投入的責任)，而是要改變政府對學校的管理制度、管理方式和管理內容，由宏觀、中觀、微觀的管理職能刪減為只進行宏觀管理。在現代學校制度的框架內，政府管理學校，應主要采用三大手段，即通過制定、實施法律、法規，對學校進行宏觀管理;通過下撥經費，對學校的建設和教育、教學施加影響;通過督導機構的督導和以中介機構為主的評估手段，對學校進行督促檢查，在一定程度上對學校施加影響。這種新型關系是學校自主辦學的前提，也是教育資源得到充分有效利用的重要制度保證。

最后，公共治理模式下的學校與政府關系還主張校本管理、專家經營。校本管理不僅使學校成為權利的主體，同時也成為了責任的主體。因而，新型學校與政府關系要求教育管理行家走上學校領導崗位，并為行家治校提供制度保障。

［1］張馳，韓強.學校法律治理研究［M］.上海:上海交通大學出版社，2005.

［2］李軼.教育行政管理創新的關鍵和策略［J］.人民教育，2006，(23).

［3］褚宏啟.政府與學校關系的重構［J］.教育科學研究，2005，(1).

［4］胡勁松，葛新斌.關于我國學校“法人地位”的法理分析［J］.教育理論與實踐，2001，(6).

［5］朱光磊.當代中國政府過程(修訂版)［M］.天津:天津人民出版社，2002.

［6］鄧正來.布萊克維爾政治學百科全書(修訂版)［M］.北京:中國政法大學出版社，2002.

［7］樊綱.作為公共機構的政府職能［A］.劉軍寧等.市場邏輯與國家觀念［C］.北京:三聯書店，1995.

［8］［希臘］亞里士多德.政治學［M］.北京:商務印書館，1965.

［9］聶平平.公共治理的基本理念［N］.光明日報，2004－8－18.

G521

A

1003-8078(2011)05-0124-03

2011-08-27

10.3969/j.issn.1003－8078.2011.05.42

燕新(1980－)，男，山東曲阜人，中國教育科學研究院教育督導評估中心博士;侯貴寶(1963－)，男，河南輝縣人，黃岡師范學院大學發展研究中心教授。

責任編輯 袁小鵬