關于公共地役權相關問題的思考

鄧 樂，李文婷

(1．黑龍江省法學研究所民法研究室，哈爾濱 150090;2．哈爾濱市南崗區人民檢察院，哈爾濱 150090)

關于公共地役權相關問題的思考

鄧 樂1，李文婷2

(1．黑龍江省法學研究所民法研究室，哈爾濱 150090;2．哈爾濱市南崗區人民檢察院，哈爾濱 150090)

公共地役權起源于傳統民法地役權，是對傳統地役權的一種擴充。它彌補了公物所有權制度的不足，促進了公共資源的合理利用，一方面滿足了社會公共利益的需要，另一方面私權利也得到了合理保護。目前，我國尚未建立地役權制度，但將來條件成熟時，可以作為一種地役權制度的補充納入到我們的物權制度中。

公共地役權;地役權;物權;公共利益

一、公共地役權概述

公共地役權又稱行政地役權，是指為了公共利益或公眾利益的需要，使不動產所有權人或使用權人容忍某種不利益或負擔，從而使國家或公眾取得一種要求不動產所有權人或使用權人承擔某種負擔的權利。［1］它是由傳統地役權制度衍生出來的物權制度，是對傳統地役權的一種擴張。公共地役權調整的是國家和不特定公眾與不動產權利人之間的權利義務關系。目前，世界許多國家都建立了公共地役權制度，如美國、法國、瑞士等，我國臺灣和澳門地區的法律也對公共地役權作出了相應的規定。

公共地役權的類型主要分三類。一是為了公益事業而存在的公共地役權。如不動產上的通行權、電信、電力供應線路的架設權，引水、排水、煤氣管道的安置權。二是為了公產利益而存在的公共地役權。如為了國有道路、高速公路或鐵路的建設和改良，可以指定保留土地，在保留土地上禁止進行建筑。三是為了公眾便利而存在的公共地役權。這里所說的公眾便利是指不特定的人群對私人不動產享有的有限使用，主要是通行、穿越的權利，少數情況下會涉及對于私人不動產上的水體的使用。如美國法律規定對于能夠供船舶航行的江河、湖泊與海洋等水域，不管它們屬于誰所有，所有者對可航行水域的任何使用，都不得損害公眾的航行用途，與其相對應的權利叫做航行地役權。

二、公共地役權的性質

關于公共地役權的性質在理論界一直存在很多的爭議。主要有準征用行為說，相鄰關系說，法定地役權說等。現將幾種主要的學說作以簡要的分析。

1．準征用行為說，有學者認為公共地役權與征用行為的前提都是為了公共利益的需要，因此應將公共地役權的性質定義為準征用行為［2］。征用是指行政機關為了公共利益，依法強制獲得公民、法人財產的使用權或所有權，并給予其合理補償的一種行政法律制度。而公共地役權的設立雖然也是以公共利益的實現為前提，但是兩者對于不動產的權利限制還是有所差別的。征用行為往往會妨礙權利人的使用，甚至剝奪其對財產的使用權和所有權。而公共地役權一般不具有占有權能，不能妨礙不動產所有權或者使用權人的正常使用，只能對其權利進行一定范圍的限制，并且要給予相應的補償。如果將公共地役權歸于準征用行為，是對征用行為的擴充，其后果可能是公權力被濫用，私權利得不到合理的保護，從而引發矛盾與糾紛。因此，將公共地役權納入準征用行為是不妥當的。

2．相鄰關系說。此種觀點認為，為了公共利益的需要而利用他人不動產的權利應屬相鄰關系調整的范圍，并非地役權［3］。地役權是約定的，相鄰關系是法定的。基于公共利益利用他人不動產，不動產所有權和使用權人不得拒絕，這是法定的，因此應該由相鄰關系調整。

以約定還是法定來區分地役權和相鄰關系過于絕對。公共地役權與相鄰權有很大差別的。第一，公共地役權是基于公共利益而對他人的不動產享有一定范圍的權利，而相鄰關系是基于自身財產的使用而要求他人提供必要的便利。第二，權利的范圍不同，相鄰權是不動產權利最小范圍內的調整，而公共地役權涉及范圍已經超出了相鄰權可以調整的范圍，包括了對不動產所有權人或者使用權人的不動產上下空間的利用。如在地表上空架設高壓電線，在地下埋設通信電纜，鋪設石油管道等。第三，相鄰權一般都是無償的，如果將公共地役權歸于相鄰關系，那么不動產的權利人因權利被限制卻無法得到相應的補償，對于不動產的權利人是不公平的。

3．法定地役權說。盡管公共地役權和傳統地役權產生的前提不同，前者是為了公共利益的需要，后者為了不動產使用的便利，但是二者的本質是基本相同的。都是對他人的不動產享有一定范圍的使用、收益的他物權。作為一種特殊的地役權制度，公共地役權是基于公共利益而產生的，因此不宜以合意設立。它的性質應為法定地役權，是基于法律的規定直接取得的。

三、公共地役權與傳統地役權的區別

(一)產生的原因不同

地役權一般基于不動產權利人之間的合意而產生的，而公共地役權主要是基于法律規定而產生的，政府作為公眾代表，為了維護公共利益，利用公權力使供役人容忍某種不利益或負擔，如《法國民法典》第649條規定“由法律規定設立的地役權，以公共利益、市鎮行政區利益，或者個人利益為目的”。《智利民法典》第839條規定“法定役權或關涉公共使用或關涉私人便利”。公共地役權調整公共利益與個體利益的一種法律手段，它要求犧牲個體的部分利益促成公共公共利益的實現。

(二)存續的期限不同

地役權可以是有期限的，也可以是無期限的，法律一般不做強制的規定。但是傳統的地役權權利人的雙方一般都會為地役權設定一個期限。如我國《物權法》第157條規定地役權合同一般包括“利用期限”條款。而公共地役權一般沒有期限的限制，只要公共利益的需要，就會一直存續下去。

(三)受役人的范圍不同

傳統地役權的受役人往往是特定的人。而行政地役權的受役人則區分為名義上的受役人與實質上的受役人。名義上的受役人為行政主體，依照法律規定，接受全體人民委托，為維護財產的公益用途而行使行政地役權。實質意義上的受役人則為社會的全體人民，只享受利益而不負管理之責，并沒有特定的受役人。

(四)可轉讓性不同

傳統地役權設立的目的是為了物盡其用，更好地發揮不動產的使用價值因而允許轉讓，而公共地役權具有公益目的性和不可隨意轉讓性。也就是說，公共地役權存在和行使的目的只能是為了維護特定的公共利益，如野生動植物保護、清潔水和空氣的保護和古建筑的保護等。由于公共地役權的設立是為滿足公共利益以及供公眾使用的需要，因而與根據私權而設定的地役權不同，行政機關對之不得隨意放棄或轉讓，它也不能成為法院強制執行的標的。

(五)兩者的取得方式不同

傳統地役權的取得方式主要有兩種，基于法律行為的取得和非基于法律行為的方式取得。例如，《法國民法典》第639條規定:“地役權的產生，或由于現場的自然情況，或由于法律規定的義務，或由于所有人之間的契約。”而公共地役權取得的方式則以無償取得為主、以有償取得為輔，且一般不能依時效和習慣取得。但是這種方式也并非絕對的，例如，我國臺灣地區行政法院曾作出一判例，認定私人土地因長期為公眾使用而時效成為公共地役權，所有人不得消除。1956年判字第8號判例:“本件土地稱為道路供公共通行，既已達數十年之久。自應認為已因時效完成而有公用地役天系之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中的之公共用物。”

(六)公共地役權無須登記

傳統的地役權一般采取登記對抗主義模式，即地役權不以登記作為其設立的條件，但是未經登記不得對抗第三人。如我國《物權法》第158條規定:“地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記;未經登記，不得對抗善意第三人。”公共地役權則不需要登記，一旦設定即可以產生對抗效力。

四、公共地役權的取得方式

公共地役權一般通過買賣、贈與、添附、時效取得、征收(或征用)、強制命令等方式設立。它既可以設立于私有財產之上，也可以設立于國有財產之上。在國有資產上設立公共地役權一般只需要按照正常的行政程序對公物進行命名。而在集體或私人財產上設立公共地役權的程序則相對復雜些，目前主要有三種模式:

1．強制命令模式

強制命令模式是指政府為了公益目的依職權通過對特定區域的不動產進行登記、公告、指定等方式，對私人不動產用途施加強制性的禁止或者限制［4］。強制命令的優勢在于政府在行使權利時，有公權力作為基礎，在程序上易于操作，有利于提高行政效率。但是這種模式常常是以剝奪私權利為前提，往往與財產權人的意愿相違背，因而缺乏群眾基礎和社會認同感，容易引發不服從或者糾紛。因此，該種模式雖然在上世紀80年代被許多國家采用，但是隨著經濟的發展，社會的進步，很少有國家單獨使用這一模式來設立公共地役權。

2．行政合同模式

行政合同模式是指為了保護自然資源和生態環境等方面的公共利益，由政府通過協議收購、以地易地以及現金補償等形式，與不動產所有人進行協商，以限制其對不動產進行與保護目的相違背的利用活動。這一模式主要有三種方式:一是協議收購，即政府為了保護特定的公共利益，限制對土地或資源進行與該公共利益不一致的利用，設立保護地役權，由政府加以購買。二是以地易地，即政府通過與不動產權人協商，用鄰近的公有土地與私有土地所有權人或者使用權人進行交換，以實現保護的目的。三是現金補償，即政府為保護生態環境而與土地所有權或者使用權人達成協議，由政府支付現金補償而對土地所有權人或者使用權人，以制約土地所有權人或使用權人對其土地的開發。這種模式由于體現公平自愿的協議精神，緩解了相對人對公權力的抵觸情緒，激發了相對人的主動性和創造性，從而產生了良好的社會效果。

3．捐贈獎勵模式

捐贈獎勵模式在美國又稱聯邦慈善捐贈稅收減讓，是指政府以法律的方式規定，如果私人申請向政府捐贈公共地役權，政府在批準后將對地役權的價值進行評估，并將評估價作為減少稅賦的基礎值，對捐贈土地的所有權人或使用權人給予稅收優惠，將捐贈土地者應繳財產稅按比例逐年抵扣。如1976年美國聯邦稅法允許符合標準的地役權捐獻者獲得所得稅、遺產稅和贈與稅的抵減［5］。

五、公共地役權的功能

(一)促進公共資源的合理利用

隨著經濟的快速發展，資源日益被消耗，自然環境因為人類的過度開發利用而變得岌岌可危。為了防止公共資源被濫用，政府可以通過設立公共地役權對私權加以合理限制，從而使私法上的財產以有利于公共利益的方式得到利用。如美國加利福尼亞州的法律規定:“本州所有的水資源都是本州人民的財產，本州水資源開發中的公共利益的保護最為人民關注，州應當為了公共福祉的最大化決定以什么方式開發水資源。”換言之，私人可以擁有水資源，但是對資源的開發只能以符合公共利益的方式進行，他必須盡到對水資源保護的職責，無權去浪費或者污染而不能被他人所利用。

(二)完善公物所有權制度

公共地役權制度不僅通過明確公物應當服務的公共用途，使公物所有權制度具有與公共利益相聯系的實質內容。也為政府如何利用私法財產去實現公共利益提供了新的途徑。即通過設立公共地役權的方式，僅將私法財產權利的一部分轉移給行政主體所有，并服務于特定的公共利益，而財產權人依然保留其剩余財產權利。

(三)對抗第三人的效力

公共地役權與傳統地役權一樣有對抗第三人的效力，從而起到定紛止爭的作用。如某村村委會為了償還欠款，集體決定將村小學作為該村的財產出賣給第三人用以抵債，從而使小學變成私人養殖場。如果在該小學設立公共地役權，那么將可以對抗第三人的權利主張，從而可以保障該村小學生的受教育的權利。公共地役權因為具有不可轉讓性，所以公共地役權對私法財產權施加的限制才能隨該財產的轉移而轉移，進而產生對抗第三人的效力。

六、關于我國建立公共地役權制度的建議

目前，我國雖然沒有建立公共地役權制度，但是在一些行業性的行政法規中已經依稀見到公共地役權的影子。如我國《石油天然氣管道保護法》第30條規定:“在管道線路中心線兩側各五米地域范圍內，禁止下列危害管道安全的行為:種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物。”顯然，為了公共利益的需要，管道線路附近的土地的使用權人需要容忍對其土地的負擔。這實際上就是一種公共地役權的體現。假以時日，我國建立公共地役權制度應當有如下幾點考慮:一是公共地役權的取得模式應以行政合同方式為主，強制命令方式為輔。行政合同應該在公平和自愿的基礎上簽訂。對于供役地一方應該給予一定的補償。二是擴大公共地役權范圍。除了與人民生產生活息息相關的公共事業之外，一些自然資源和文物古跡也可以被納入公共地役權的范圍，從而使它們能得到更好的保護。三是設立救濟途徑。公共地役權受到公權力的保護，如許可、處罰等。在受到政府違法行為侵犯后，受侵害方可以向法院提起行政訴訟，以獲得救濟。

公共地役權的存在一方面使公共利益得以順利實現又保護了私權不受侵犯。政府通過設立公共地役權，將私法財產權利的一部分轉移給行政主體所有，并服務于特定公共利益，而財產權人依然能夠保留其剩余的財產權利。盡管目前我國還沒有建立公共地役權制度。但是，在將來條件成熟時，可以作為一種地役權制度的補充納入到我國物權制度中。

［1］肖澤晟．公物二元產權結構——公共地役權及其設立的視角［J］．浙江學刊，2008，(3)．

［2］謝哲勝．財產法專題研究［M］．臺北:三民書局，1995:205．

［3］王利明．物權法論［M］．北京:中國政法大學出版社，2003:502．

［4］肖澤晟．公物法研究［M］．北京:法律出版社，2009:123．

［5］沈海虹．美國文化遺產保護領域中的地役權制度［J］．中外建筑，2006，(2)．

Discussion on Public Easement System

DENG Le1，LI Wen-ting2

Public easement originated in traditional civil law easement，the easement is a traditional extension．It makes up for lack of public property ownership system，on the one hand to meet the social and public interests，while also protecting the private rights are not violated．In this paper，the nature of public easements，types，methods to obtain a brief analysis of issues related to the establishment of public easements and rights of the system put forward the corresponding proposal．

Public easement;Easements;Property;Public Interest

DF521

A

1008－7966(2011)05－0077－03

2011－06－15

鄧樂(1977－)，女，黑龍江哈爾濱人，助理研究員;李文婷(1976－)，女，黑龍江哈爾濱人，公訴科助檢員。

［責任編輯:劉 慶］