由上訪問題引發的國家義務問題思考

劉 佳

(廣西師范大學 法學院，桂林 541100)

由上訪問題引發的國家義務問題思考

劉 佳

(廣西師范大學 法學院，桂林 541100)

上訪問題是學術界、實務界重點關注的問題之一，在實踐過程中，上訪問題甚至會影響到國家機關的正常工作日程，尤其是重要的節假日、會議期間，上訪問題無論是給人民群眾還是國家機關都帶來了比較大的困擾，國家花費了比較大的人力、物力去解決上訪問題，但是目前看來效果不是很好，如何解決上訪問題，需要學界、實務界共同思考。

上訪問題;國家義務;制度完善

近年來，上訪問題不斷吸引學界的眼球，自2002年開始，全國各地的上訪事件層出不窮，自基層越級上訪的群眾也在逐年增多，上訪問題儼然成為了一個國家、學界很不愿意面對而又不得不面對的問題，筆者認為，上訪事件之所以頻繁出現，一定程度上是國家對公民的利益保護不夠。

近現代人權觀認為，在憲法中規定的人權不但是對公民權利的一種宣示，同時也是為國家設立了一種責任、義務——既要保護公民的基本權利不受到任何形式的損害，同時也要盡可能地創造條件，為公民的權利的實現提供客觀可能性，從目前我國的政府機關作風來看，不僅政府機關本身，即使是國家工作人員本身的“權力意識”仍然還比較重，“義務意識”還需要強化，這直接導致了行政效率的低下，公民權利受損失無法得到及時救濟，從而促發上訪事件。根據社會契約論的解釋，政府的權力是由公民的權利的一部分讓渡而來的，正在行使由公民讓渡過來的權力的國家機關及其工作人員如果不能很好地保護公民的權利，那么我們可以認為這個政府是屬于不稱職的政府。

上訪事件不是一個孤立的事件，其產生必然有其原因和條件，對上訪事件產生的根源不是本文論述的重點，因此在這里將不做過多論證，轉而介紹上訪的事由、內容等。

一、上訪的事由及內容

(一)上訪的事由

1．企業改制問題

企業改制引發的一系列問題是目前我國面臨的一個比較大的問題，筆者更傾向于將其理解為社會變革過程中的陣痛，國有企業改革是我國社會經濟進一步發展的必經之路，也是產業優化的必然要求。經過改革開放后三十年的經濟建設，我國原有的一些經濟制度已經逐漸不適應現在的市場經濟環境，因此改革是必然的，然而之所以出現上訪事件主要還是因為改制以后的安置問題，在這個問題上，上訪可能會存在較大的分歧，一旦雙方在改制方案和安置條件上不能達到共識，那么被改制人員很容易因為不滿安置方案而加入到上訪的隊伍中。

2．城鎮改建、拆遷問題

改革開放以來，我國在社會、經濟、文化的建設方面取得了舉世矚目的成績，經濟的進步同樣表現在第三產業的發展上。近年來，我國的房地產市場得到了很大的發展，各種類型的住房開發項目如雨后春筍一般出現，而隨著經濟的發展，城市的規模也在不斷的擴大，工業擴展、城區改造等都涉及城鎮拆遷的問題，這就意味著，相當一部分人民群眾的房屋需要拆遷或者改造，這里面就牽涉了房屋拆遷補償的問題，一方面，政府或者開發商期望能夠以最小的成本完成改建或者開發，另一方面，被拆遷的群眾也期望能夠得到一個自己滿意的補償(也存在本身不愿意拆遷的群眾)，雙方的觀點在接觸時難免發生沖突，在反復博弈而得不到解決的時候，容易致使問題的進一步擴大，筆者認為，這類上訪事由的起因往往就是拆遷補償方面發生了分歧，被拆遷的房主在找不到合理補償方案的時候往往會想到信訪、上訪等手段。

3．其他問題

這里說到的其他問題主要集中在軍隊轉業干部待遇問題、涉法問題、基層機構改革等問題，通過與上面提到的兩個原因我們不難發現，這些原因都有一個共同點，即在糾紛發生過程中出現了不平等或者被認為不平等的現象，這些有可能是處理部門處理不當，也有可能是當地機關本身無法解決的，因此，在看待這些問題的時候應當用辯證的眼光。

(二)上訪的形式

1．集體上訪

集體上訪是上訪的重要形式之一，具體表現為數個或者更多遇到共同、類似問題的人員結合在一起就共同的問題向有關部門反應，總結其形成的原因，筆者認為，又將返回到“人多力量大”這句話上，在部分地區，由于當地政府不夠重視上訪人員反應的問題，導致問題遲遲得不到解決，為了提高自己上訪的影響力，以期引起有關部門的注意，一些上訪人員往往選擇通過采取集中上訪、集體反應的方法，以達到解決問題的目的，筆者認為，集體上訪雖然能夠引起有關部門注意，但是本身卻存在著一定的不穩定因素，行政機關在處理這方面事件的時候如果處理不當有可能會誘發群體性事件。

2．越級上訪

越級上訪也是上訪的常見形式，這些主要體現在基層群眾認為自身面臨的問題解決不了的時候，直接上訪到省一級甚至是國家中央機關，這類上訪忽視了國家現行的上訪制度，使國家原有的工作制度受到了比較大的干擾，是一種比較有害而又不得已而為之的行為，起因仍然在于，正常的信訪制度下，群眾反應的某些問題得不到很好的解決，或者反復處理未能得到解決，部分人員對本級信訪部門“失去信任”，轉而直接向更高層的行政機關反映問題，該種上訪對正常的信訪制度的沖擊比較大，給上級行政機關的正常工作帶來了一定的影響。

3．重復上訪

上訪對于大多數群眾來說一次性解決問題的情況還不是很多，至少從上訪群眾的角度來說，能夠一次性上訪而得到讓自己滿意的結果是一種相對奢侈的愿望，就目前我國的行政狀況來看，行政效率低下、權限限制等因素決定了部分問題可能需要多次上訪問題才有可能被解決甚至還未解決。

二、防范、解決上訪問題的國家義務設置

短期來看，行政機關還未找到一個較為有效的解決措施來徹底解決上訪問題，學術界對上訪問題討論也頗多，但是在面對上訪問題的時候，我們仍然撓頭不已。從客觀上來講，上訪問題并不是不能解決的問題，筆者認為，如果能夠換一種角度，正確地認識國家義務這一問題，那么或許我們能夠找到一個新的解決途徑，假以時日上訪問題可能會得到很大的緩解甚至解決。

(一)改變行政工作理念

我國自古代以來便有一種“官本位”的思想，這是我國長期以來的封建專制制度帶來的長久影響造成的，時至今日，部分政府機關及其公務人員仍然帶著比較濃重的“權力思想”，這種思想導致在實際工作中部分公務人員工作態度較差、工作作風有待改進等問題。正常情況下，上訪的群眾中有一部分確實是因自身權益受到侵害而需要幫助的，在尋求正常途徑未果的情況下自然會想到信訪這一救濟制度，可以說，這些人員在這個過程中本質意圖還是單純的需求救濟、保護自身權益，如果在日常的工作中對待這一個需要救濟的群體仍然采用“一刀切”的方式，那么信訪工作至少不能夠真正地從上訪群眾手中攝取到真正有價值的信息，那么接訪工作可能不會真正地為上訪群眾解決好問題，進而導致政府機關的權威性受到損害，也使上訪的群眾對接訪部門產生不信任感，這是導致越級上訪、集體上訪、重復上訪等事件出現的重要原因之一。

國家權力來源于人民權利的讓渡，作為國家本身就有義務為公民的利益服務，行政機關及其工作人員需要意識到，在行使權力的時候本質是為公民權利的實現創造最有利的條件，而非單純的使用權力。改變現在的行政工作理念有助于解決上訪問題。理念是對工作作風起著內因作用的因素，將國家的義務理念植入國家工作人員的意識中，使其自覺地養成公仆意識，以促使現在的管理型政府理念轉變為服務型政府理念。服務型政府是我黨、國家對社會的發展進程的科學研判后提出的新的執政理念，本身具有高度的概括性和科學性，但是我們注意到，服務型政府的理念在推行過程中速度較為緩慢，廣度雖有，但是深度卻不夠，因此，在今后的工作中應當加快這種理念的推行。只有當政府機關能夠以一個“健康”的心態去面對賦予其權力的公民的時候，公民的權利才能得到切實的保護、上訪事件才有可能真正的減少，上訪問題也才能夠得以較好的解決。

(二)信訪、上訪制度的完善

上訪事件時有發生與目前的信訪制度存在不合理因素是有一定關系的。信訪制度作為公民權利遭受侵害的一個重要救濟途徑，本身應該是快速高效地完成面對的信訪事件的，而在行政實踐過程中由于缺乏有效的監督、制約機制，信訪工作的工作效率也是不高的，部分部門之間面對來訪群眾相互推諉、推責、擱置信訪問題等現象時有發生。事實上，如果從上訪的數量和處理的結果上看，上訪機構在很大程度上只是充任了機關負責人與上訪人之間上傳對象，下達的載體［1］。作為服務于公民權利的國家機關本身就有接受公民監督的義務，權力缺乏監督必然會導致腐敗，只有將行政機關的工作置于陽光之下才能夠有效地防范怠于履行職務等事件的發生，因此不僅是一般的行政機關需要監督，筆者認為接訪部門同樣需要監督，一旦接訪部門怠于履行職責，監督部門應當及時地對相關部門進行問責、追究。這種監督機構可以考慮設置于該級行政機關的上級機關內部，以避免在監督工作中受到當地政府的影響，相對獨立地監督接訪部門的工作，而非懸浮于空的“空中樓閣”，促使接訪單位認真負責解決問題，才能夠進而確保信訪接待機構在工作中恪盡職守、認真履行自身的職責，對上訪的問題認真對待，認真處理。

(三)行政救濟制度的完善

在處理上訪問題時，我們的眼光不能僅僅停留在信訪制度一隅，孤立地看待上訪問題不能夠很好的解決這個問題，一個良好的信訪制度不僅在于其本身的合理性，需要完善的并非只有信訪制度本身，其他的救濟制度也要逐步完善和健全。我國之所以出現較多的上訪事件一個重要原因既是人們對行政復議制度等行政救濟制度的不信任，而是單純相信上級領導能夠處理，將解決問題的希望寄托于少數的上級機關，期望在上訪的過程中出現所謂的“青天大老爺”，偶然性地解決自身的問題。

我國雖然很早便制定了行政復議法等相關法律，但是在實際運行過程中這些法律發揮的效果不是很理想，換而言之，現在的行政復議制度尚不能夠很好地解決行政主體與公民之間的某些利益沖突，在糾紛中處于劣勢地位的部分公民往往選擇放棄行政復議的機會甚至是司法救濟的機會轉而去尋找另一條能夠便捷、高效地解決自身問題的途徑。

(四)司法救濟制度的完善

戴雪曾經提:“他們(英國人)注意于救濟侵權行為的損害，勝似宣示人的權利或英吉利人們的權利。”［2］長期以來，我國的人治色彩較為濃重，與我國長期以來的傳統有關，我國封建制度存在的時間比較長，專制思想不可不謂根深蒂固，這影響了我國后來的依稀思想。目前我國的司法系統在獨立性上面還是有所欠缺的，表現在司法機關審理案件的時候受到的外界各種干擾比較大，司法獨立得不到真正的保障，司法機關在審理案件時頗有掣肘之感，而司法權的權威性、獨立性、終局性缺乏被認同感，公民在自身權益受到侵害的時候仍然不會首先想到求助于司法權，而是傾向于私了、行政解決等。而有學者也提出，當矛盾發展到用其他手段無法加以解決的激烈程度時，便尋求司法救濟，這就把司法置于矛盾的漩渦之中，而司法又不是萬能的，它不可能盡善盡美地解決所有問題，它也可能使一切糾紛當事人的愿望都得到滿足，也就是說司法永遠不會讓所有人滿意［3］。

目前我國司法權在解決糾紛中發揮的作用不明顯的另一個原因是求助司法權介入的成本過高、周期過長。在上訪的群體中無論是確需要上訪還是因為其他原因而上訪的群眾，大多數都是社會中的弱勢群體，這類人員在財力、社會資源等方面都處于弱勢地位，如果讓這類人員通過我國現行的司法審判流程走一遍那么他們原本受損的權益可能得不到救濟，甚至會增加更多的諸如訴訟費用、時間流逝等方面的負擔，這是得不償失的，這就造成了多數公民轉而尋找上訪這一途徑。僅僅在權利法案中羅列各種各樣的自由權利，而不考慮其救濟方式，尤其是司法救濟，則這樣的權利法案就不過是擺設而已……［4］

(五)國家創建適當生活水準的義務

前述的五點筆者主要是從救濟手段的角度來論述的，但是在實踐過程中除了救濟的手段我們同樣可以在上訪事件發生之前做一些預防性措施。我國已經先后簽署了兩個人權公約，兩個公約中的大多數基本權利在我國也是同樣適用的，如《經濟、社會及文化國際公約》第7條即規定有:“……(乙)保證他們自己和他們的家庭得有符合本公約規定的過得去的生活……”我們將這項權利稱之為“適當生活水準權”，從條約的文本來看，這其實是給國家設定了一定的憲法義務，即國家有義務、有責任保障公民的生活水準能夠與他所處的社會生產力水平相符，盡可能地避免貪窮等現象的出現。

三、關于上訪的理性思考

在我國出現的上訪現象是一個在綜合原因下產生的問題，其存在具有一定的歷史性，我們既不能片面地認為這個問題解決不了，同時也不能奢望能夠一夜之間將其解決。面對著上訪問題，我們既應當重視，同時也不能將其上升到所謂的“社會嚴重對立”等過于悲觀的層面。筆者認為辯證地看待上訪問題是我們的基本出發點，唯有清醒地認識到了問題出在哪里，解決的方案才能準確的到達。

當前的上訪問題有的是公民權益確實受到侵害的，也有一小部分是通過上訪來達到私人目的的。在當前群眾上訪特別是集體上訪反映的問題中，80%以上反映的問題是改革和發展過程中的問題，80%以上有一定的實際困難和問題應予解決，80%以上是可以通過各級部門的努力加以解決的［5］。因此，在處理上訪問題時，相關的機構應當在認真處理的基礎上區別對待，以期能夠真正保護公民的權益，使上訪、信訪制度發揮其真正的作用。

［1］賀海仁．上訪救濟的功能轉化及其命運［J］．法律適用，2006，(6)．

［2］戴雪．英憲精義［M］．北京:中國法制出版社，2001:242．

［3］裴小梅．對涉法上訪問題的理性思考［J］．河南省政法管理干部學院學報，2005，(2)．

［4］姚中秋(秋風)．立法的技藝［M］．北京:北京大學出版社，2005:210．

［5］邵達民，崔素琴．新形勢下上訪問題的對策研究［J］．石家莊經濟學院學報，2006，(6)．

Refletions on National Responsibilities:Arosed by the Issue of Appealing to Higher Authorities for Help

LIU Jia

Petition is one of the most important issues in academic community and practical community．In practice，petition can even influence the regular work of state organs．Especially in some important holidays and conferences，petition brings about many troubles not only to the people but also the country．Though large amount of manpower and material resources are used for solving petition，the result right now is less effective．As for how to solve the problem here，it needs the consideration of both academic community and practice community．

Petition;State Duty;System Perfection

DF02

A

1008－7966(2011)05－0009－03

2011－05－11

劉佳(1986－)，男，廣西桂林人，2010級憲法學與行政法學專業碩士研究生。

［責任編輯:杜 娟］