構建國家責任制度的必要性及其對中國的啟示

蘇卡妮

(福建師范大學法學院，福州 350007)

構建國家責任制度的必要性及其對中國的啟示

蘇卡妮

(福建師范大學法學院，福州 350007)

國家責任是現代國際法上一個極為重要的法律問題，建立國家責任制度的意義重大，它可以糾正國家的國際不法行為，對受害方的權益予以恢復和補償，樹立國際法的權威，促進國際關系的穩定發展，維持良好的國際秩序。然而，當法律義務和國家利益發生抵觸時，強權國家往往不會選擇服從公認的義務而犧牲國家利益，此時依賴于國際政治結構的國際法似乎不夠強大了，作為敏感的政治和法律問題，國家責任制度顯然在發展速度上跟不上國際政治關系的發展。因此，構建一個有效的國家責任制度對中國具有啟示意義。

國家責任;國際關系;國家利益

國際法是特定社會及政治體系的產物，是由一系列主要調整國家間進行國際交往的行為準則以及國家處理國際關系問題時所應遵循的各種原則、規則和制度組成的綜合體系。德國學者馬蒂亞斯·海爾德根認為，現代國際法體系的基本價值體現在:(1)國家主權一律平等，表現在通過條約和習慣法形成的新的國家義務一致原則以及國家領土不受侵犯;(2)國家自我保護權利;(3)尊重包括保護生命在內的基本人權;(4)民族自決權利以及保護生命自然基礎［1］。也就是說，國際法在國際社會建立了相應的價值標準，據此評判國際事件的是非曲直，從而促進國際關系的民主化、有序化，實現國家主權的真正平等以及相互制衡。但針對這種特殊的“法”，與國內法的實施不同，作為國際社會的最大組成單位——國家很大程度上依靠的是“自愿”去服從，而不是外在的強制力量，于是造成了國際法一方面是有法律約束力的“法律規則”，一方面卻缺乏相應強制執行機構與理念的矛盾。這種矛盾的現實表現就是國際法規則中有大量規定國家在國際關系中有何權利、義務的初級規則，卻缺乏如何糾正或制裁不善意履行國際義務行為的次級規則，即缺乏一個有效的國家責任體系，使得現有的國際法規則在不同國家力量面前呈現出不穩定的實施狀況。

一、構建國家責任體系的必要性

任何法律制度都應包含關于違背其規定義務的責任制度。在國內法中，以民事制度為例，當義務人履行了義務時，權利人的權利得到實現;當義務人應為而不為時，其結果是權利人的權利不能得到實現。于是，義務人應當承擔其后果，即承擔民事責任，民事責任的本質是促使義務人履行民事義務的輔助條件。既然是法律，國際法規則體系中就應當包含國際法主體的權利、義務以及責任的內容。在國際法中，國家基于主權可以享有獨立權、平等權、自保權、管轄權等基本權利以及由此派生出的其他權利，對應于此，國家負有尊重和不侵犯其他國家權利的義務，如果某個國家的行為違反了國際法的義務，以至于損害了其他國家的利益，那么它就要承擔起相應的國家責任。國家責任的主體是國家，而非個人或國家機關;國家責任的性質是法律責任，而非一般的政治責任或道義責任。“責任是權利的必然結果。所有國際性質的權利都涉及國際責任。”①United Nations Reports of International Arbitral Awards［R］，vol．2，P．641。國家責任制度是在19世紀后半期伴隨著資本主義世界市場的建立逐漸發展起來的，是從雙邊性質的國際義務開始的，源于外國僑民人身及財產受到損害時的東道國責任。第二次世界大戰之后，國際法迅速發展，國家責任的主題也在不斷擴大，侵略、破壞和平、侵犯主權、干涉內政等國際不法行為造成對國際關系的破壞和干擾，于是國家責任的領域延伸到了更多方面。

中國近年來所面臨的幾起突發性國際事件以及一些長久懸而未決的涉外糾紛，如中美撞機事件、日本堅決不承擔侵華戰爭給無數中國受害者個人的賠償和纂改歷史教科書事件等，都在為中國和其他發展中國家敲醒了警鐘，如果不能建立有效的預防和制裁國際不法行為的機制，發展中國家的國家利益就會繼續受創。因此，在當前的國際政治格局下，構建一個有效的國家責任體系極為必要，“國家責任是現代國際法中一個重要的法律制度，它在很大程度上起著協調國際社會中國家間關系的作用”［2］。在現代國際關系中，構建一個有效國家責任制度的必要性已經凸顯，主要體現在以下幾個方面:

(一)實現國際正義，通過追究國家的法律責任來維護受害者的合法權益

建立國家責任體系的目的與國內法律責任的目的是一致的，都是為了實現法律的價值——正義。在國際社會這個共同體中，一方面每個國家都追求各自的特殊利益，另一方面，各國都有共同的社會利益和國家利益。法律要求國家在追求自身利益最大化的同時尊重其他國家的國民利益和國家利益，并共同維護和促進國際社會的和諧發展。為此，國際法對應當維護的利益加以認定和規定，并以國際法上的權利、義務、責任作為保障這些利益的手段。國家責任的目的就在于為受害國提供救濟途徑，受害國可以根據國際法采取一定的方式追究加害國的國家責任，通過使實施了國際不法行為的國家承擔不利的法律后果，保障受害國的國際法上的權利、義務、權力得以生效，實現國際法的價值。

(二)規范國家行為邊界，體現國家作為國際法基本主體的法律人格，國家責任涉及受害國的求償權利和加害國的損害賠償義務，包含追究責任者的資格與承擔責任者的適格兩個問題，也就是涉及法律人格的問題。我們所說的“國家行為”其實并非“國家”這個抽象實體的具體作為或不作為，某一項國家行為可能是由某個國際機關去實施的，也有可能是經過授權的個人或實體而為的，但是在國際關系中產生人格的場所卻不是某個國家機關或個人、實體的行為，而是被賦予了擬制“人格”的國家名義下的行為。國際法上的法律人格者，必須是具備享有國際權利與承擔國際義務的能力的實體，正如弗里德曼教授所說的那樣，“國家是對人民和領土享有合法權力的儲藏庫。就國家權力而言，它是權威的、有管轄權界限的和有立法能力的。這種立法能力決定了領土范圍、管轄權范圍、官方行為的責任以及許多國家共同存在的問題”［3］。羅馬法有句古諺，“使用自己的財產不應損及他人的財產”，應用到國際法領域，就表現為任何國家都有義務不讓別人利用它的領土作出侵害他國權利的行為。盡管具備主權的國家在國內享有最高的統治權，但在國際社會里，強國與弱國的法律地位是平等的，平等者之間的行為是有邊界規范的。

(三)預防和糾正國家違反國際法的行為，維護良好的國際法律秩序

主權國家構成了整個國際社會運行的基礎，其既是國際關系的主導力量，又是國際法律秩序的根基所在。我國學者普遍認為，國際法建立在平等主權國家的協調意志之上，基于此，國際法在體現和維護人類基本道德以及國際社會共同利益方面的能力較弱，它缺乏國內法那樣具有超越當事者的最高權威。國際法律秩序在很大程度上依靠的是各國自覺遵行以及對違反國際法的違反國際義務的行為追究其責任來維護的，如果能在國家對自身主權自愿限制的基礎上建立一套具有強制性的司法機制，則對于改善當前大國、強國無視國際法的存在、采取單邊主義政策的無奈情形，使其自愿或被迫遵守業已確立的國際社會公認的合乎人類基本道德以及國際社會共同利益的規則義務，維護良好的國際法律秩序起到重大作用。在強大的法律力量面前，每個國家都要權衡自己行為的后果，盡量避免實施遭致國際社會譴責并有實質性制裁措施的嚴重后果。

(四)淡化“絕對主權主義”，最大程度克服國際政治給國際法帶來的局限性

除了國家之外，國際組織在國際事務中的作用愈加重要，國際法應當充分利用聯合國這個重要資源。聯合國作為世界上最大的普遍性國際政治組織(成員國已有192個，幾乎囊括了地球上的所有國家)，是所有成員國(無論大國、強國還是小國、弱國)展現話語權、決策權的良好平臺。但是聯合國安理會作為聯合國集體安全機制內唯一一個有執行權力的機關，其制度的設計上存在很大缺陷，例如安理會常任理事國的“一票否決權”，常常成為某些大國逃脫國際法制裁的有力工具。當務之急是要對聯合國以及安理會的表決與執行機制進行深刻的改革，在發達國家與發展中國家的力量對比上建立一個有效的制衡機制，使得發達國家與發展中國家的責任承擔上實現實質的平等。

(五)樹立國際法規則的權威，使之執行的穩定性與可靠性加強

現行國家責任制度存在極大的漏洞，缺乏違反國際義務的法律標準以及強制執行機制。美國經常在運用國際法的規則上采取雙重標準:1989年12月16日，美國為維護其在巴拿馬運河區的殖民利益而對巴拿馬發動了武裝入侵，僅8個小時就擊潰巴軍的有組織抵抗，15個小時摧毀巴軍主要軍事設施，控制巴軍大部分兵營，并推翻了諾列加政府，對于這么明顯侵犯巴拿馬主權的行為，由于聯合國機制缺少對安理會常任理事國的制約措施，導致安理會對常任理事國之一的美國無可奈何。然而，1990年伊拉克入侵科威特后，美國立即采取了暴力性的反應，1991年1月17日，以美國為首的多國部隊開始向伊拉克發起了代號為“沙漠風暴”的軍事打擊，迫使伊拉克宣布接受聯合國制裁其的有關決議，此舉卻被視為在聯合國集體安全體系這一國際法律框架內的“正義之舉”。如果國際法上有了明確而統一的行為標準，國際不法行為的認定將不是困擾國際社會的問題，強國則再不能僅憑“一面之詞”為眾所周知的不法行為進行辯解而推卸責任。因此，國際秩序的穩定根源基于國家之間有良好的溝通機制以及有效的國家責任制度。

二、國家責任制度的完善對中國的啟示

中國雖然是個秉承儒家傳統的友好國家，“禮、義、仁、信”一貫是我國對外交往的宗旨，在國際關系中一直致力于推進國際社會的和平與發展，從不與其他國家“爭鋒”，不推行“霸權主義”、“單邊政策”。盡管如此，“霸權主義”、“霸道主義”卻時常與中國的利益發生沖突。

2001年4月1日，美國一架海軍EP－3偵察機在中國海南島東南海域上空活動，中方兩架軍用飛機按照國際慣例對其進行跟蹤監視。美機突然向中方飛機轉向，其機頭和左翼與中方一架飛機相撞，致使中方飛機墜毀，飛行員王偉死亡。后美機未經中方允許，進入中國領空，并擅自降落在海南島陵水機場①參見《發言人談美國軍用偵察機撞毀中國軍用飛機事件真相和中方有關立場》，2001/04/03，http://www．fmprc．gov．cn/chn/gxh/wzb/fyrbt/t11175．htm。。自從我國出于人道主義歸還了美軍偵察機以及機上的人員后，美國不僅沒有向中國道歉，反而將責任推卸至中國身上，并且美國國會還通過了議案拒不賠償中國軍用飛機墜毀及機上人員死亡的損失。中國政府向美國政府提出了強烈不滿和拒絕其只支付歸還偵察機的少量費用后，美國一直沒有對自己的不法行為作出任何承擔責任的表示。

2005年4月5日，由日本右翼團體“新歷史教科書編撰會”編寫、扶桑出版社出版的嚴重歪曲歷史的歷史教科書竟然被日本文部科學省認定“合格”。該教科書將日本有預謀發動的“九一八”事變等歪曲為由中國方面引起，極力否認日軍在南京犯下的大屠殺罪行，甚至鼓吹“東京審判”合法性待定論②參見《日文部省批準使用新歷史教科書》，2005/04/06，http://news．sina．com．cn/w/2005 －04－06/14495575557s．shtml。。日本政府機關作出的歪曲侵略歷史教科書審定的行為，分明有違1972年《中日聯合聲明》中“日本方面痛感日本國過去由于戰爭給中國人民造成的重大損害的責任，表示深刻的反省”的義務以及1978年《中日和平友好條約》中“發展兩國間持久的和平友好關系”的鄭重承諾。對此，中國政府多次提出“嚴正抗議”，然而對于日本這種嚴重違背雙邊條約義務的不法行為，始終無法追究其法律責任。20世紀80年代以來，中國對日民間索賠訴訟已達40多起。但迄今為止的日本法院判決雖然勇于承認日本當年犯下的暴行，卻依舊以“國家無答責”、“時效”、“中國已放棄賠償要求”等“理由”拒絕讓日本政府為此承擔任何賠償責任，中國的受害國民對日本的戰爭索賠基本沒有什么進展。

可見，由于缺乏相關的國際立法以及執行體系，當前國家責任制度對中國來說時常顯得軟弱無力。中國的國家利益在遭受嚴重侵害時，往往無法通過現有的國家責任體系得到賠償、補益或制止不法行為。由此也說明了，在當前的國際政治結構表現為各方力量不夠均衡的情況下，更應當構建一個有效的國家法律責任體系使得國家主權得到正當捍衛，國家利益得到合法的保護，國際秩序得到良好的維護。

20世紀末至21世紀初，中國在自身求獨立、求發展的道路上經歷坎坷，一路風雨。但隨著中國自身經濟實力的不斷發展，中國在國際關系的舞臺上不該再扮演“受侮辱與受損害”的角色。隨著全球化的發展、全球治理的展開，國際社會正在逐步走向法制化。推動國際法治符合全人類的共同利益，也是國際社會共同追求的目標，中國作為一個國際社會負責任的大國，應該抓住國際法面臨改革與創新的機遇，在推動國際法治、構建一個有效的國家責任體系方面發揮自己的作用，以促進國際法治和中國法治的良性互動。中國作為一個經濟正在騰飛的發展中國家，在自身國內法律制度不斷完善的進程中，也不能忽略國際法律環境的改善，必須充分運用國家責任制度捍衛國家主權。中國在推動國際法治和促進國內法治的進程中，應當在以下幾個方面促進國際法上國家責任制度的構建:

(一)在國際關系中勇于樹立自覺遵守和執行國際責任制度的模范

中國應當在國際關系中進一步重視國際法理論與制度的運用，善意遵守國際法義務，成為自覺遵守和執行國際法規范的模范國家，以此來推動其他國家在發展與中國的政治、經濟、文化關系中尊重國際法的權威，注意不侵犯中國的領土主權、不干涉中國的內政、不擅自損害中國的國家財產、不歧視和迫害中國公民等一系列國際法義務。同時，中國也要在實踐中自覺履行好中國對外締結或參加的國際條約以及國際社會業已確立的國際習慣規則或國際法原則的義務，處理好國際法與國內法的關系，盡快在中國的憲法中對國際法在國內法的地位問題作出原則性規定，以履行“條約必守”的國際法義務。如果短期內修改憲法不便，可以考慮修改《立法法》或《締結條約程序法》，明確我國締結或參加的國際條約在我國與我國法律具有同等地位，同時將不同層次的條約與我國不同層次的國內法對應起來，這有利于我國積極主動地捍衛國家利益，同時也合乎國際習慣做法。

(二)積極推動有關國家責任條約的制訂與適用

條約的適用是條約參加的結果，因此多年來，我國一直積極參與各項國際法規則的制定工作。例如，國際法委員會的中國代表團一直致力于國家責任條款草案的制定、修改與討論工作，也參加了《國家及其財產管轄豁免公約草案》的全部磋商過程。中國已經越來越意識到在國際法領域的國際合作的重要性，由于“條約必守原則”是一項條約法和習慣法中都承認的基本原則(規范法學派的學者甚至將之作為具有最高效力的社會規范)，推動有關國家責任的條約的通過和生效意義重大。一方面，中國可以通過參與國際法規則的制定，實現參與國際事務的合法權利，提升在國際論壇中的地位;另一方面，將國家責任制度通過一項生效的公約確立下來，使之成為國際強行法的規則，明確了各國在國際關系中應遵守的國際法義務，并且通過締約國的承諾，樹立國家責任法的權威，落實國家責任的追究，更有效地保護了受害國的國家利益。這對屢受不法行為侵害的中國來說，無疑是一種福音。

(三)注重通過政治與法律雙重手段維護國家利益

過去的國際交往中，中國過于注重政治手段的運用而忽略了法律手段，一旦發生了國際爭端，總是不愿通過國際仲裁或國際司法方式，到最后運用政治手段的結果也總是不甚理想，很多被非法侵犯的國家利益至今沒有尋到維護和彌補的有效途徑。如果國際社會能夠構建一個有效的國家責任制度，中國除了繼續加強南南合作，以尋求和發達國家的平等對話之外，還應當通過政治方法與法律方法雙重手段，在國際關系中充分調動一切可能的正義力量，捍衛國家利益。在國際法面臨挑戰的時代，作為一個負責任的大國，中國應當積極應對一切有利的和不利的環境，推動國際法在國際關系中的合理運用，督促其他國家一起為實現國際法治而努力。

首先，在加強國內法建設方面，中國完全可以制定我國的《國家及其財產管轄豁免法》或《外國主權豁免法》，給我國的法院提供處理國家及其財產管轄豁免訴訟的法律依據，在國際交往中捍衛國家主權和保護國民以及國家的利益。2005年9月14日，中國政府已經簽署了《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》，說明包括中國在內的世界上大多數國家都已采取或將考慮采取限制豁免的立場。2005年10月25日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第18次會議通過了《外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》，該法分別規定了豁免的給予、外國中央銀行財產的定義以及對等原則等問題，已經在國內立法上開了涉及外國財產(資金)豁免問題的先例，中國可以在此基礎上進一步研究和構建對外國國家不法行為不適用司法豁免的法律制度。

其次，對于中國與其他國家交往中存在的各種不友好或不法因素，中國應當勇于面對、敢于訴諸國際法律手段，而不是盲目地躲避或口頭譴責了事。筆者認為，中國應該大膽地走出第一步，對于某些國家屢次侵犯中國主權、干涉中國內政、破壞中國領土完整以及逃避賠償責任等國際不法行為，訴諸國際法院或國際仲裁等法律方式，結合政治上施加壓力(例如合理利用安理會常任理事國一票否決權的權力)。另外，完全可以構建相應的國內法體系，依據中國自己制定的《外國主權豁免法》，讓受害者在中國的法院起訴不法行為國，通過本國的法律實現受害者的正當訴權和利益的維護，這應該是中國在構建有效國家責任制度方面努力的方向。

三、結語

總之，國家責任是現代國際法中一個十分重要的法律制度。回避國家責任問題，甚至否定國家應承擔的責任，“將毀滅國際法，因為否定為了實施的不法行為所負的責任，也就取消了各國按照國際法行事的義務”［4］。國家法律責任制度體現了國際法的強制性，從而追究違法者及造成損害者的法律責任和賠償責任;它是保證各國及其他國際法主體遵守國際法規范的必要法律手段;它不僅對于維持正常的國際關系，穩定國際秩序具有重要意義，而且作為對國際關系進行法律調整的工具之一促進著國際法的發展。正如奧地利政府在關于國家責任的評論與意見中所明確指出的那樣，“關于國家責任的規則不僅觸及到國際法的基礎，而且可能賦予國際法以新的權威和權力”①聯合國文件:A/CN制度4/488．《各國政府提出的關于國家責任的評論和意見》。。有效的國家責任制度對于增強國際法的“硬”性因素，樹立國際法的法律權威是十分重要的。但愿筆者的設想能為國家責任制度的建立健全獻一份微薄之力。

［1］［德］馬蒂亞斯·海爾德根．聯合國與國際法的未來——現代國際法體系基本價值及其有效保障［J］．北京:世界經濟與政治，2004，(5)．

［2］王鐵崖．國際法［M］．北京:法律出版社，1995:136．

［3］［英］伊恩·布朗利．國際公法原理［M］．曾令良，等，譯．北京:法律出版社，2003:70．

［4］［奧］菲德羅斯．國際法［M］．李浩培，譯.北京:商務印書館，1981:445．

Necessity of Building State Responsibility System and the Implications for China

SU Ka-ni

As one of the most important legal issues，it＇s significant to built State Responsibility System for International Law．The system should correct the wrongful acts of state，restore and compensate the injured party，and establish the authority of International Law in order to promote the stable development of international relationship and maintain good international order．Since the legal obligations conflict with national interests，some powerful countries often choose breach of the accepted obligations to maintain their own interest．As a sensitive issue on political and international law，International State Responsibility System still could not keep up the pace of development of international political relations．So the international communities need to build an effective State Responsibility System，which display implications for China．

state responsibility;international relationship;national interests

DF92

A

1008－7966(2011)04－0128－04

2011－05－15

福建省教育廳A類社會科學研究項目“國際責任法的實施難點與有效構建”的前期階段研究成果(JA08076S)

蘇卡妮(1976－)，女，福建漳州人，廈門大學法學碩士，講師，從事房地產法、國際法等研究。

［責任編輯:杜 娟］