影響地方政府執行力的觀念文化探究

朱占奎

（西北師范大學 政法學院，甘肅%%蘭州%%730070）

影響地方政府執行力的觀念文化探究

朱占奎

（西北師范大學 政法學院，甘肅%%蘭州%%730070）

摘%%要：%政府的執行力是政府有效執行政策的關鍵要素。近年來，地方政府的執行力弱化問題已成為各方關注的焦點。影響地方政府執行力的因素很多，本文試圖通過對觀念文化因素的分析，探討提高地方政府執行力的途徑。

%地方政府；%執行力；%觀念文化

一、影響地方政府執行力的觀念文化因素

在現實中，地方政府執行力并非令人十分滿意，執行力弱化的現象還相當普遍。［1］影響地方政府執行力的因素很多，其中觀念文化因素不容忽視。

在地方政府的公共政策執行中，對地方政府執行力產生影響的觀念文化因素，筆者認為主要有以下幾種：

1.官本位思想

“官本位”起始于奴隸社會，形成于封建社會，是以皇權為最高權力，以官為尊貴，以官為標準的特權等級制度。［2］官本位思想的存在，將會影響我國的法制建設進程，也會影響到地方政府的政策執行力。

首先，官本位思想文化強調的是人治。人治必然體現為官制，官員的獨斷專行以及官僚制自身的低效率，必然會對政府的執行力產生不良影響。在我國各級地方政府的權力體系中，由于歷史原因和體制因素，地方政府中黨政一把手的權威毋庸置疑。政府的決策是個人或少數人說了算，“家長制”、“一言堂”現象在一些地區非常普遍。各個職能部門只能是“正確的要順利執行，不正確的要靈活執行”，甚至違背國家法律、政策和上級指示，不惜損害國家利益和廣大人民群眾的利益，也要按領導的旨意，不打折扣地完成任務。這種情況下，領導的意圖是達到了，但政府政策的執行卻難免出現越位、缺位和錯位的現象。

其次，在“官尊民卑”的心理作用下，政府決策往往具有封閉性，妨礙了廣大民眾對于政府決策過程的參與。這種封閉性特征突出表現在政府決策過程的不透明、不公開。當政府決策目標與民眾的利益相背離時，政府決策就很難得到民眾的支持，甚至出現民眾的抵制現象，那么，政府的強制執行自然成為執行的唯一選擇。另外，在“官貴民輕”的思想影響下，政府官員很少能夠設身處地去考慮廣大民眾的切身利益，而民眾對于政府政策的執行大多是被動、冷漠、保守的。只要不涉及重大的切身利益，在“人微言輕”的思想下，群眾一般對于政策執行缺少應有的關心，很少有提出建議和意見的；對于政策執行中的不法行為，缺少監督和舉報，抱著“多一事不如少一事”的心理，冷眼旁觀。這就使政策執行中的錯誤和偏差，很難得到及時糾正和完善，形成對政府執行力的極大威脅。

2．拜金主義

拜金主義就是一切從金錢利益出發，把金錢利益作為得失的衡量標準。張康之認為，“一般來說，人總是從自我的利益出發，去認識客體和改造客體，去處理與他人的關系，去選擇對待社會、對待組織以及對待政府的態度”。［3］如果地方政府及其成員無度、過分地追求自身和組織的利益，則會損壞社會的整體利益，使得政府政策的執行面臨困境。

在政策執行中，一些地方政府以利益為標準進行過濾，對政策進行選擇性執行。在“政策因地制宜”思想的指導下，不顧上級的指示和廣大民眾的利益，擅自出臺“地方新政”，使上級的政策“變了調，走了樣”，怨聲載道。一些地方政府過度地從利益角度考量，有時對有損于自己利益的政策，會以各種借口拖延或抵制執行。有些群眾盼望的政策一拖再拖，久議不決，拒不執行，或者不敢明里抵制執行，采取“上有政策，下有對策”陽奉陰違的辦法，使政策成為一紙空文，變相抵制，導致政策失靈，政策的目標任務無法按時有效落實，也導致執行力度的喪失。同時，政府官員的權力尋租和政府部門基于部門利益的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派、搭車收費，進一步加大了政府執行的難度。

3．人情觀念

人是社會人，人情是難免的，而過分重視人情關系，則會使人們在處理問題時，增加了過多的感情因素。政策的執行和規章制度的推行，有可能因為受到來自各方面人情關系的掣肘而大打折扣。

地方政府主要領導的“人情關系”思想，嚴重干擾著政策的順利執行。我國著名行政學家夏書章在談到影響我國政策有效執行的因素時認為，如果人情“不能正確對待，將這種感情夾雜在政策運行中，往往就擾亂了政策的執行”。［4］一些地方政府的領導通過打招呼、批條子等方式，對于政策的執行施加影響，直接控制、左右著政策執行的進度和過程，甚至把“拉關系，送人情”作為政策執行的中心，嚴重偏離了政策執行的正常軌道。有些領導在執行中不講政策、喪失原則、放棄立場、丟下身份，置國家法律和規章制度于不顧，為自己人“開綠燈，走便道”，導致政策在執行過程中出現扭曲、變形以及出現執行的雙重標準，嚴重影響地方政府的執行力，同時也損害了地方政府的形象和威信。人情觀念也影響到一些地方政府領導在用人方面的考量。為了有效執行自己下達的各項指示，在執行的人選上，不少領導干部首先考慮的不是人選的真才實學，而是過多考慮執行人員與自己的親疏遠近。為了保證執行的順暢，最終選定的一定是自己信任的、最能與自己保持一致的人員，這就導致“任人唯親”、“用人唯親”的現象。這種“人情”的糾葛，使得政策的執行人員過多考慮的是領導的意圖，而不是群眾的利益期盼。

4．保守觀念

保守觀念就是安于現狀、求穩怕亂的思想。當前一些地方黨政領導中普遍存在著這種心理。在“穩定壓倒一切”的思想指導下，地方政府在政策執行過程中束縛了自己的手腳，制約了政策執行的靈活性和創造性的發揮，“前怕狼，后怕虎”，缺乏生機和活力。

地方穩定成為地方官員任職的重要指標，因此，求穩怕亂、因循守舊、墨守成規也就成了一些地方官員的執政理念。在政策的執行中自己不敢有任何的創新性，同時，也不允許下屬成員對政策的執行有任何嘗試性的探索。他們所崇尚的是：“不怕沒成績，就怕出問題”，“不求有功，但求無過”。這種思想上的保守性，嚴重地扼殺政府政策執行的創新精神和進取精神，影響政府政策的順暢執行。另外，這種保守、怕冒風險的思想，使得一些政府執行人員在執行工作中按部就班、小心謹慎、文件當頭，對政策的執行也是不顧本地實際，簡單地采取照搬照抄、機械執行。有時問題不但沒解決，反而又增添了新的問題和矛盾；在實際執行中遇到的新問題，不善于也不愿意去思考新辦法、新舉措，只是一味地按照老經驗、舊慣例去生搬硬套。

三、對策及其路徑選擇

地方政府政策執行中的觀念文化是影響、制約政府執行力強弱的一個重要因素，必須給予高度重視：

1．創新政府的觀念文化內容

首先，要樹立“以人為本”、“以民為本”的思想理念，革除“官本位”的封建思想殘余，以及糾正過分看重人情關系的思想。樹立“民本”思想，做到情為民所系、利為民所謀、權為民所用，全心全意為人民謀福利，為社會謀發展。地方政府應把“立黨為公，執政為民”的執政理念深入人心，使之成為每一個成員的價值取向和工作追求。擺正地方政府和廣大人民群眾之間的位置關系，樹立親民、愛民和構建和諧社會的思想觀念，增強以人為本、顧全大局、優質服務、順暢執行的理念，提高政府執行的有效度和長效性。其次，清除拜金主義、享樂主義的腐朽思想觀念。在地方政府的成員中大力宣傳、組織以“八榮八恥”為主要內容的社會主義核心價值觀和加強執政黨建設的學習，倡導新風尚，用毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀來武裝頭腦，解決價值觀扭曲的問題，增強政策執行的堅定性。再次，摒棄政策執行中安于現狀、按部就班、謹小慎微的保守思想，提倡執行中的創新性和實效性，以及扎實工作和真抓實干的作風，樹立具有創新性、民主性、互動性的政策執行方式，提高地方政府部門執行人員執行的積極性和主動性，變被動執行為主動執行。

2．依法規范政策的執行

地方政府在執行中要明確其法治政府的價值取向。洛克在《政府論》一書中強調：“統治者應該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時的命令和未定的決議來進行統治”。“政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來行使”。［5］洛克的觀點對于建設法治政府、依法行政提供了重要的理論支持和啟示意義。

現實中影響政策執行的各種思想觀念的滋生和蔓延，表明人們在社會生活中對于法律地位的漠視。因此，政府在政策執行中應當堅持依法行政的價值取向，一方面，政府必須遵守國家的法律、有關的法規和規章制度，在法律規定的活動范圍內，有效、主動、靈活地履行政府政策的各項執行任務。另一方面，地方政府在執行各項政策任務時必須受到法律、法規和各項規章制度的約束、控制和來自社會各方面的監督，必須遵循法定的、公正的、令人信服的程序來執行。同時，要加強對政府政策執行的監督，不僅加強行政監察機關、司法機關等專門機關的職能監督，而且要形成包括公民個人、群眾組織以及新聞媒體在內的廣泛的社會監督機制。政府的執行得到法律的授權、程序的認可、民眾的監督，其執行的力度和效果一定會得到加強和提高。

3．加強地方政府的制度建設

鄧小平指出：制度問題是帶有根本性、全局性和穩定性的問題。新制度經濟學派認為，人總是作為經濟人存在的，追求自身利益的最大化是經濟人行為的基本動機，個人通過成本和收益的比較來對自己的作為作出理性選擇，而制度則是影響個人行為選擇的最重要因素。因此，加強和推動地方政府的制度建設，創新政府的行政理念，與時俱進，開拓創新，建立和完善決策制度、執行制度、政務公開制度以及政府回應制度、行政問責制度等相關制度。同時，根據時代的需要、社會的發展和人民的意愿，不斷創新各種制度。用制度統一工作標準，嚴格管理行政事務，靠制度來管人管事，消除行政行為的隨意性，規范地方政府的執行行為，引導和約束政府人員的執行工作，逐步消除人們觀念文化中影響政府執行的思想因素。

［1］胡象明，孫楚明.地方政府執行力弱化的新制度經濟學分析［J］.深圳大學學報，2010，（3）.

［2］楊根喬.當前“官本位”對干部隊伍的危害及治理［J］.當代世界與社會主義，2010，（6）.

［3］張康之.尋找公共行政的倫理視角［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［4］夏書章.市政學［M］.北京：高等教育出版社，1991.

［5］［英］洛克.政府論（下篇）［M］.北京：商務印書館，1964.

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%1671-2862（2011）03-0068-02

2011-04-22

朱占奎，男，河南魯山人，西北師范大學政治學理論專業研究生。