農村金融現狀及民間金融法律地位研究*

馬保榮,馬保明

(1.華中師范大學 政法學院,湖北 武漢 430079;2.北京交通大學,北京 100044)

農村金融現狀及民間金融法律地位研究*

馬保榮1,馬保明2

(1.華中師范大學 政法學院,湖北 武漢 430079;2.北京交通大學,北京 100044)

農村民間金融的發展對于解決中國當前的“三農”問題,農村鄉鎮企業發展,城鄉一體化建設具有十分重要的意義。目前,我國農村合作金融發展面臨的法律保障問題主要包括:農村合作金融機構的改革與其目標相互沖突、法人治理結構失衡、法律供給滯后、政府行政干預嚴重、金融監管制度存在缺陷、產權關系不清晰等方面,要完善民間金融法律制度以保障民間金融良性發展,引導民間金融走向規范化、法制化,使正規金融機構與民間金融形成優勢互補,共同解決“三農”發展融資難的問題。

民間金融;金融機構;農村信用社

我國農業大國的現實國情和城鄉二元經濟結構的長期性的制度制約,使得農村經濟發展水平嚴重滯后,決定了在現階段農村金融經營成本高、風險大、收益率低,由此造成了農村金融機構資產質量低下、虧損嚴重、資本嚴重不足、難以實現可持續發展等問題,使得我國的農村金融機構成為整個金融體系的瓶頸。

一、完善農村金融監管的法理基礎

在 2006年年底,銀監會發布相關規定,準許在中國的農村地區,建立村鎮銀行,貸款公司,互助社等多種形式的農村金融機構。為了貫徹這些農村金融市場開放的新規定,在全國五省區進行了試點工作。全國人大十七次會議后,中央以一號文件的形式,提出了村鎮銀行改革將作為新型農村金融改革發展的重要組成部分,并將其正式納入中國農村金融體系,以便于更好的為全國 9億農民提供更多更好的金融服務。村鎮銀行作為新型農村銀行業金融機構就是為原有的農村金融市場添加了鮮美的佐料。

農業是我國國民經濟的基礎,金融是現代經濟的核心。現代農業的發展,建設社會主義新農村,這些都離不開農村金融的強有力的支持。在 2008年全國金融工作會議上,該會議明確提出要把農村金融作為今后金融工作的重點,黨的十七次代表大會報告還指出要深化農村綜合改革、推進農村金融體制改革和創新,并把農村金融問題列入統籌城鄉發展和推進社會主義新農村建設的重要內容;銀監會也同樣高度重視在農村金融服務方面的改進工作。農村金融問題關系到中國億萬農民的切身利益,對基本民生,國家整體經濟有著基礎性的重大意義。

民間金融的法律界定對于民間金融的界定,理論界一直存在爭議。比較流行的觀點認為,按金融機構和金融活動的合法程度可以劃分為三類:正規金融、非正規金融和非法金融。正規金融主要是指國有商業銀行、農業發展銀行、農村信用社以及郵政儲蓄等組織的金融活動。非正規金融和非法金融可統稱為民間金融。民間金融是指民間借貸或股權集資的融資活動,是相對于有組織的金融中介或有組織的發行與交易市場而言的非正規金融的組織和活動在銀行、證券、保險等正規金融所組成的范疇以外,在農村其主要形式有:合會、錢莊、集資、農村合作基金會等形式,據國際農業發展基金會的研究報告,中國來自非正規金融市場的貸款大約為來自正規信貸機構的 4倍。溫鐵軍等人對中國東部、中部、西部共 15個省份 24個縣市的一些村莊進行了個案調查,發現民間借貸的發生率高達 95%,高利息率的民間借貸發生率達到了 85%。

二、當前農村金融面臨的問題有

(一)農民,農村貸款難,國有銀行除了存貸款外的其他金融服務很難滿足農村發展的貨幣需求。這種貸款難的現象在目前普遍存在,信貸資金的供給缺失,造成了嚴重的機會不均,尤其是我國偏遠落后的農村地區。

(二)旨在服務于農村的三類金融機構虧損嚴重,不良貸款率較高。中國農業發展銀行,中國農業銀行,農村信用社等三大農村金融機構的大面積虧損,是這一切問題弊端的核心。其原因有,第一:內部產權不清,容易受到內部人員的控制,道德信譽低。第二:地方政府通過行政手段干預金融,使得企業缺少監督,逃避負債。第三:現在的農村金融機構功能不健全,難以承擔起政策性金融的重任。

(三)農村資金流失嚴重,在政府的主導之下,大量支農資金被抽走,農村的金融資源以主要蜷縮于郵政儲蓄和農村信用社。郵政儲蓄轉存中國人民銀行利率過高,造成大量農村資金外流,中央銀行利率結構扭曲,郵政儲蓄部門違章經營等問題。

(四)農村金融改革一直沒有解決農村金融的根本問題,對農村金融的認識不夠,中國人民銀行的支農再貸款一定程度上緩解了農村貸款難的問題,但是不具有持續性。

隨著新農村建設的深入,農業發展已離不開金融體系的有效支持,現階段,我國的農村金融供給組織體系十分脆弱,金融發展還存在著很多問題。從經濟學方面看有,在2002年,中國人民銀行決定在全國每個省選擇 1～2個縣作為試點實行農村信用社利率改革,2003年擴大到 92個縣 (市)。試點內容是,存款利率最高浮動 50%,貸款利率最高浮動 100%,目的是增強農村信用社財務能力,擠壓民間高利貸生存空間,但是試點效果并不理想。從法律方面則有,在 2006年底,中國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》,按照“低門檻、嚴監管”原則,引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。自 2007年年初以來,銀監會出臺了《農村資金互助社管理暫行規定》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》,以及一系列行政許可實施細則文件,后經國務院同意,銀監會決定擴大調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點范圍,將試點省份從 6個省 (區)擴大到全部 31個省 (區、市)。銀監會三個暫行規定的出臺時間十分倉促,并且還正處于試點階段,不可避免地存在著一些不完善的地方。第一,法律法規層級過低,不能與農村金融改革相適應。目前為止,我國還沒有一部專門的法律來規范農村金融,即使有一些相關的法律涉及到農村金融也是非常有限的,大多還是以部門規章的形式出現。第二,關于新型農村金融機構缺乏法律規范。隨著農村市場經濟的快速發展,近年來出現了一些新型的農村金融機構,例如農村商業銀行,農村合作銀行,他們在農村金融市場中扮演著越來越重要的角色,承擔著越來越重要的任務,但是目前只有一些政策性文件出臺。第三,農業保險法律制度不健全,信貸風險無法得到有效分散,“把風險裝在了這一個籃子里”。至今仍沒有專門的農業保險法律,僅在《農業法》第四十六條規定了國家建立和完善農業保險制度、農業保險實行自愿原則等內容。由于中國農業基礎薄,在農業保險方面存在著高風險、高賠付,商業保險公司不愿涉足農業保險,農業保險業務呈逐年負增長,造成農業陷入發展困境,從而影響了信貸資金投入農村的力度。

三、完善我國現行農村金融法律的制度構想

近年來,我國民間金融資本對于正規金融的不足、促進市場機制完善發展等方面起到了積極作用,但是基于當前我國的現實情況而言,即農村金融改革是壟斷性的,沒有來自于其他金融組織競爭,我們的金融監管組織成了保姆。面對這種現實,我們的農村金融改革目標應該是:

(一)應給予農村民間金融合法的法律地位。市場經濟是法治經濟,要規范金融事業,必須有完備的法律制度予以保障,在當前我們要盡快建立健全與民間金融相關聯的法律法規,為民間金融發展提供必備的法律制度環境。國家立法部門盡快通過法律手段使民間融資逐步走向制度化,規范化的道路。從法律的角度予以正名,給其以合法地位,加強民間借貸的法律規范和保護。

(二)引導民間金融進入正規的金融機構體系

我國目前的金融機構,由于產權結構、內部管理等方面的問題,導致現有的機構從功能上不能夠有效滿足農村地區金融發展的需求,應該通過多渠道對現有金融機構的進行改造,引進民間資本和吸引自然人注資,改善股權結構。國家還應針對小額貸款發展的實際情況,盡快制定相關的法律法規,給予民間小額信貸機構以合法地位,逐步放寬對小額貸款機構的種種不合適限制并且配套相關政策法規措施,以擴大其資金來源。

(三)實事求是,因地制宜,有區別的對待農村合作金融

對于自愿加入農村信用聯社的村民,按照合作金融的組織方式組成信用合作社,恢復合作金融的本來面目并按其進行管理運行。同時積極支持農民自愿組建新的合作金融組織。在邊遠偏僻的農村地區,給予積極支持,等條件成熟后進行改革,目的實現發展該地區經濟。

(四)完善監管體系和建立農村金融行業自律協會組織

各國和地區在建立農村金融體系的同時,也十分重視建立與之相配套的農村合作金融監管體系,其中尤以美國的管理體系為典型代表,即設有專門的有別于商業銀行的農村合作金融管理體系。同時,行業協會在行業自律,會員信息服務,協調和溝通各環節的關系,幫助其金融成員搞好宣傳工作和處理公共關系等方面承擔著重要的義務。建立農村金融行業自律協會予以監督管理,是農村金融改革與創新不可缺少的組成部分。

在現代社會,金融對經濟發展的促進作用日益強大,建設新農村與構建和諧社會離不開農村金融組織,尤其是民間金融資本的支持。中央已把對農村加大資金投入作為建設新農村與構建和諧社會的重要措施。只有通過既科學規范又切實可行的體制創新與法律制度建設,為促進農村合作金融發展提供法律制度保障,才能為農村合作金融的發展提供健康的外部環境。

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F832.35

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1006-5342(2011)07-0007-02

2011-05-10