煤礦安全事故頻發的法律解讀與反思

楊雪梅

(黑龍江科技學院 人文社會科學學院，哈爾濱 150027)

煤礦安全事故頻發的法律解讀與反思

楊雪梅

(黑龍江科技學院 人文社會科學學院，哈爾濱 150027)

頻發的礦難已經成為阻礙煤礦產業健康可持續發展的瓶頸。在這其中，立法價值目標多元化、法律更新滯后及立法技術不完善、行政問責法律制度不健全是導致目前煤礦安全事故頻發的法律原因，而產權責任不清、行業準入制度及煤礦安全監察體系不完善等則是導致煤礦事故頻發的體制原因。因此，完善煤礦安全法律體系、理順礦產資源產權關系、健全行業準入及煤礦安全監察法律制度成為有效遏制礦難發生的必要手段。

煤礦事故;頻發;遏制;對策

一、我國煤礦安全現狀

二、煤礦安全事故頻發的原因

2009年11月21日凌晨2點30分，黑龍江省龍煤控股集團鶴崗分公司新興煤礦發生瓦斯爆炸，造成108人死亡的特大礦難，震驚全國。但如此慘痛的代價，似乎只是我國目前礦難頻發現象中的驚鴻一瞥——其后不到半年的時間里，湖南、內蒙古、河南、山西、貴州等地連續發生多起死亡人數在20人以上的重、特大煤礦事故，其中包括轟動全國的王家嶺煤礦透水事故。事實上，近年來煤礦礦難一直備受媒體關注，各種關于遏制礦難的聲音亦不絕于耳，但時至今日，礦難發生的頻率之快，死亡人數之多依然令人震驚——以2009年為例，雖然總體上煤礦安全形勢較前幾年有所好轉，但全國范圍內仍有2 700多人死于煤礦事故，其中10～30人以上的重大事故多達62起。一個個真實數據的背后，是一個個鮮活生命的消失。難道煤礦業的發展真的必須以犧牲礦工的生命為代價?絕對不是。根據新興煤礦事故現場記者的采訪，從發生瓦斯突出到發生瓦斯爆炸之間曾有一個多小時的延遲;而王家嶺事故中，甚至事發前一天就有礦工就透水征兆向礦方進行過報告，卻根本沒有引起礦方的重視。可以說，無論是新興煤礦的瓦斯爆炸，還是王家嶺煤礦的透水事故，都是人禍而非天災。兩起事故，如果礦方真的能把重視礦工安全放在第一位，如果相應的安全監察制度真的發揮作用，我們可能就不會聽到死難礦工親友的悲慟。

毫無疑問，有效遏制煤礦礦難發生，建立安全有序的煤礦生產體系，營造健康和諧的礦業發展環境，已不僅僅是政府、企業，亦是學界所面臨的必須解決的重要課題。

關于煤礦事故頻發的原因，各種層面的探討非常之多，筆者在這里不作贅述，只想從法律和體制兩個層面談一點自己的認識。

(一)法律層面

1．立法價值目標多元化為煤礦安全埋下隱患

縱觀我國的勞動安全立法，盡管都將保護勞動者的人身安全與健康作為立法的目的，但同時又都以“促進經濟發展”作為另一個重要目的。而“促進采礦業的發展”在很多時候被當然地解讀為對經濟效益的最大化追求，在這種理念的支配下，追求高產高效，輕視礦工生命就變得不足為怪。王家嶺礦難過后，有關人士坦言，正是“勇爭第一”的偏激理念催生煤礦管理人員的冒險行為，最終導致了礦難悲劇的發生。一石二鳥固然好，但希望通過一部法律實現多個目的，則不免出現事與愿違的情況。因為當經濟目標和安全目標出現沖突的時候，人類本能的逐利心理必然催生對前者的特別偏好，最終影響法律的實施效果，為煤礦安全埋下隱患。

2．立法技術不完善、法律更新滯后致使安全責任無法落實

目前我國規范煤礦安全生產的法律主要是《礦山安全法》、《安全生產法》和《煤炭法》。《礦山安全法》頒布于1992年11月，該法的制定過程中，我國還處于計劃經濟時期，國有、集體煤礦企業一統天下，政府直接介入企業管理。而隨著經濟轉型，鄉鎮、私營礦山企業的比例逐步加大，政府不再直接插手企業經營，對此《礦山安全法》卻無相應條款予以規范［1］。此外，《礦山安全法》全文僅50條，且并非專門針對煤礦安全生產，涉及法律責任多是一些原則性規定，有些與責任追究有關的基本概念，如“礦山”，該法甚至未作界定。雖然其后的《礦山安全法實施條例》和《刑法》中有些條款對此有所涉及，但前者將限定為“依法批準的礦區范圍內”，后者則列舉為“國有、集體，及民營企業”。這樣一來，非法礦山即被排除在法律規制之外，一旦實施了不安全生產行為，非但《礦山安全法》無計可施，就是以《刑法》追究亦落入于無法無據的尷尬境地。2002年通過的《安全生產法》雖然對煤礦安全生產責任作了一些具體補充，但仍無法滿足煤礦安全生產的要求。而2005年國務院出臺的《關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》，雖然專門針對煤礦安全生產，但一方面立法層級較低，另一方面有些規定存在與上位法沖突之嫌，實際操作中反而帶來困擾。

3．行政問責法律制度的不健全為官員“避責”提供庇所

目前，對于安全事故領域的行政問責人們并不陌生——每次礦難過后，總有官員被問責。但讓人不愿看到的是，問責之后似乎并無事故稍減，反而禍害更大。原因在于，我國的目前的行政問責的主要依據是《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，還沒有上升到立法層面，問責主要局限于行政部門內部的上下級之間，對其授權的社會公眾并無啟動問責的空間和平臺，問責制的實施更多地取決于媒體和社會對事件的關注程度，而不是事件本身應在何種程度上問責。一些官員“轟隆隆”被問責后，蟄伏一段時間，待事態稍有平息，又“靜悄悄”重新復出。問責制度如同虛設，成為事后敷衍社會輿論和平息群眾怒氣的工具，更成為某些官員逃避責任最好的庇所。可以說，這樣的問責甚至在某種程度上縱容了礦難一而再、再而三地發生。

(二)體制層面

1．產權責任不清成為眾多礦難發生的幕后推手

根據《礦產資源法》的相關規定，我國礦產資源的產權為國家所有，即國家為礦產資源的所有權人。因此理論上，礦產資源各項權利所對應的收益應當屬于全民所有或集體所有，但實際操作中，國家所有權的行使轉移到各級政府，通過礦業經營行政許可的方式得以實現，即實際操作中的“政府產權”。由于相應的約束機制不夠完善，各級政府作為礦產資源所有權代表缺乏產權責任約束，在面對礦權審批這個現成而巨大的誘惑時，更在乎利益的歸屬而無法負起應有的責任。一方面越權批準或默認轄內企業的開采行為;另一方面又可以在甚至沒有任何退出和補償的前提下剝奪投資人的權利。如此一來，取得開采權的企業實際上并無安全感，謀求以最低成本取得最大利潤就成為其必然選擇，這直接導致企業一方面盡可能減少安全設備固定資產和礦工安全培訓投資，同時對資源進行掠奪性開發，以便在被關停之前榨取更多利潤。而這對以正當途徑取得采礦權的國有或集體煤礦企業來說，等于無形中增加了不公平的競爭成本，因為煤礦生產中的安全生產固定資產投入是相當可觀的。為取得競爭優勢，這些企業亦不得不考慮減少安全投入以降低生產成本［2］。這樣一來，煤礦安全事故頻發就變得不足為奇。

2．行業準入制度不完善成為煤礦事故多發的誘因之一

由于煤炭行業的高額利潤，基于采礦權的競爭相當激烈。但目前我國對從事煤炭企業生產尚無完善的準入制度，缺乏公開競價的體制，從而使采礦權審批具有很大的自由裁量空間。一些地方地勘行政管理部門甚至扮演起超級企業的角色，以所謂“拉動地方經濟發展”為由直接參與投資，在企業運營中與法人財產“同股同利”，卻不必像普通市場主體那樣接受監督與考核，這種不規范的投資行為導致礦業市場利益關系的嚴重扭曲，刺激各種非法小煤礦在高額利潤的誘導下趁亂而起，也為暗中出價收買的行為提供了生存空間，暗箱操作又必然導致采礦權出價高于公開合法競價的水平。相應地，爭奪采礦權的競爭越激烈意味著暗箱操作所耗代價也越大［3］。對那些非法小煤礦而言，為了盡快收回成本，“拼命”生產就成為其唯一考量。也就是說，行業準入制度的不完善為非法采礦權的滋生提供了土壤，而非法采礦權又進一步刺激了非法礦主的短期行為，從而更加加劇了煤礦安全生產的嚴峻形勢。

3．煤礦安全監察體系不完善是煤礦事故發生的重要原因

我國現行的煤礦安全監察行政系統的主體包括國家煤礦安全監察局、下屬20個省級直屬地區煤礦安全監察局、兩個直屬煤礦安全監察辦事處以及69個礦區煤礦安全監察辦事處(分局)，各級煤礦安全監察局隸屬于同級安全生產監督管理局，后者則隸屬于各級政府經貿委。根據現行法律法規規定，設立非中央煤礦企業從事煤礦生產，一般要經過省級煤炭管理部門批準，從各級國土資源管理部門取得探礦權許可證、采礦權許可證，進行礦山建設并經煤炭管理部門驗收合格，向省級以上煤炭管理部門申請取得煤炭生產許可證，同時向省級以上煤礦安全監察局申請取得煤炭安全生產許可證以后，方可實際投入生產。也就是說，上述管理部門對煤礦企業的安全生產也都負有一定的監督管理責任，各級煤礦安全監察局并不是煤礦安全監察制度中的唯一執法主體。這種多元化的隸屬關系和多頭管理的狀況卻恰恰使地方監察機構不能完全獨立于地方經濟的利益取向，導致國家局在向地方推行安全生產指令時一旦與地方利益發生沖突就會遭遇重重阻礙;而屈服于地方經濟利益取向又直接導致地方煤礦安全監察機構監察主動性不足，同時監察力度也大打折扣。一些地方的安全生產監督管理部門提請政府依法關閉礦井后，卻無法采取措施使停產整頓決定付諸實施［4］。這些無疑成為誘發煤礦安全事故發生的重要原因。

三、遏制煤礦礦難的對策思考

(一)完善煤礦安全生產法律體系

安全生產是關系到礦工基本生存權利的問題。因此，應將保護勞動者的人身安全和健康作為現階段煤礦安全立法的唯一價值目標，使煤礦安全立法真正從權利保護的角度出發，著眼于煤礦安全生產相關責任主體的行為控制，規范政府的執法行為和礦山企業的安全管理行為。通過細化和梳理與礦山安全有關的法律法規，最終達到遏制煤礦安全事故的目的。一是在《礦山安全法》中明確界定“礦山”的合理范圍，使從事非法探礦和采礦的行為也可以受到追究。二是提升《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》的立法位階，并在《礦山安全法》中明確規定礦山企業未按規定存儲安全生產風險抵押金的責任主體及其責任承擔方式。三是完善和細化《礦山安全法》和《安全生產法》關于法律責任承擔的相關條款，規定礦山企業的在礦難事故中民事賠償責任。并通過加大經濟處罰額度，提高違法者的違法成本，使其為違法行為付出慘重的經濟代價。四是完善行政問責法律制度，通過立法對問責啟動的程序、責任內容、問責的后果，解除問責的條件等做出具體規定。

(二)理順礦產資源產權法律關系

首先要理順所有者與經營者之間的關系，也就是要理順國家產權和經營權之間的關系。礦產資源的所有權，統一屬于國家，是無可爭辯的。但要明確政府管理的具體權限，建立切實可行的礦權轉讓制度。通過實行礦產資源國家統一所有，具體權能政府分級管理的制度，即按照所有權同占有、使用、處分等具體權利分開的原則，建立礦產資源占有，使用、處分等具體權能政府分級管理的制度，形成完善的礦產資源探礦權和采礦權有償出讓與轉讓市場，形成真正的產權約束。這樣，既保證了國家所有權利益的實現，又能對礦業權人起到相應的約束作用。其次是理順所有權和監督權之間的關系。政府不干預煤礦企業的生產經營性事務，而是通過設立專門機構，通過稅收及加強安全監管立法，明確監管的權力范圍和執行程序，以及監管不力所應承擔的法律責任。一方面既保護礦業權人的法律地位不受侵害，又能對礦業企業的安全生產進行有效的監督，使礦業市場規范有序的健康運作。此外還要理順投資者之間及投資者與勞動者之間的關系。因為開發利用煤礦資源，最終的落腳點在于經濟利益。煤礦資源作為不可再生的稀缺資源，驚人的投資回報率往往會吸引不規范的投資行為，在實踐中則體現為惡性競爭，甚至以犧牲礦工生命安全換取利益。因此理順投資者之間的關系，營造良性競爭的投資環境，并通過相關法律的完善使礦工安全真正成為投資者的責任，亦是減少煤礦事故發生的重要內容。

(三)建立完善的煤炭行業準入制度

一是在相關法律中增加煤炭企業市場準入基本條件的條款，明確進入這一市場的主體資格條件;同時要制定具體的公開招投標辦法，對中標企業向社會公示，接受社會監督，并對政府和企業違規操作行為所應承擔的責任做出具體規定。這樣一方面可以規范政府的審批行為，杜絕暗箱操作行為的發生，同時可以把不具備條件的企業擋在大門之外，以減少安全隱患。

(四)健全煤礦安全監察法律制度

如前所述，目前我國煤礦安全監察制度中多元化的隸屬關系和多頭管理的狀況使地方監察機構不能超脫于地方經濟利益取向行使權利，導致監察主動性和監察力度不足，為煤礦安全事故埋下隱患。因此筆者認為應當從此入手，首先通過立法，確定各級煤礦安全機構為負責煤礦安全的唯一主體，各級煤礦安全監察機構人事和財政均只隸屬于國家局，地方各級監察機構的監察人員定期在國家安全監察局的調配下進行輪換對調，從機制上防止監察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟，確保煤礦安全監察的獨立性。同時應當授權地方各級安全督察機構定期或不定期對煤礦企業進行安全檢察的權力，一旦發現安全隱患，有權責令煤礦立即停止生產，同時應規定相關人員泄露檢查信息或誤導調查應當承擔的法律責任。一旦發生煤礦事故，當地的安全監察機構不得參與事故調查，而是由國家安全監察局從外地抽調人員進行，以保障責任追究的公正性與徹底性。

［1］劉超捷．我國礦山勞動安全立法初論［J］．河北法學，2005，(9)．

［2］熊惠平．“窮人經濟學”的礦權解讀:礦難生成的利益博弈［J］．嶺南學刊，2006，16(3)．

［3］秦國偉．產權與礦難［J］．理論界，2006，14(10)．

［4］湯道路．煤礦安全監察主體的法律思考［J］．河北法學，2005，25(9)．

Interpretation and Reflection:Frequently Occurring of Coal Mine Calamities

YANG Xue－mei

Frequently occurring of coal mine calamities has become bottlenecks of healthy and sustainable development of coal industry．In this sense，that value objective in safe Legislation，law revision lags behind the demand and legislative technique is not perfect is the legal reasons of frequently occurring of coal mine calamities at present，and that the property right is vague，profession permission system and mine safe supervisor legal system is imperfect is then its system constructional reasons．Therefore，improving safe production legal system，clarifying the relationship of property rights and perfecting profession permission and mine safe supervisor legal system are necessary means of avoiding mine tragedy effectively．

Coal Mine Accidents;frequently occurring;Containment;Countermeasure

DF31

A

1008－7966(2011)05－0030－03

2011－05－12

2010年度黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(11552254)

楊雪梅(1974－)，女，湖南祁陽人，碩士，講師，主要從事青少年犯罪的研究。

［責任編輯:李 瑩］