和諧社會語境中涉法涉訴信訪問題研究

姚 虹

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

和諧社會語境中涉法涉訴信訪問題研究

姚 虹

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

當前，涉法涉訴信訪是和諧社會中的不和諧因素。在中國悠久的歷史文化影響下，涉法涉訴信訪傳承至今。處于社會轉型期是中國涉法涉訴信訪高發的根本原因之一。缺乏對涉法涉訴信訪行為的準確定性，制度建設滯后是當前涉法涉訴信訪存在的主要問題。我們應從實現涉法涉訴信訪與法治的銜接入手，繼續健全完善涉法涉訴信訪處理機制，從而使社會主義法制社會更趨于完善和諧。

和諧社會;涉法涉訴信訪;社會轉型期

當前，涉法涉訴信訪事件多發，成為社會矛盾的焦點及政法工作的難點。這是社會轉型期利益沖突的集中表現，同時也是人民群眾維權意識、法制意識提高的必然結果。對這類信訪問題解決得好壞直接關系到和諧社會的安定、團結。我們只有深入分析涉法涉訴信訪問題產生的原因，才能為其尋求合理對策。

涉法涉訴信訪是信訪案件中比較特殊的一類，是指依法屬于法院、檢察院、公安部門和司法行政等部門處理的信訪案件①詳見中央政法委政法［2005］9號《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第2條的規定。。其中涉法信訪包含涉訴信訪。涉訴信訪是專門針對人民法院的審判和案件的執行行為，要求人民法院啟動司法程序，實施一定訴訟行為的人民群眾來信來訪。而涉法信訪不僅針對人民法院，還包括針對檢察院、公安機關做出的司法事項提出申訴或要求解決的行為。涉法涉訴信訪在信訪案件中比例居高不下，有的因為法院裁定不予受理案件，有的因為已經發生法律效力的判決、裁定錯誤，涉及訴訟程序、案件執行、審判作風等多方面。且近幾年群體訪增幅明顯。據統計，2010年群體訪同比上升了15%。在群體訪活動中出現了對事態發展起導向作用的“重點上訪人員”。他們組織、策劃信訪活動，有的關系自己切身利益，有的具有明顯的不良企圖。例如，利用互聯網放大某些政法干警的不法行為，大肆宣傳、惡意炒作，為掩蓋自己的不法企圖，搜尋大量訴訟利益有可能受損的利益群體，為其惡意信訪做掩護。另外，涉法涉訴信訪主體文化素質、生活條件都較低，屬于社會弱勢群體的占大多數。這也是我們在政策上一直關注涉法涉訴信訪的重要原因之一。和諧社會是全社會的和諧，不是局部的和諧。往往影響社會和諧的主要因素不在于社會對“強者”的保障不夠，而是社會對“弱者”的關注過少導致的。因此，在現階段涉法涉訴信訪工作仍然是我們建設和諧社會的工作重心之一。

一、涉法涉訴信訪產生的原因

涉法涉訴信訪是具有中國特色的制度產物，西方國家的法治環境下是不存在信訪的。信訪在我國具有悠久的歷史。我國古代就有“攔轎告狀”等古代信訪現象存在。沿用至清的直訴制度與現代信訪制度可謂關系密切，體現出鮮明的文化傳承與法律延續的特點。控告人超出一般受訴官司和申訴程序直接訴冤于上級官府直至皇帝的這種對訴求的直接表達方式已在人們的頭腦中根深蒂固，它符合中國“官本位”的文化傳統，也成為統治階級管理與“討好”于民眾的工具。我們應該承認古代的直訴制度在意識形態領域深深影響著現代涉法涉訴信訪制度，這不僅反映在統治階級的意識中，也作用于百姓的思維慣式里。

中國處于社會轉型期是涉法涉訴信訪產生的根本原因之一。在轉型期，中國各地區經濟發展極不平衡，總體上經濟飛速發展，但與經濟發展相適應的政治組織、社會結構發展卻嚴重滯后。我國經濟結構達到了社會工業化的中期階段，但是社會結構只處于初級階段，兩者相差大約15年［1］。社會結構與經濟發展的不對稱性引發了一系列社會問題，如貧富差距、城鄉差距、行業差距，社會保障體系不完善等等。其中經濟發展不均衡是一切問題之根源。而由于問題解決的救濟途徑不暢，矛盾日益尖銳、激化，涉法涉訴信訪成為這一社會背景下的必然產物。

司法機關及政府公信力下降是涉法涉訴案件高發的主要外因。政府是公共權力的使用者，是社會活動的統治力量。政府的公信力是政府治理社會的基石。伴隨著中國經濟從計劃經濟向市場經濟的轉變，政府對社會經濟的控制能力下降，對一系列新型社會問題缺乏應對措施，導致公眾對政府行為不滿，政府公信力不斷受到損害。同時，司法機關的少數干部不講誠信、腐敗、瀆職，工作作風不踏實，有法不依、執法不嚴，致使群眾訴求得不到很好解決，涉法涉訴信訪是群眾尋求權利救濟的最終途徑。

此外，當事人對司法結果的處理期望值過高也是引發涉法涉訴案件的客觀原因。美國學者弗羅姆在其期望理論中提出，當人們預期到能夠完成某行為，而且該行為能為自己帶來既定結果，這種結果又對自己具有吸引力時，人們才會采取該行為。管理心理學的研究如果類推適用于涉法涉訴信訪，我們就會得出動機的強度等于努力的程度這樣的結論。涉法涉訴信訪當事人對信訪處理結果的期望值過高，于是不懈地努力爭取，而這種“不知足”的心理狀況使得某些當事人對涉法涉訴案件的處理結果總是不滿意，認為自己的利益受到侵害，從而遷怒于司法機關，不斷地申訴、信訪、纏訪、鬧訪。當然，這其中不乏清楚認識法律事實，而理性制造矛盾的非正常信訪人。

二、現行涉法涉訴信訪存在的問題

根據馬克思主義基本原理和我國社會主義建設的實踐經驗，根據新世紀新階段我國經濟社會發展的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會①參見胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話(2005年2月19日)，《十六大以來重要文獻選編》(中)第706頁。。構建和諧社會就是一個持續化解矛盾的過程。根據馬克思法律思想的原理，和諧社會首先必須是法治社會，法律和諧是和諧社會的根本。當前涉法涉訴信訪問題的解決關系到政法機關的權威，是維護民眾合法權益，促進社會和諧穩定的重要因素。在這一和諧社會語境中，對于涉法涉訴信訪這一棘手的社會問題，我們需要先從存在問題入手，而后再“對癥下藥”，提出解決問題的對策。

首先，在理論層面缺乏對涉法涉訴信訪行為的明確定位。涉法涉訴信訪成為人民群眾任意發揮的“自由通行證”，是司法機關手中的一把“萬能鑰匙”，只要對司法處理結果不滿就信訪，只要群眾信訪才受領導重視。信訪就有解決問題的可能，不信訪則只能“死路一條”。在社會主義法律體系的構建蒸蒸日上的今天，信訪作為一項重要的政府職能行為，應為其準確定位，將其納入法治管理體系，結束信訪與法治能否共存的懵懂狀況。有學者主張應取消信訪制度，認為信訪與法治理念是矛盾的，允許信訪就等于允許公民尋求法律以外的救濟，容易導致“法治社會”向“人治社會”的倒退。筆者以為，將信訪定性為人民監督權的行使是比較妥當的。《中華人民共和國憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”憲法的這一規定表明公民有提出批評、建議的權利，信訪恰恰是一種批評建議的具體方式，是公民的一項基本權利，信訪完全有理由與法治共存。在法律框架內，人民群眾可以通過信訪行使憲法賦予的監督權。這不是對法律權威的背叛，而是對司法行為公正性的有力監督。在司法狀況不容樂觀的今天，信訪制度能夠進一步強化司法功能，對司法不公行為起到震懾作用。因此，堅持完善信訪制度是完全必要的。只是，我們有關信訪的法律規定尚不夠完備，目前的《信訪條例》雖然能夠起到規范信訪工作的積極作用，但某些重大問題仍然未有涉及。例如，未規定國家信訪機構的設置、信訪處理的程序、信訪人的權利義務等。重視信訪在人民監督權制度體系中的重要作用，同時協調其與法治的關系是最切合實際的做法。

其次，涉法涉訴信訪力量分散，機構職能錯位。我國從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院、檢察院都設有信訪機構，信訪力量配置分散，相互協調性差。而且，信訪機構承擔著過于繁雜的社會事務職能，其工作觸及社會生活的方方面面，涉及企業改制、城鎮拆遷、農地補償、非法集資等多個領域。不是行政機構的信訪機構甚至以行政機關的角色行使行政職能與權力。在龐雜的事物面前，信訪機構迷失了自己，職能越位、錯位時有發生。

再次，涉法涉訴信訪制度不健全。在一份針對信訪制度的調查報告中顯示，42．6%的官員認為“信訪機構只是個二傳手，相關部門之間責任不明確，推諉扯皮，使小問題拖大，大問題拖難，難問題拖亂”。導致信訪機構辦事效率低下的主要原因是制度的不健全，信訪處理結果因此不具有確定性。人治而非法治主導信訪案件的解決仍然是當前信訪的主流處理方式。我們不得不承認市民社會觀念在中國尚未成型，在百姓頭腦中官就是法、法就是官的信念始終堅定不移。法治社會下的人治色彩濃厚是客觀現實。我國自建立信訪制度以來的近50年中，絕大多數涉法涉訴信訪案件都是由領導批示才得以圓滿解決的［2］。諸如信訪機構之間的橫向協調機制、基層信訪制度、信訪聽證制度等都有待于完善。

三、針對涉法涉訴信訪的解決對策

首先，盡快擬定《信訪法》，使信訪行為有法可依，置于法治框架之下。涉法涉訴信訪主體在行政機關之外，應進一步明確法院、檢察院、人大、黨委的主體地位。改變信訪的立案和答復隨意性過大，各級各部門職責不清，使涉法涉訴信訪活動缺乏法律程序性的狀況。內容應至少涉及:國家機關信訪機構的設置、職責職權、對待公民來信來訪的行為規范及限制;信訪人的權利、義務;信訪機構受理公民來信來訪的范圍、處理時限與程序;信訪機構應承擔的法律責任等。另外，對涉法涉訴信訪中無理信訪、鬧訪者明定予以相應法律制裁，以防止某些人借信訪之機擾亂社會秩序，危害國家機關公信力。

其次，建立科學、合理、高效、便捷的信訪處理機制。目前，我國涉法涉訴信訪面臨的最大問題是信訪部門自身無權，信訪處理機制不科學。最近中國地方政府改革與創新研究課題組通過對沈陽市信訪工作的調查發現，把與信訪穩定問題相關聯的部分司法、執法、行政權力資源以及干部、資金等資源，集中至信訪部門，所謂“集中權力，就地解決信訪問題”以重構信訪新模式是值得借鑒與推廣的。信訪制度是人民行使監督權的保障，如果繼續現行信訪部門無權、分散、如同“接待辦”似的工作模式，則獨立的監督體系的建立尚遙遙無期。比較于“歸口式”信訪處理模式，這種模式有利于提高信訪工作效率，各自獨立的主體地位是權力制衡的先決條件。但是，這支嶄新的信訪隊伍的建立應注意盡量避開與原司法、行政機構的關聯，并定期實行崗位輪換，防止“自己人監督自己人”，辦“人情案”。

加強基層信訪機制也是我們未來的工作重點。據調查，齊齊哈爾某區作為試點地區嘗試的信訪代理服務已取得良好效果。由街道設立代訪接待處，做信訪人的代理人，為其提供信訪服務，與相關部門聯系、溝通做到了把信訪基點前移到街道，矛盾化解于社區。既弱化了某些信訪人文化程度低，因缺乏法律知識而在信訪過程中走彎路，又有效化解了群眾對政府、國家機關產生的積怨。筆者以為，基層信訪機制的建立與完善在信訪處理機制中終將扮演重要角色。只要我們取信于民，用之于民，就會使信訪真正成為人民手中行使監督權利的一把利刃。

再次，注重建立涉法涉訴信訪的預警機制。如建立項目風險評估制度，對某些案情復雜，涉及群體訴訟利益，容易引發社會矛盾的典型案件，由相關專家預先進行風險評估，慎重作出處理意見。避免個別辦案人一時疏忽，埋下信訪的隱患。再如，有選擇性地對某些信訪案件實行聽證公開制度。通過公開、透明的聽證程序，一方面將信訪工作置于人民群眾監督之下，另一方面對信訪人產生心理震懾力，對信訪處理結果“心服口服”，防止纏訪、鬧訪現象。聽證公開是化解信訪矛盾的一劑良方。

此外，在信訪程序中也應注意調解手段的運用。調解不僅是訴訟中的一個環節，也可用于信訪程序，作為化解矛盾的前置手段。進入信訪程序的調解與訴訟中的調解相比應有所區別，如并非所有信訪案件都必須適用調解，信訪工作人員可根據案件情況自行決定;在哪一階段運用調解也是靈活非固定的;訴訟中的調解大多以當事人放棄部分權利為內容，信訪程序中的調解則主要以信訪人“息訪”為內容。調解作為信訪的前置手段，其主要目的是盡可能地令信訪矛盾“內部消化”，避免矛盾愈發激化而帶來的不穩定因素。

最后，涉法涉訴信訪作為一項重要的政府管理行為，應建立權責明晰的管理體制。筆者以為，應建立完善責任追究制，建立領導第一責任人制度。信訪案件的承辦人也應對承辦案件負責。對那些錯案率高、徇私枉法的辦案人員堅決予以嚴懲。對認真負責、辦案效率高的人員進行獎勵。只有獎懲分明才能促進信訪工作的順利開展。

綜上所述，涉法涉訴信訪在現階段中國仍有其存在的必要性。我們應將其納入法治框架內，充分發揮其人民監督的作用，合理改良涉法涉訴信訪機制，更好地為弱勢群體提供權利救濟的通道，以促進和諧社會的健康有序發展。

［1］中國社科院社會學研究所．2010社會藍皮書［M］．北京:社會科學文獻出版社，2010．

［2］謝偉．涉法涉訴信訪問題的成因與對策初探［J］．河南工業大學學報，2011，(3)．

Research on Law-and-Litigation Related Petition in the Context of Harmonious Society

YAO Hong

At present，law-and litigation-related petition has become one of the inharmonious factors in China's harmonious society．It has always been concurring with and influenced by the development and evolution of China's long history and rich culture．One of the reasons of its high occurrence frequency lies fundamentally in the fact that China is being in a social transformation period．A shortage of precise characterization of，and a lag of institutional building to deal with，law-and litigation-related petition activities，both constitute the major difficulties in tackling law-and litigation-related petitions．We should start from integrating the tackling of law-and litigation-related petition with government of law，and then constantly improve the processing mechanism of lawand litigation-related petition，so as to forge a better and more harmonious socialist law-governed society．

harmonious society;law-and litigation-related petition;social transformation period

DF02

A

1008－7966(2011)05－0012－03

2011－07－01

姚虹(1973－)，女，江蘇睢寧人，副教授，從事民商法學研究。

［責任編輯:杜 娟］