金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)期望差之彌合——制度化建設(shè)的回應(yīng)

劉艷平，陳敏

(1．哈爾濱金融學(xué)院，哈爾濱 150036;2．天津泰達(dá)建設(shè)集團(tuán)，天津 300457)

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)期望差之彌合
——制度化建設(shè)的回應(yīng)

劉艷平1，陳敏2

(1．哈爾濱金融學(xué)院，哈爾濱 150036;2．天津泰達(dá)建設(shè)集團(tuán)，天津 300457)

制度化建設(shè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的延伸，是國(guó)家法制化的深化。針對(duì)我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)較為薄弱的現(xiàn)狀，迫切需求在制度層面給予回應(yīng)。只有以金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)期望差的彌合作為落腳點(diǎn)，加快完善我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的建構(gòu)，及時(shí)制定相關(guān)法律規(guī)范，明確金融消費(fèi)者的內(nèi)涵;并適時(shí)建立金融消費(fèi)者專門保護(hù)機(jī)構(gòu);構(gòu)建金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)需求與制度構(gòu)建的回應(yīng)與契合，并回應(yīng)我國(guó)金融市場(chǎng)的終極目標(biāo)追求。

金融消費(fèi)者;監(jiān)管理念;多元化解決機(jī)制

這是一個(gè)走向權(quán)利的時(shí)代。權(quán)利是人類存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，權(quán)利追求是人類進(jìn)步的原動(dòng)力。因此人類珍惜權(quán)利就應(yīng)當(dāng)像珍惜自己的生命一樣;人類關(guān)懷權(quán)利就應(yīng)當(dāng)像關(guān)懷自己的命運(yùn)一樣。可問題是，究竟選擇怎樣的路徑才能實(shí)現(xiàn)這種珍惜和關(guān)懷?漸豐富的新型金融服務(wù)視野下金融消費(fèi)者權(quán)利的有力保護(hù)。金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)期望差之彌合呼喚回應(yīng)性法的生成。立足于金融時(shí)代背景從專業(yè)化的角度對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域存在的社會(huì)問題進(jìn)行思考，以便從保護(hù)金融消費(fèi)者角度提供一套合理的解決方案。

一、問題的緣起

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中所界定的消費(fèi)者，是為生活消費(fèi)需要而購(gòu)買、使用商品或接受服務(wù)的自然人。對(duì)消費(fèi)者的權(quán)利進(jìn)行傾斜性的保護(hù)，增加消費(fèi)者福利是社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)。到20世紀(jì)中期消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)已真正在全球范圍內(nèi)成為一種趨勢(shì)。而金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)在立法層面得以體現(xiàn)肇始于20世紀(jì)末的發(fā)達(dá)國(guó)家，在其相關(guān)立法中予以制度保護(hù)。目前在我國(guó)，隨著我國(guó)金融業(yè)的迅猛發(fā)展，金融消費(fèi)正逐步走入人們的“生活消費(fèi)”，并成為普通群眾生活的重要方面。

在我國(guó)改革開放的大背景下，公眾對(duì)合理的制度化建設(shè)的期盼和追求更勝一籌。然而就我國(guó)現(xiàn)有立法來(lái)看，與日益頻繁而大量涌現(xiàn)的金融領(lǐng)域消費(fèi)者問題相比，所呈現(xiàn)的一個(gè)尷尬的事實(shí)是，目前我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)方面的法律法規(guī)并不健全，關(guān)于金融消費(fèi)者基本概念的厘定、針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)基本制度的設(shè)計(jì)及保護(hù)程序的完整構(gòu)建，基本上處于缺失狀態(tài)。為彌合金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足之現(xiàn)狀，亟須構(gòu)建涵蓋所有消費(fèi)者的共性權(quán)益和專門針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的制度體系，以立法方式實(shí)現(xiàn)日

二、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)缺陷

法律之所以存在，因?yàn)槿藗兝^續(xù)不斷地評(píng)估和重新評(píng)估利益，因?yàn)樗麄兿Ｍ嬲{(diào)和，因?yàn)樗麄兿ＭＵ纤麄儽旧淼睦婧统姓J(rèn)尊重他人利益的正當(dāng)。這種相互的權(quán)利義務(wù)觀念是建設(shè)政治社會(huì)的基石［1］。目前，從制度體系上講，我國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)主要有:《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《民法通則》、《合同法》、《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》等;另外，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)還通過了大量的行政規(guī)章和規(guī)范性文件。我國(guó)現(xiàn)有立法主要存在以下問題:

(一)制度層面的空白——基本立法缺失

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》作為一部籠統(tǒng)的消費(fèi)者保護(hù)法，由于其先天的局限性難以對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)形成有效的作用力。目前，在我國(guó)“金融消費(fèi)者”尚不是一個(gè)法律上的概念。我國(guó)并不存在保護(hù)金融消費(fèi)者的統(tǒng)一立法，同時(shí)金融消費(fèi)者權(quán)益也不受《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的保護(hù)。現(xiàn)有的保護(hù)途徑主要通過金融業(yè)相關(guān)行業(yè)的法規(guī)范及規(guī)范性文件進(jìn)行架構(gòu)，行業(yè)法律法規(guī)以及地方立法之間缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)系。總之，現(xiàn)有的立法較為分散且存在諸多漏洞，并且立法層次也相對(duì)較低，進(jìn)而對(duì)于金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)享有的知情權(quán)、自主權(quán)、公平權(quán)、安全權(quán)、教育權(quán)等一系列權(quán)利，法律條文體現(xiàn)上非常有限［2］。因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面覆蓋所有金融市場(chǎng)活動(dòng)，亦無(wú)法使得金融消費(fèi)者權(quán)利獲得系統(tǒng)的保護(hù)。

(二)應(yīng)用層面的無(wú)能——適用性不強(qiáng)

從我國(guó)現(xiàn)有立法規(guī)范的內(nèi)容上分析，現(xiàn)有立法關(guān)注的是如何加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，追求金融績(jī)效并建構(gòu)有序的金融秩序。由于立法思想上的錯(cuò)位，而對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)方面鮮有直接涉及，即使有涉及也更多表現(xiàn)為原則性規(guī)定。正是由于現(xiàn)有立法過多的原則性規(guī)定，未能充分認(rèn)識(shí)到金融消費(fèi)的特殊性，使得部分法律適用性不強(qiáng)、可操作性匱乏，處理具體問題時(shí)“無(wú)法可依”、“于法無(wú)據(jù)”，難以做到準(zhǔn)確“依法”裁量。

(三)傾斜保護(hù)動(dòng)力不足——民事救濟(jì)薄弱

我國(guó)金融立法長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)侵害金融消費(fèi)者的行為，往往以追究行為人的行政責(zé)任、刑事責(zé)任為主要的責(zé)任承擔(dān)方式。對(duì)民事責(zé)任的追究未給予足夠充分的考慮，造成很大程度上金融消費(fèi)者保護(hù)處于口惠而實(shí)不至的狀態(tài)。

(四)監(jiān)管理念的偏差——監(jiān)管動(dòng)力不足

金融監(jiān)管的有效性，乃各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局所追求的共同目標(biāo)［3］。我國(guó)在監(jiān)管理念上致力于追求金融效率，往往以放棄或犧牲金融消費(fèi)者權(quán)益為代價(jià)，使得作為金融產(chǎn)業(yè)最終用戶的金融消費(fèi)者權(quán)益尚未得到立法者的應(yīng)有重視。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益無(wú)奈只能讓位于做大市場(chǎng)規(guī)模的目標(biāo)，這為整個(gè)金融市場(chǎng)安全埋下了隱患，這種錯(cuò)位的監(jiān)管理念亟須予以矯正。

(五)救濟(jì)路徑的單一——多元化糾紛解決機(jī)制尚未構(gòu)建

糾紛解決機(jī)制是一個(gè)社會(huì)存在和發(fā)展不可或缺的有機(jī)構(gòu)成，其發(fā)揮著平衡社會(huì)秩序與權(quán)利救濟(jì)的功能。在金融消費(fèi)糾紛解決方面，我國(guó)目前救濟(jì)途徑不暢甚至缺位。雖然很多金融發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都構(gòu)建了或正在構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，但我國(guó)尚未推行。典型表現(xiàn)為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費(fèi)者投訴、維權(quán)，解決爭(zhēng)議提供適當(dāng)?shù)耐緩剑?］。在法律制度層面，我國(guó)的法律法規(guī)也很少有金融機(jī)構(gòu)投訴處理制度方面的規(guī)定［5］。

三、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)思考

法律與每個(gè)人息息相關(guān)，它與我們同在，從搖籃到墳?zāi)梗侵敢拿魍ㄍ康牡氐耐緩剑?］。這不僅反映出法律與人類現(xiàn)代生活密切相關(guān)，而且折射出人們對(duì)法治的向往和期待。鑒于金融消費(fèi)者保護(hù)不足是誘發(fā)西方國(guó)家次貸危機(jī)的重要原因之一，進(jìn)而反思我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)不足，進(jìn)行制度保障性建設(shè)乃金融秩序維護(hù)的重大舉措。通過制度建設(shè)、制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新可以帶來(lái)金融市場(chǎng)的繁榮，金融秩序的穩(wěn)定;沒有制度或制度建設(shè)滯后，金融市場(chǎng)便會(huì)陷入混亂無(wú)序狀態(tài)，矛盾重重、停滯不前。

基于我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益傾斜保護(hù)的力度，進(jìn)行立法層面的制度構(gòu)建，填補(bǔ)現(xiàn)有立法的漏洞與空白，在確保金融監(jiān)管與金融實(shí)效的同時(shí)，為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供法治平臺(tái)，使金融消費(fèi)者保護(hù)真正落實(shí)到口惠而實(shí)至的狀態(tài)。將權(quán)益保障作為一種朝向確定變化的“內(nèi)在動(dòng)力”，并作為歷史方向性的指向。

毋庸置疑，結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)運(yùn)行現(xiàn)狀，在制度層面構(gòu)建完善的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制已迫在眉睫。筆者認(rèn)為制定單獨(dú)的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或《金融服務(wù)法》勢(shì)在必行。從英國(guó)《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，看美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，再看日本《金融商品販賣法》和《金融商品交易法》，這些國(guó)家都以立法形式先后在金融時(shí)代對(duì)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)作出了制度上的安排。在今年“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、人民銀行南京分行行長(zhǎng)孫工聲遞交了《關(guān)于建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作制度的建議》的議案，建議加快立法，構(gòu)建完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法制體系［7］。由于金融消費(fèi)不同于傳統(tǒng)的消費(fèi)，因而才有必要將消費(fèi)者購(gòu)買金融商品的消費(fèi)行為從傳統(tǒng)消費(fèi)行為中剝離出來(lái)。試圖通過修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，筆者認(rèn)為無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)期望差的彌合，故而是不可取的。只有制定有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的專項(xiàng)立法才是供選擇的最具實(shí)效性路徑。因此，對(duì)金融消費(fèi)者這類獨(dú)具特色的金融市場(chǎng)活動(dòng)參與者，通過專項(xiàng)立法構(gòu)建其應(yīng)有的主體權(quán)利內(nèi)容及邊界，以制度回應(yīng)并實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者與金融服務(wù)者利益失衡狀態(tài)的調(diào)整，這是解決金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)困境的唯一有效路徑。

在制度設(shè)計(jì)上，將與金融服務(wù)有關(guān)的內(nèi)容從現(xiàn)行金融法律中剝離，通過傾斜性的制度設(shè)計(jì)對(duì)其進(jìn)行提升、整合。欲構(gòu)造出適合于我國(guó)金融市場(chǎng)需求的金融服務(wù)法，尤其應(yīng)關(guān)注如下幾個(gè)方面的問題:

(一)明確金融消費(fèi)者的內(nèi)涵

金融消費(fèi)以金融商品作為交易對(duì)象，有其特殊性，故對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)不能等同于一般消費(fèi)者的權(quán)利保護(hù)，傳統(tǒng)的消費(fèi)者保護(hù)理念與制度無(wú)法為金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)提供充分的保障。

在構(gòu)建金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專項(xiàng)立法中，應(yīng)首先對(duì)金融消費(fèi)者的內(nèi)涵作出界定。20世紀(jì)末，以美國(guó)為代表的一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家正式提出了金融消費(fèi)者的概念。令人困惑的是，在我國(guó)“金融消費(fèi)者”尚不是一個(gè)法律上的概念。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中所界定的消費(fèi)者，僅限于用于生活消費(fèi)的自然人，而目前金融消費(fèi)者消費(fèi)的一個(gè)現(xiàn)狀是，消費(fèi)由過去的儲(chǔ)蓄消費(fèi)迅速轉(zhuǎn)向金融投資消費(fèi)，這種轉(zhuǎn)向的驅(qū)動(dòng)力顯而易見是投資者對(duì)利益的追求。基于這種需求的投資消費(fèi)，顯然與我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》所界定的“生活目的”相背離。因而，何為金融消費(fèi)者，是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)立法中首要界定的基本理論問題。

(二)建立金融消費(fèi)者專門保護(hù)機(jī)構(gòu)

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，建議建立完備的處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制。英國(guó)金融監(jiān)管署為處理金融消費(fèi)者投訴設(shè)立了專門自律組織——金融巡視員服務(wù)公司，其擔(dān)負(fù)著教育投資者、服務(wù)金融消費(fèi)者和爭(zhēng)議處理替代機(jī)制的重要職責(zé)，并取得了顯著的成效。基于此，借鑒國(guó)外顯著成效的制度設(shè)計(jì)，在我國(guó)各級(jí)金融監(jiān)管部門內(nèi)部應(yīng)成立金融消費(fèi)者保護(hù)局或者金融消費(fèi)者保護(hù)中心，或者在金融企業(yè)內(nèi)部設(shè)立專門的投訴機(jī)構(gòu)，專司金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。

(三)摒棄重“行、刑”，而輕“民”的觀念，加強(qiáng)民事救濟(jì)

完善金融消費(fèi)者權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制，通過制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者遭受侵權(quán)時(shí)的民事救濟(jì)，從而在制度層面真正落實(shí)對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)。

(四)樹立正確的監(jiān)管理念

任何制度的背后都必然存在著一定的理念作為依據(jù)和支撐。理念應(yīng)貫徹在具體的制度和實(shí)踐之中，并作為其基石而事先存在。金融監(jiān)管橫跨私權(quán)利主體和公權(quán)力主體，并且由于金融業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)的特殊行業(yè)，故其制度安排必須依托于正確的監(jiān)管理念。

2007年肇始于美國(guó)并向全球迅速蔓延開來(lái)的金融危機(jī)使得世界各國(guó)不得不再次重新審視自己現(xiàn)有的金融監(jiān)管模式，世界各國(guó)也不得不再次重新深入反思金融市場(chǎng)法律規(guī)制的核心與基礎(chǔ)。金融危機(jī)背景下我國(guó)應(yīng)如何有效完善金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管?英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Michael Taylor提出的“雙峰理論”值得我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局“不斷反省”:任何只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)的監(jiān)管理念只會(huì)顧此失彼、適得其反。因此，應(yīng)積極追求金融效率與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)并重，以期從戰(zhàn)略高度通過有效地制度安排切實(shí)實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)期望差的彌合。

(五)建立金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制

保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益應(yīng)當(dāng)雙管齊下，在時(shí)刻關(guān)注金融監(jiān)管的同時(shí)，私法性質(zhì)的救濟(jì)也同樣重要。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)外部，構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，尤其是現(xiàn)代非訴訟糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建。如建立金融企業(yè)內(nèi)部的糾紛處理機(jī)制、社會(huì)組織的糾紛處理機(jī)制等［5］。

毋庸諱言，金融市場(chǎng)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的礎(chǔ)石，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)密不可分［8］。中國(guó)的國(guó)情決定了其所進(jìn)行的金融改革引發(fā)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題將較之任何一個(gè)國(guó)家都為迫切。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的制度設(shè)計(jì)，要通過利益相關(guān)主體各方之間的博弈，在尊重各方主體性的前提下，達(dá)成金融消費(fèi)者與金融服務(wù)經(jīng)營(yíng)者、金融監(jiān)管者相互之間，權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力的平衡，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)各方主體之間“雙贏”或者“多贏”的效果。

［1］［英］薩柏恩(George H．Sabine)，許德派(walter J．Shepard)．近代國(guó)家觀念［M］．王檢，譯．北京:商務(wù)印書館，1957:48．

［2］付麗．試論金融危機(jī)下金融消費(fèi)者的法律保護(hù)［J］．金卡工程·經(jīng)濟(jì)與法，2010，(5)．

［3］于春敏．消費(fèi)者保護(hù)乃金融監(jiān)管首要基礎(chǔ)價(jià)值——美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)困局之反思［J］．財(cái)經(jīng)科學(xué)，2010，(6)．

［4］李金澤．銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法制與自律機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示——兼論我國(guó)現(xiàn)行制度存在的問題與對(duì)策［J］．國(guó)際金融研究，2004，(10)．

［5］邢會(huì)強(qiáng)．金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制的構(gòu)建與對(duì)北京的建議［J］．法學(xué)，2011，(2)．

［6］杜宴林．人文主義:現(xiàn)代法律精神的革命性變革［J］．吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(1)．

［7］劉春彥，文嵐．應(yīng)立法保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益［N］．上海金融報(bào)，2011－03－15．

［8］李明奎．制度變遷視角下金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制芻議［J］．法律適用，2011，(1)．

The Expectation Difference Closing of Financial Consumer Rights Protection——The response to institutionalization construction

LIU Yan-ping1，CHEN Min2

Institutionalization construction is the extension of economy marketization，as well as the deepening of state legalization．The present situation of financial consumer rights protection in our country is weak，which is urgently needed to respond to in the institutional level．This article aims at the expectation difference closing of financial consumer rights protection;proposes to improve the system of financial consumer rights protection quickly，formulate the relevant laws and regulations timely，definite the connotation of the financial consumers，establish special protection institutions of financial consumers timely，construct the diversified settlement mechanism for financial consumer disputation，realize the response and closing of the existing demand and institutional construction，and response to the goal of financial markets pursued in our country．

financial consumer;supervisory concept;diversified settlement mechanism

DF438

A

1008－7966(2011)05－0093－03

2011－07－12

劉艷平(1978－)，女，內(nèi)蒙古科左中旗人，講師，法學(xué)碩士;陳敏(1971－)，女，湖北應(yīng)城人，地產(chǎn)企業(yè)人力資源經(jīng)理。

［責(zé)任編輯:劉 慶］