政黨在美國立法中的利益博弈及其對我國的啟示

袁冬冬

(鄭州大學法學院，河南鄭州450001)

政黨在美國立法中的利益博弈及其對我國的啟示

袁冬冬

(鄭州大學法學院，河南鄭州450001)

“三權分立”是美國憲法中重要的組成部分，立法權、司法權和行政權相互分權立與制衡。但是三權之間并無明確的界限，總統和聯邦最高法院也享有一定程度的立法權。這種立法權的分配模式為政黨之間進行利益博弈提供了廣闊的平臺。研究了政黨在美國憲政模式下的立法博弈途徑及其對美國立法的影響。希望能夠對我國立法民主化建設有所啟示。

政黨利益;立法博弈;三權分立

一、政黨利益概述

由于受傳統意識形態的影響，政黨利益問題歷來為眾多國內學者所回避。我們常強調黨和人民利益的一致性，致使“黨的利益”往往被掩蓋。《中國大百科全書·哲學卷》中認為:“利益乃人們通過社會關系所表現出來的不同需要。”［1］(P493)無論是自然形成之群體，還是自覺組成之各類社會組織，皆有某種特定的共同目標和取向，黨的此種目標和取向的實現便構成了政黨利益。從廣義上說，任何社會組織和團體都可以成為“利益集團”。政黨作為影響廣泛的社會組織，其能夠在一定程度上為人民利益著想，但這并不能抹殺兩者之間利益的差異性。由于政黨面臨著自身的生存、發展等根本問題，政黨行為有可能偏離民眾利益。政黨之所以能夠影響政權，是因為它有強大的社會基礎。為了換取社會力量的支持，政黨會力求為支持它的民眾服務。因此，政黨并非中立的組織，而是一定利益的代表，并為一定利益服務。所以，政黨利益是客觀存在且不容忽視的。

政黨利益包括政黨的政治利益、政黨的組織利益和黨員的個人利益。但政黨利益主要體現為政治利益，這是由政黨奪取并鞏固政權的目的所決定的。馬克思認為:“政黨是指一定階級、階層或集團的積極分子為維護本階級、階層或集團的利益，圍繞奪取政權、鞏固政權、或影響政府而結合起來采取共同行動的政治組織?！绷袑幰仓赋?“一般政黨特別是先進階級政黨如果在可能取得政權的時候拒絕政權，那他就沒權利存在下去，就不配稱為政黨，就是一塊地道的廢料?！保?］(P20)執掌政權的目的是政黨與民間組織、利益集團或其他組織的根本區別，也是政黨利益之所在。

執掌國家政權的黨，謂之執政黨。執政黨通常依靠選舉實現其執政地位，通過掌握國家政權將自己的治國主張貫徹到國家事務的管理過程之中，以實現其自身利益。民主國家一般允許在野黨作為反對黨存在，在野黨為了獲得自身利益會對執政黨進行監督，并利用各種手段與執政黨展開博弈。由于法律是確定利益的有效方式，政黨之間的利益博弈自然要反映在立法領域。那么，政黨之間通過何種方式在政治利益上進行博弈?要回答這個問題，首先要了解政黨的功能。從政黨政治成為西方民主政治的普遍形式開始，政黨就作為公眾與政府之間的中介和橋梁，公眾、政黨、政府三者相互作用，共同構成了現代西方政黨政治的基本框架。巴托里尼和梅爾創造性地將政黨的功能分為兩組:一是代表性功能，包括利益的表達、整合和政策的制定等等。二是程序性或制度性功能，包括政治領導的選舉、議會和政府的組成等等［3］。因此，我們可以從現代資本主義國家政黨功能中延伸出政黨進行博弈的兩種主要方式:一是通過政策和法律的制定來表達其利益訴求;二是以本黨的官員充任官吏，組織政府，在某種程度上，政黨利益便表現為政府利益。在美國，政黨間的立法博弈途徑主要包括政黨在國會中的立法博弈和政黨在聯邦法院中的立法博弈。

二、政黨在國會中的立法博弈

國會乃美國的立法機關。政黨經選舉獲得議席，通過國會將本黨意志上升為國家法律。法案的形成必須經過參眾兩院的通過。但美國參眾兩院的立法程序具有明顯的差異。眾議院規則強調多數決原則，多數黨可以控制立法進程，個體眾議員很難在立法中施加影響。與眾議院相比，參議院規則強調一致同意原則，少數黨議員就可以阻礙立法進程，個體參議員很容易在立法中大顯身手。

(一)立法博弈中多數黨在眾議院中的作用

美國眾議院的常規立法程序要經過以下環節:議案的提出——議案提交至相應的委員會——委員會審議——委員會報告提交全院大會——全院大會辯論并最終通過。任何一個眾議員都可以在眾議院提出議案，其議案被提出之后，就會被提交至委員會審議。由于國會各委員會成員的立場不盡相同，所以由哪一個委員會來接受議案就直接影響到立法審議的結果。而確定議案應當被提交至哪個或哪幾個委員會的權力，則屬于作為多數黨成員的眾議長。眾議院的議事規則和條件由規則委員會制定，眾議長嚴格控制規則委員會中的黨員構成，以保證多數黨控制議會規則和條件。由此可見，代表多數黨利益的眾議長既能影響委員會對法案的審議，又能決定議事的程序和規則。

(二)立法博弈中少數黨在參議院中的作用

由于法案必須經過參眾兩院的通過才能生效，參議院的法案提交和審議程序給少數黨創造了反抗的機會，為兩黨之間的立法博弈提供了平臺。上文已經提到，參議院的立法程序體現的是參議員的個人權利，個體參議員可以阻礙國會立法的進程，主要表現在以下幾個方面。

一是個體參議員能夠要求議案繞過委員會。在眾議院，議案由委員會報告全院大會后進入立法日程，一位眾議員需獲得全體眾議員過半數的簽名，才能將該議案繞過委員會的審議，直接將法案列入眾議院立法日程。而一位參議員不必征得半數同意便可將議案繞過委員會，讓法案進入議會立法日程。二是參議院有阻礙議事的“冗長演講”。與眾議院不同，參議員在議會的發言時間沒有限制。在程序上，只有通過終止辯論程序才能夠結束這種冗長的演講，而通過這一程序則需要全體參議員的五分之三同意。因此，進行冗長演講的特權是保障個體參議員以及少數黨權利的重要武器。三是參議員有提出無限制修正案的權利。少數黨參議員可以通過提出無限制修正案的方法對抗多數黨，并且這些修正案的內容不需要與議案相關。這樣，參議員可以將其希望討論的問題附在其他議案的修正案上加以討論，而多數黨領袖不能通過拒絕安排立法日程而將問題排除在議會辯論之外。

綜上所述，兩黨間激烈的立法博弈與參眾兩院的立法程序不無關系。此種程序有效地限制了多數黨對權力的濫用，保護了少數黨的利益。另外，麥迪遜特別指出，考慮到眾議院的“易變和易激動”的特性，參議院所起的作用就是“對抗這種危險的一道必不可少的圍墻”［4］(P310)。多年來美國的民主、共和兩黨在立法博弈過程中平分秋色，既保證了立法的民主性，又避免了多數人暴政之危險。

三、政黨在聯邦法院中的立法博弈

美國法官的選任強調法律職業與政治背景相結合。大法官的任命受到以總統、國會為首的政黨勢力的影響。因此，政黨之間不僅可以在國會中進行立法博弈，而且可以通過聯邦法院進行立法博弈。美國政黨在司法機關中的立法博弈是建立在美國憲政體制之上的，是具有“美國特色”的立法現象。

(一)政黨在聯邦法院中立法博弈的成因

美國憲法的內容較為抽象，經過解釋之后方能適用。由于法官的獨立性較強，與行政機關和立法機關相比，司法機關能更加公正地解釋法律，所以美國憲政制度將憲法解釋權授予聯邦法官，聯邦法院大法官扮演著憲法“看護人”的角色，其不但能夠解釋憲法，而且能夠“判決”那些違憲的法律無效。另外，美國是判例法國家，法官具有造法功能，其審判案件可以判例的形式影響未來類似的判決。因此，聯邦法院所擁有的司法權能在某種程度上決定著立法的結果。雖然從理論上說聯邦法官一旦任職便主動脫離政黨，獨立行使司法權，但從美國法官的構成來看，大多數被提名的法官都有其政治活動背景。法官職位的任命往往被看成是政治委任制度的一部分?？偨y在選任法官時非常謹慎，除了要考慮被提名者的法律素養外，還要考慮他們的政治傾向。只有那些與總統政治傾向保持一致的法官才最有可能與其站在同一立場。所以聯邦法院的法官時常會受到政黨政治的影響。這種影響通過司法判決的方式干預著立法的結果。

(二)政黨在聯邦法院中立法博弈的現象

為了更加充分地闡明政黨間立法博弈問題，一些學者對美國歷任總統及由其任命的聯邦法官的黨派背景作了詳細統計?！皬?787年到1989年總統任命了一百零三位聯邦法院大法官，入選時與總統屬同一政黨的大法官的比例從82．2%到98．6%不等”，“截至2006年，獲得任命的110位大法官中，有97位大法官與總統的黨派一致，占總人數的88．2%”［5］(P58)。在這些數據中，也出現了13例總統跨黨派任命大法官的情況，但數量極其有限。這種任命法官的方式必然導致聯邦法院的判決經常因政黨路線而引發分歧。在聯邦法院2003年所判的案件中，有41個案件的判決是有爭議的。“大法官安東尼恩·斯卡利亞和克拉倫斯·托馬斯都受到大法官斯蒂芬布雷亞和魯恩·金斯伯格的反對，占全部有爭議案件的2/3以上。前兩人是共和黨任命的，而后兩人是由民主黨任命的”［6］(P494)。由這些統計數據可見，一個嚴峻的問題歷來是法官不可以回避的——聯邦法院的司法判決不僅僅涉及法律，它與政黨利益也有著密不可分的關系。

四、政黨間立法博弈的局限性

(一)政黨在國會中立法博弈的局限性

一是“分權制”的立法模式對立法博弈的限制。區別于英國的“熔權制”，美國實施的是“分權制”的政黨與立法模式。在此種模式下，政黨影響國會立法的能力是有限的。“執政黨”僅代表通過總統競選控制行政權力的政黨，而不代表國會多數黨。因此，分權制下的執政黨缺乏控制立法機關的正式渠道。執政黨控制或影響議會議事以及相關立法決策的作用遠不及英國等“熔權制”模式下的執政黨那么直接和明顯。國會的政黨領袖也不能期待本黨議員投票時一定會按黨的路線行動。

二是政黨政策的競合對立法博弈的限制。美國政黨內部強調平等和競爭，注重從社會各個層面和集團吸引支持者。這種“兼容并包”的特點決定了政綱的溫和性。美國兩大黨為了爭取選民的支持，常常制定那些迎合選民喜好的政策。所以兩黨在政策上有相當程度的交叉和趨同，許多政策即使經歷了政黨的更迭也沒有什么改變。因此，兩黨在國會中經常會出現利益競合的現象。這種利益上的交叉和趨同還會引起民眾對政黨政治興趣的日漸淡漠，勢必會降低兩黨之間競爭的程度。這是兩黨之間立法博弈強度削弱的另一個原因。

(二)政黨在聯邦法院中立法博弈的局限性

一是總統不能完全左右法官的任命。雖然美國的法官是由總統提名的，但聯邦大法官的任命需要經過參議院多數的批準。除此之外，其還要受到聯邦調查局的背景審查。對法官任命的批準程序為參議院提供了一種限制總統與聯邦法院權力的機會。同時，參議員的行為也會受到政黨政治的影響。如果參議員中議員的政治傾向或者所持觀點與總統有所不同，總統企圖通過任命法官而影響司法機關的企圖便不能夠得到順利實施。

二是法官可以背離黨派立場。不論法官是由任命產生還是選舉產生，也不論他在擔任法官之前有何黨派背景，一旦成為法官，他就應該保持“政治中立”，不得參與任何黨派活動。即使被總統提名的法官最終得到任命，也不代表其會在任職過程中毫不保留地維護本黨立場?？偨y雖然經國會同意可以增加或減少聯邦最高法院法官的人數，但是多年來并未實施成功。美國歷史上多次出現大法官背離總統和黨派立場的現象?？偨y對其任命法官的期望和預想不止一次的落空。

五、美國政黨間立法博弈對我國的啟示

不管是美國的兩黨制還是中國共產黨領導的多黨合作制度，它們都有其各自形成的規律。因此，我們不能刻意地“移植”西方的制度，要從本國的實際情況出發，在“拿來”的同時注意制度與歷史文化的兼容性。基于政權穩定、國家統一等現實因素的考量，我們要堅定不移地走中國共產黨領導下的多黨合作與人民代表大會制度，絕不能刻意模仿西方的制度。但是我們在堅持基本制度不動搖的同時應做到以下幾點。

(一)理順政黨與立法的關系

美國政黨影響司法的機制是隱性的。雖然聯邦大法官在任命、懲戒和退休方面都受到政黨政治的影響，但這種影響通過法律途徑表現為總統和議會對法院的影響，這就把其納入到制度框架內，易于被社會認同和接受。我國憲法第五條規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權?！睉椃ǖ谖迨邨l規定:“中華人民共和國人民代表大會是最高國家權力機關。”但在現實中經常會出現執政黨領導與控制立法的現象。黨的意志不僅體現在立法過程中，在立法過程之外，黨還擁有人事任免權、立法決策權、對人大政治性法律的直接審批權等權力。執政黨甚至可以對參政黨在人大中的活動進行指導。所以，理順政黨與立法的關系是中國社會主義法治建設的重要課題。

(二)加強黨內民主化建設

一般來說，黨內民主是非國家形式的民主。在美國，政黨是否具有民主，通常是政黨內部的事情，只要不違反憲法和法律的規定，政黨可以自主決定黨內民主的方式和實現途徑。但是在中國目前政黨主導立法的狀況下，政黨民主具有重要意義。改革開放后，由經濟成分多元衍生出利益群體多元，不同利益群體間的博弈已經成為社會常態。與此相適應，黨員的社會身份也在發生著分化，黨內也出現了代表不同社會階層利益的群體。如何通過制度化方式對不同群體的利益進行調節是我們目前所面臨的重要問題。在這種背景下，只有加強政黨民主化建設和政黨內部監督才能夠協調好政黨所代表的多元利益之間的矛盾。

(三)強化政黨監督機制，增強民主黨派在立法中的力量

美國的立法結果能夠具備民主性，不但與其良好的憲政制度有關，與黨派之間的監督與制約也不無關系，兩黨之間相互監督與制約促進了美國立法的民主化進程。我國的政黨監督包括政黨之間的監督和政黨內部的監督。政黨內部的監督是黨內民主的體現，在上文已經提及;政黨之間的監督即民主黨派的民主監督，其主要內容為:國家憲法和法律法規的實施情況;中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況;中國共產黨各級黨委的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。但民主黨派成員的代表性過于狹窄，其在立法機關中的比例過少，不能形成強大的政治力量，并且缺乏合理的監督機制，監督的程序還有待健全。為了加快立法的民主化進程，我們應當做到以下三點:第一，提高參政黨在人大中的比例，并將此比例以法律的形式確定下來;第二，進一步完善政黨監督機制，把政黨監督納入到法制的軌道中來;第三，把提高民主黨派參政議政的能力和水平作為未來的重點工作。只有重視培育民主黨派的力量，給予其充分的發展空間，讓其成長為多元利益的代表，才能在立法中照顧到各方利益，實現立法博弈的均衡。

［1］中國大百科全書［M］．北京:中國大百科全書出版社，1982．

［2］列寧．列寧全集(第26卷)［M］．北京:人民出版社，1988．

［3］Larry Diamond and Richard Gunther．Political Parties and Democracy［M］．Baltimore．Johns Hopkins University Press，2001．

［4］詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯．民治政府——美國政府與政治［M］．吳愛明，李亞梅，等，譯．北京:中國人民大學出版社，2007．

［5］亨利·亞拉伯罕．法官與總統一部任命最高法院法官的政治史［M］．劉泰星，譯．北京:商務印書館，1999．

［6］托馬斯·帕特森．美國政治文化［M］．顧肅，呂建高，譯．北京:東方出版社，2007．

Legislative Game between the Parties of the United States of America

YUAN Dong-dong
(School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou450001，China)

The systeMof separation of powers is an important partof the Constitution of the United States．The federalgovernment was divided into three branches including legislative，executive and judicial body．With checks and balances，each of the three branches can limit the powers of the others．However，there is no clear boundary in three branches，and the Federal Presidentand the Supreme Court also share the legislative power to some extent，Thismodel of power－sharing provides the agency of the governmentwith the platforMof legislative game．This paper focuses on themethods of the legislative game between the two parties of the United States and the influence which brings to American legislation．Hopefully，itwould be benefit to the research on the law－making process in China．

Party interest;Legislative game;Separation of powers

D052

A

1008—4444(2011)05—0145—04

2011－06－16

袁冬冬(1986—)，男，河南南陽人，鄭州大學法學院碩士研究生。

(責任編輯:宋孝忠)