“大調解”糾紛解決機制的反思與完善

田毅平

(西南政法大學，重慶400031)

“大調解”糾紛解決機制的反思與完善

田毅平

(西南政法大學，重慶400031)

2010年8月28日出臺了《中華人民共和國人民調解法》，引發了學界有必要對于大調解的熱議。大調解糾紛解決機制產生于特殊的時代背景，既有其正當性的一面，也存在種種問題。如果將大調解機制的功能重新定位為解決糾紛，同時對大調解機制的組成部分有效銜接，并制定統一的調解法，從而完善我國的糾紛解決體系。

大調解;三位一體;糾紛解決

一、大調解機制的產生背景及價值分析

(一)大調解機制的界定

目前對于大調解機制的理解，依據主體的不同主要有四種:一是從人民法院的角度而言，大調解機制主要是指訴訟調解，包括訴訟內的法院調解，及在訴訟系屬法院委托其他單位進行調解或者協助進行調解;二是從民間自治團體的角度而言，大調解機制主要指人民調解委員會的調解，當然我國的人民調解委員會或多或少帶有行政機關的色彩，但在發揮糾紛解決的作用上，有其獨到之處;三是從黨政機關的角度而言，指黨政機關領導，政法委帶頭指揮，由司法行政部門、法院及其他相關部門參與、各種手段相互配合、相互協調，糾紛預防和處理的機制;四是不分主次的混合調解委員會，主要是從各個相關部門抽調的業務精英或代表，按照一定的規則組成的機構，通常設置在法院內部或者相關的政府部門。

而筆者本文中所稱的大調解機制，即人民調解、行政調解與司法調解三位一體，共同完成糾紛解決的工作。“三位一體”的大調解機制運行模式，是各地在具體探索糾紛解決經驗的基礎上總結而得出的。有的地方實行“四位一體”的大調解機制，究其實質基本上是一致的。大調解機制與“替代性糾紛解決機制”的ADR有共通之處，都包括了利用法院之外各種社會力量解決糾紛，但大調解機制的范圍涵蓋了法院調解，即以調解書的形式對雙方當事人的權利義務進行明確。與ADR的范圍不同，原因在于大調解機制是根植于本土的產物，其產生具有中國特色的背景條件。

(二)大調解機制產生的背景透視

大調解機制的產生與發展，是我國社會轉型期各種因素共同作用的結果，并非偶然因素所致。換言之，現存糾紛解決體系不夠完善，難以有效吸收爭端者的不滿。大調解機制順應了市場經濟要求成本低、效率高的糾紛解決方式的需求。

1.大調解機制的出現是構建社會主義和諧社會的題中之義。在當前構建社會主義和諧社會的大潮下，和諧壓倒一切。因此，吸收糾紛主體的不滿，緩解社會矛盾，減少不和諧因素，便成為一切工作的首要之舉。而訴訟具有兩造對立的色彩，特別是基層法院法官素質參差不齊，雙方當事人糾紛的解決往往要經過二審甚至再審，才能平息糾紛，與社會的大背景顯然沒有完全契合。我們不得不承認，私力救濟與公力救濟在權利的保護方面相比，在多數情形中具有成本低、效率高、更易于為當事人接受的優勢。誠如，“在人類發展最高階段的共產主義社會，國家和法律將消亡，糾紛解決將主要依靠私人交涉即合作型私力救濟，因此，自人類社會產生以來，私力救濟就長期、一直且永遠存在”［1］。

2.大調解機制是適應我國社會轉型期多元化糾紛矛盾解決的需要而產生的。大調解機制把人民調解、司法調解與行政調解相結合，成立社會矛盾糾紛綜合調處中心，形成由各個相關部門參加的聯合調解組織，職能部門各司其職，有效地保證了調解的力度，便于徹底解決糾紛。改變了傳統調解依照部落風俗習慣，通過協商，由部落首領強制進行調和解決爭端。正視，現實生活中的糾紛并不僅僅是法律糾紛，而是各種社會矛盾的爆發前的征兆或部分反映，復雜性自不待言，所以僅僅通過法律的手段是無法化解糾紛的。并且，依法判決常常與地方的風俗習慣及交易規則不一致，不但糾紛得不到解決，反而會激化新的矛盾出來。因此，以當事人自愿選擇的調解方式來化解矛盾，成為當前最好的定紛止爭的方式。近年來，在多數地區，人民調解、行政調解與司法調解均呈互不干涉之勢，對敏感的糾紛更是置之不理，相互之間沒有銜接與溝通的橋梁。在這種大背景下，將糾紛解決資源整合的大調解、實現訴調對接等各種形式的對多元化糾紛解決機制的探索無疑是大有裨益。

3.大調解機制是為了緩解人民法院的辦案壓力，是案件分流的要求。近年來，形態各異的糾紛類型不斷涌現，盡管我國法院尚未出現如同西方國家“訴訟爆炸”的現象，但是各級法院尤其是基層法院案件數量大幅度上升，案多人少的現實使得法院不堪重負，對各種不同類型的糾紛也往往難以做到區別對待，特別是在西部偏遠地區，法院配置人員明顯無法滿足案件審判的需求。加之個別案件受到地方保護的干預，法院的壓力與日俱增。大調解機制的產生與發展便是適應了不同類型糾紛對糾紛解決機制的不同需求，能夠做到不同情況不同對待，為糾紛當事人提供了多元化糾紛解決方的選擇機會，也緩解法院的案件壓力，與法院案件分流改革遙相呼應。

(三)大調解機制的價值理念

大調解目前在全國上下掀起了一股調解的浪潮，黨政機關及各個社會自治群體紛紛介入，為我國糾紛解決注入了一股新生的力量。顯然有其正當性的基礎，即大調解機制存在的價值，亦即大調解對于整個社會的糾紛解決究竟起著怎樣的作用。換言之，大調解機制是基于何種價值理念而存在。

1.私權自治。私權由權利享有者自由處分是現代法治的理念之使然。伴隨著國民權利意識的覺醒，對私權的全面支配便成為共同的需求。立法的目標也逐步從維護社會秩序的重心開始偏向于權利的保護;傳統的國家統治理念轉向服務民眾。私權自治要求國家減少干預，讓權利享有者充分支配內心的意愿，實現意思自治。同理，在糾紛發生后，私權領域內當事人并不想司法機關介入，而是希望按雙方的意愿將糾紛化解在特定的范圍內，既增強自主感，又滿足具體糾紛的特殊需要。大調解機制便是在多渠道定紛止爭的背景下發端而來，立足于充分保障糾紛當事人之權利自治，即上述權利感、、自主感以及參與感。避免對于私權領域過多的不當干預。

2.快捷高效。不同類型的糾紛大量產生，要求快速化的解決機制。西方法諺云:“遲來的正義非正義”，正是對解決糾紛效率的經典闡釋，同時，“在市場交易成本為零的情況下，不論選擇何種法律都可以實現社會資源的合理配置;但在現實中不存在市場交易成本為零的情況，則必然要求合理地制定法律法規來最大限度地實現資源的高效利用”［2］。法的經濟價值追求是不可忽視的目標之一，經濟價值會直接影響到其他價值的實現。在司法實踐中，由于訴訟的周期過長，當事人的權利在訴訟過程中便開始消耗，到最后還可能拿到一張勝訴判決書，但又因被告轉移財產，導致執行不能。大調解機制能夠有效避免訴訟的拖延，在雙方當事人的自愿達成的協議下，快速高效實現權利義務的分配，及時維護當事人的權利。

二、大調解機制運行中存在的問題

大調解在各地的發展如火如荼，在實務操作中卓有成效，取得了群眾的好評及黨政機關的認可，但不可避免的是，大調解尚處在實踐探索初期，其自身及組成部分都存有若干亟待解決的難題。筆者試圖將這些問題進行歸類，以期進行完善，有效發揮大調解機制的作用。

(一)大調解機制自身的局限性

有學者認為，“對訴權行使的妨礙來看，大調解機制是不利于訴權保護的，以民事訴訟時效問題、證據保全問題為例——訴訟時效是權利人向人民法院請求保護其民事權利的法定有效期限，公民、法人及其他組織進行訴訟，必須按照法律規定的訴訟時效進行行為，除非存有特殊情況，超過了訴訟時效即喪失司法保護請求權。在大調解機制中，一般民事案件都要經過調解，而十分重視調解成功率的調解機構，往往將調解成否作為各種評比的重要指標，以便營造出一種民風淳樸、治理安定的表面現象，因此，其勢必反復調解，而這往往會延誤訴訟時效期限;民事訴訟證據是當事人證明自己主張的法律事實，系勝訴不可或缺之條件。針對證據有可能滅失且難以取得的特征，民事訴訟法中存有對于證據保全措施的相關規定，以此實現對于證據的保全。但證據的保全亦只有在當事人向人民法院起訴之后方能進行，相反，大調解機制中注重教育、說服，極少注重證據保全問題，極易導致證據滅失，從而造成調解不成，即便當事人訴至人民法院，也很難保護自己的權利”［3］。筆者認為，該局限性確實存在，但是在下文將提到的制定統一的調解法，該局限性是可以規制的。

(二)大調解機制功能定位的缺陷

在實踐過程中，對于大調解機制的定位模糊不清，全國范圍內通常被強調其應把防止人民內部矛盾激化作為重點，即定位為維護社會秩序安定的價值目標，產生了很多問題。

其一，大調解機制具有強烈的行政色彩。從大調解機制產生的背景可以看出，大調解機制是特定時期的產物，本質而論是為緩解社會矛盾而成立的應急性機制。在實踐過程中，各地方采用不同的思路。但多數是依托于法院，以彰顯司法的公平正義等價值，而實際上由地方的黨政機關控制，法院淪為一種工具、法官成為社會工作者，無法形成對行政權力的制約。但卻對維護地方社會的穩定起到一定的功效，因此遭到一些質疑。特別是，將帶有行政性質的行政調解、帶有司法性質的法院調解以及民間自治團體的人民調解委員會合為一體，通常政府在發揮主導的作用，即使能夠銜接和聯動，也是帶有強烈的國家權力中心主義色彩。

另一方面，因沒有立法上的確認程序和理性的制度設計，配套制度不齊備，程序不清。

其二，當事人的意思自治處于被動地位。大調解機制的多向聯動不能影響其根本上作為調解的性質。主持調解者需作為中立的第三方，按照雙方自愿達成的調解協議，依法、客觀解決雙方當事人的爭端。即“像這種第三者(調解者)始終不過是當事人之間自由行程合意的促進者從而與能夠以自己的判斷來強制當事人者的決定者區別開來的場面，可以視為調解過程的基本形態”［4］，但這種以行政權力的震懾為后盾的調解，當事人的意思自治肯定名存實亡。大調解機制以解決糾紛為首要目的，當事人的自由選擇權也難以得到應有的保障。

(三)大調解機制“三位一體”的銜接不足

首先，行政調解與人民調解、司法調解銜接不夠。在大調解機制出現之前，人民調解與法院的司法最終解決之間，已經有比較完善的制度設計。因此，人民調解與司法調解之間實現了有效的對接。但由于行政機關的分散性、多樣性，使各機關內部的調解也呈現多樣化，僅在于法院有關聯的信訪機構等少數行政部門實現了與司法調解的銜接。又因不同性質的調解組織之間對“大調解”的認識存在偏差，也使三大調解的銜接著實不易。行政調解游離于其他兩大調解組成部分，會對機制在解決社會矛盾糾紛的順暢運行形成阻力。同時，還會導致大調解機制統一領導機構的無法明確，亦會造成各組成部分單兵作戰的現象，減弱了大調解機制的合力。目前，我國許多地區對于大調解機制統一領導機構定為地方的黨委領導，對大調解機制組織原則與成分構建的理解偏差以及具體統一領導機構的缺失無疑梗阻了該多元化糾紛解決機制的運作，在實踐中比較混亂。

其次，各調節機制的獨立性喪失的現象嚴重。在大調解機制的格局中，各組成部分相互之間存在著一定程度的錯位與混同:人民調解的行政化、行政調解的民間化以及司法調解與其他調解的交錯等。另外，大調解機制并非是一種單一標準和模式調解形態，它吸收了不同調解所具有的特殊功能和自身的特色，從而能夠針對不同的糾紛類型靈活處理。而在大調解機制格局中，追求司法調解、行政調解和人民調解的同質化、法制化或形式化的趨向十分明顯。對于各種調解適用同樣的程序，對各類調解員的培訓采用統一的思維。實際上，在適用風俗習慣解決糾紛的地區，符合民眾對于自身理解的民間公平正義價值取向的需求，這種統一模式會扼殺原本實用而簡單的民間規范和道德情理。另一方面，國家公權力對于民間調解的滲透和治理，使自發的調解程序受到壓抑，失去了本身所具有的民間氣息。如何平衡民間程序與公權力程序的空間，也是大調解機制面臨的問題之一。

三、完善大調解機制的對策

大調解機制存在的缺陷，在實踐中會產生消極的影響。筆者欲提出以下對策來完善機制自身及其組成部分，使大調解機制發揮應有的和諧解決糾紛的功能。

(一)大調解機制的重新定位

大調解機制的定位，應全面考量其產生的時代條件。一方面，在建國初期，法律及政策均是以維護社會秩序，從而保證經濟發展、人民生活擁有一個安全穩定的外部環境。目前，我國處于社會主義法治建設進程中，以權利保護作為根本的追求愈演愈烈;另一方面，考量我國的傳統文化的演變，“和為貴”的儒家思想曾一度在我國的歷史上產生影響至今，厭訟的觀念也是其產物。但是，厭訟不代表不解決糾紛，只是解決方式或手段在選擇上的區別。另外，我們必須注意，糾紛并不是破壞社會在總體上順利運轉的偶然事件，它是社會生活中一個持續存在和不可避免的組成部分。“社會是一個統一體，它具有的收斂方向和擴散方向不可分離地相互滲透和相互作用，糾紛從來就是雙方當事人極力相互分散的多極化行為的匡正運動，即使雙方意欲否定對方，然而這種否定也是達到社會統一的方法。”［5］如上文所述，大調解機制自建立以來，在全國范圍內通常被強調其應把防止人民內部矛盾激化作為重點，即定位為維護社會秩序安定的價值目標。出現此種現象大都與我國的黨政領導對于社會的擔憂及厭訟觀念根深蒂固緊密相聯，而就目前社會經濟發展現狀及矛盾糾紛表現來講，大調解機制之定位應當明確為解決糾紛。從最一般的意義上，將大調解機制位于解決糾紛是社會的基本需要，而此處的糾紛，應當指由當事人雙方同意選擇進行調解的社會矛盾。

(二)大調解機制內部銜接的完善

大調解機制存在的意義在于融合三大組成部分的優勢所在，互通有無，相互配合。“三位一體”結構的落實，對于大調解機制的完善而言舉足輕重，關系著該機制是否發揮著其應有價值，在實現人民調解、司法調解與行政調解的合理對接的進路層面中，應當做如下處理——“首先，將人民調解與治安調解相結合。建立人民調解進駐公安機關調解制度和調查取證協作等制度，遇到重大、復雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，進行疏導，穩定局勢。然后根據糾紛性質，由有關部門進行處理。其次，將人民調解與司法調解相結合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項制度，將爭議不大、案情簡單和不符合起訴條件的案件，及時移交人民調解委員會解決，積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調解組織調解的工作模式。通過人民法院確認，賦予人民調解協議以強制執行力。再次，將人民調解與行政調解相結合。注重發揮司法所依法代表基層人民政府居間主導行使行政調解的職能，積極引導當事人對行政單位受理的民事糾紛、經濟糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調解;另外結合人民調解與信訪工作，還應建立工作交流制度，信訪部門將人民調解組織能夠調解解決的糾紛，及時分流到人民調解組織進行調解，對信訪部門分流來的糾紛，不屬于人民調解組織受理范圍或調解不成的，人民調解組織及時移交有權管理的行政機關或人民法院處理”［6］。最后，需要注意，三者在大調解機制中所堅持的原則與制度具有各自的特色，人民調解作為民間自主解決糾紛的組織，發揮著“糾紛解決第一道防線”作用，只有人民調解解決不了，再訴諸與行政調解或者司法調解，力求以快速高效的方式與經濟低廉成本將社會矛盾平息在萌芽狀態，而司法調解則不能無限制地一味強調其優越地位，人民法院在解決當事人訴求過程中應當區分情況區別對待，依照法律規定僅就某些特殊情形(如離婚、宅基地糾紛等)采用調解前置程序，必須堅持依照當事人自愿處分權的行使，按照能調則調、當判則判、調解不成、及時判決的思路進行處理。

(三)大調解機制予以立法

在我國社會轉型期，大調解機制是一些地區根據各地不同情況探尋多元化糾紛解決機制的嘗試，具有明顯的應急機制的特點，在發揮積極作用的同時，也存在著不少亟待解決的問題。為進一步規范制度、保證效果，各地相關部門制訂了一些地方性法規和實施政策，同時，學者對于制定綜合性調解法的呼聲日益高漲，其主要意義有［7］:(1)制定統一綜合性調解法有利于確立、重申、提倡社會和諧理念，提升人民調解、司法調解及行政調解之法律地位。國家以立法對該三大非訴訟解紛機制進行認可、支持與倡導，是當代世界各國共同的發展趨勢。(2)一部科學的綜合調解法，對于構建多元化糾紛解決機制至關重要。目前，我國新型糾紛的層出不窮使得我國許多法律規定已明顯滯后，此時制定的綜合調解法，既是對前一個階段的經驗和教訓進行總結，又是對糾紛解決機制進行合理建構和整合的理想契機。(3)通過制定綜合性調解法，可以在統一的前提下促進各種地方性及專門性解紛機制的發展，并保證其穩定性、連續性與規范性。(4)通過制定綜合性調解法，能夠確立調解的基本原則和規范，提高調解的正當性、合理性、公平與效益，減少調解的弊端與錯誤的幾率，并提供必要的救濟機制。

筆者贊同調解統一立法的模式選擇，在其構建過程中，應認真對待，因調解法適用的人員素質各異，包括民間機構、黨政機關、人民法院等，必須同時具備便于理解與可操作性。人民調解、行政調解與司法調解分門別類地、不同角度地加以具體規定:各類調解性質、原則、制度、基本程序、調解協議的形式及效力及其與其他程序的銜接以及司法審查程序等。協調三大調解的分工與合作，具體制定工作可參考楊榮馨教授的觀點——“鑒于我國的調解工作系分頭進行，調解的理論研究亦散見于各個單位，因此，應當充分協調各方力量，從中發揮人民調解雄厚的力量與豐富的經驗，以總則與分則的體例，從不同角度規范調解的原則、制度和程序，建立大調解機制的社會格局，由司法部職能部門和熱心調解工作、調解理論造詣較深的學者牽頭，由有調解任務的單位派人參加，組成起草工作組，負責調查研究和條文草稿的擬定，提出調解法建議稿，而后提交全國人大立法部門研究制定調解法草案，使調解形成有機的網絡，以期對目前構建社會主義和諧社會產生良好的推動作用”［8］。

2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了于2011年1月1日起施行的《中華人民共和國人民調解法》，該部法律的出臺，更加堅定了筆者對于制定綜合調解法的信念，這是時代的召喚。

［1］徐昕.論私力救濟［M］.北京:中國政法大學出版社，2005:11.

［2］錢弘道.經濟分析法學［M］.北京:法律出版社，2003:4.

［3］李廣輝，孫永軍.關于大調解之法理思考［J］.汕頭大學學報(人文社會科學版)，2002，(3).

［4］［日］棚瀨孝雄.糾紛解決與審判制度［M］.王亞新，譯.北京:中國政法大學出版社，2004:136.

［5］徐靜村，劉榮軍.糾紛解決與法［J］.現代法學，1999，(3).

［6］梁宇玲.構建大調解機制之管見［J］.法治論壇，2009，(2).

［7］范愉.糾紛解決的理論與實踐［M］.北京:清華大學出版社，2007:562－564.

［8］楊榮馨.構建和諧社會呼喚調解法［N］.法制日報，2005－03－04(3).

On the Grand Conciliation Mechanism

TIAN Yi-ping

The People’s Mediation Law，which was issued on August 28，2010，caused the theory circle to heated discussion about the grand conciliation.The grand conciliation mechanism was produced in particular era，it has reasonableness，but also has many questions.The article is committed to relocate the functions of the grand conciliation mechanism as the solutions of disputes，effectively link component of the mediation of disputes settlement mechanism，and establish uniform mediation law，in order to solve the problem and improve our dispute settlement system.

grand conciliation;trinity;settlement of the dispute

DF31

A

1008－7966(2011)04－0021－04

2011－02－24

田毅平(1966－)，女，重慶人，法學博士，講師，主要從事訴訟法學研究。

［責任編輯:李瑩］