河南省旅游景區管理體制改革路徑探析

張金嶺

(河南財經政法大學旅游與會展學院，河南鄭州450002)

河南省旅游景區管理體制改革路徑探析

張金嶺

(河南財經政法大學旅游與會展學院，河南鄭州450002)

旅游景區的管理在現實中分屬多個部門，導致管理多頭與管理越位、缺位并存，不利于旅游產業的發展。因此，突破景區管理體制“瓶頸”是發展旅游業的迫切問題。河南省在景區管理體制改革領域取得了一些成功經驗，重點對四種典型的景區管理模式展開了深入分析，并提出進一步深化景區管理體制改革的方向和路徑。為景區管理體制改革提供了有益的啟示，其經驗值得總結和推廣。

河南省;旅游景區;管理體制;改革

政府部門可以通過各種方式介入旅游業，可以通過負責旅游管理的職能部門和國家旅游組織直接介入旅游業，也可以通過外事政策、法規控制、提供基礎設施的方式間接介入旅游業。［1］(P239)由于受計劃經濟體制和旅游業發展水平的影響，長期以來河南省旅游景區管理體制不順、機制不活，成為制約旅游業快速發展的體制性障礙。因此，河南省一些地方在這方面進行了一些積極探索，總結了一部分經驗教訓，取得了一些成功經驗，為河南省景區管理體制改革提供了更科學的方法和理念，其成果是值得學習和仿效的。

一、河南省景區管理體制改革主要經驗

近年來，河南省景區管理體制改革伴隨著旅游業的蓬勃發展而不斷深化，創造出“焦作現象”、“欒川模式”、“西峽經驗”、“南灣湖模式”等，起到了積極的示范帶動作用，在全國產生了廣泛影響。全省各地圍繞深化景區管理體制改革的目標，創新思路，在較短的時間內，大膽地探索，取得了一些實質性的突破，主要體現在:

(一)景區管理體制改革從自發到自覺、從個別到系統

焦作、南陽、信陽、平頂山、新鄉等市的各級政府和景區管理者普遍認識到，旅游產業能否有較大較快的發展，關鍵要看旅游管理體制改革。旅游業的加快發展與管理體制滯后性之間的矛盾已經成為制約河南省旅游業發展的最大障礙之一，不改革就沒有出路，不改革就沒有活力和動力。焦作、南陽、信陽、平頂山、新鄉等市積極探索突破體制障礙、深化景區管理體制改革的新思路、新辦法。如焦作市充分認識到，旅游景區管理體制問題已經成為影響旅游業可持續發展、制約旅游業提速的瓶頸問題，不能繞開和回避，必須認真研究解決。焦作市正在積極探索解決旅游企業改制、組建旅游集團等重大問題。信陽市在景區管理體制改革方面也取得較大突破，在已改制的5家股份制景區中，雞公山、南灣湖、靈山等3家景區都已經成功地走上新的運營軌道。

(二)“焦作現象”:實行“景政合一”景區管理體制顯奇效

焦作市委市政府重視通過深化景區管理體制改革來促進旅游業大發展。目前，云臺山景區實行“景政合一”的管理體制，景區為正處級事業單位(自收自支)，和焦作旅游發展有限公司一套人馬，兩塊牌子，實行事業單位、企業化管理的運行機制。云臺山景區管理局局長兼任云臺山旅游有限公司董事長和總經理、修武縣委副書記，管理局副局長兼任縣旅游局局長和岸上鄉黨委書記，縣水利局、林業局和青龍峽景區管理局局長兼任云臺山景區管理局副局長。實現了人、財、物、資源、建設、管理上的統一調配、合理使用。管理體制順暢后，管理水平得到提升，效益大幅度提高。

(三)“欒川模式”:“黨政主導，企業主體，市場運作”再深化

欒川旅游是貧困地區發展旅游走出的一條“旅游強縣”的路子。“欒川模式”的內涵主要有三點:一是堅持求真務實，這是欒川立足自身實際找到的發展經濟突破口;二是堅持科學發展觀為指導，注重社會經濟的可持續發展;三是勇于探索，在旅游體制、機制創新上取得了突破。欒川旅游業快速發展靠的是“黨政主導、部門聯動、市場化運作、產業化發展”的工作思路。黨政主導是指:一是主導旅游規劃;二是主導旅游基礎設施建設;三是主導精品旅游景區建設。在欒川旅游業的發展初期，‘黨政主導’是既主導政策，又主導工作;而現在主要是政策主導，運用更加符合市場規律的經濟手段，實現欒川旅游從快速發展階段向高位提升階段轉變。通過轉讓企業經營權，引導、鼓勵民營資本參與旅游開發，激活旅游企業的發展后勁。欒川先后成功地將重渡溝、倒回溝等景區的經營權進行轉讓。機制的轉換盤活了全局，重渡溝景區2004年轉讓經營權后，三年累計投資5000余萬元，完善了基礎設施，提高了服務水平;老君山景區經營權轉讓，總投資額將達到1．5億元。通過市場運作的方式轉換旅游企業的經營機制，為欒川的“弱勢”旅游企業找到了出路。

(四)“西峽經驗”:“三權明分離，民企唱主角，政府強管理”闖新路

西峽縣創造的政府統一規劃，運用市場機制，激活民間資本投資旅游開發的做法，被譽為與“焦作現象”、“欒川模式”相齊名的“西峽經驗”。西峽探索形成了“政府引導、企業主體、市場運作、部門參與”的旅游開發模式，走上了市場化的旅游經濟發展路子，提前跨越了依靠景區自身緩慢發展的“原始積累”階段，直接進入大投入、快建設、速見效的快車道。西峽縣景區管理體制改革方面，值得借鑒的經驗主要是三點:一、實行“三權分離”。旅游資源“所有權屬國家，管理權屬政府，經營權屬企業”。政府由經營管理型轉為指導服務型，投資者成為經營主體，實行企業化經營，市場化運作，政企職能歸位，疏通了旅游開發的融資渠道。一個景區組建一家規范的股份制公司，實行“三權分離”，西峽各景區一律實行股份制經營。二、激活民間資本，民企唱旅游開發的主角。近年來，西峽縣民營經濟發展迅速，一大批民營企業已迅速成為壯大縣域經濟的重要力量。根據國家法律法則和政策規定，采取資源補償、參股、出租、出讓等形式，使投資者與旅游資源享有者各方之間結成利益共同體，實行資源共享、效益共贏、風險共擔，有效地避免了旅游景區開發工作中相互掣肘，使社會資本投入景區開發成為可能。一個景區組建一家股份制企業，明晰產權，明確責權，自主經營，自負盈虧。這種企業化的運作機制，激發了民營企業投資旅游業的積極性。三是強化政府主導。一是從產業定位上引導，將旅游業培育成縣域經濟的重要支撐;二是從產業規劃上引導，嚴格落實“三不”原則，即不經過科學評估論證的旅游資源不得規劃開發;不經縣政府審批的旅游景區規劃，不得建設;不經縣政府驗收的景區，不得開放。對待新建景區，主要把好“三關”:時間布局關、空間布局關、種類布局關。三是從產業政策上引導，做到政府壟斷資源管理，按照規劃引導投資主體統一開發，制定一系列扶持政策。

(五)“南灣湖模式”:“以塊為主，獨立操作，統一協調，封閉管理”樹標桿

南灣湖素有“中原第一湖”的美稱。2003年前，景區有水利、林業、交通、鄉鎮等近10家單位和部門各自開發經營，部門林立，多頭管理，致使景區開發和管理處于無序狀態，景區發展嚴重滯后，生態環境破壞嚴重。2003年，信陽市委、市政府決定成立南灣湖風景區管委會，作為市委、市政府的派出機構，以水庫為核心，將湖區分別隸屬于市水利、林業、交通等的單位，以及部分鄉、村劃歸南灣湖管委會統一管理，實行“以塊為主、獨立操作、統一協調、封閉管理”的體制，由管委會統一負責景區的規劃開發、建設宣傳和管理，徹底解決了影響南灣旅游業發展的體制障礙。組建了南灣湖風景旅游發展有限公司，全權負責景區的開發、建設、營銷、經營，使南灣旅游業的發展明確了主體，煥發了生機。2006年7月，經省政府同意，成立了南灣湖風景區管理委員會(正縣級)作為市政府的派出機構，統一行使區域內經濟、社會管理職能。至此，南灣湖風景區旅游管理體制完全理順，南灣湖旅游業迎來快速發展的春天。

二、河南省四種景區管理模式分析

近年來，全省各地結合當地實際，形成了以下四種景區管理模式:①事業單位管理模式;②旅游管委會(管理局)+旅游公司管理模式;③規范的股份制企業管理模式;④民營模式。根據調研掌握的情況，對其利弊和發展前景進行初步分析。

(一)事業單位管理模式

有一些景區仍然沿用過去的事業單位管理模式，所有權、管理權、經營權“三權合一”。這類景區往往有隸屬于文物、宗教、林業、水利、建設等部門的背景，雖然行業上接受旅游部門指導，但管理權不屬于旅游部門，也沒有建立更高級別的旅游行政部門進行管理，無法統籌協調。由于有文物、宗教、林業等行業的特殊性，以及這些單位原有的事業單位性質，造成景區管理體制改革工作難度很大，包袱很重，發展舉步維艱。這類景區經濟效益差，大多處于“守住金飯碗而討飯吃”的尷尬境地。景區管理體制改革勢在必行。

(二)旅游管委會(管理局)+旅游公司管理模式

河南省不少地方實行了“旅游管委會(管理局)+旅游公司管理模式”，以焦作云臺山景區、信陽南灣湖景區為代表，取得了良好的經濟效益和社會效益。這種模式的特點是:“景政合一”，事業單位、企業化管理，實質上是國有企業管理體制。優點是能夠發揮我國社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事，實現了“統一規劃、統一開發、統一經營、統一管理、統一營銷”，從根本上解決多頭管理、無序開發的問題，理順了管理體制，明確了市場主體，在短期內讓景區快速成長，打出大品牌，產生大影響。缺點是，由于體制機制的制約，景區的可持續發展動力不足，產權不明晰導致難以上市融資，待遇不理想導致旅游高層次人才難以引進，等等。因此，此類景區也需深化管理體制改革。

(三)規范的股份制企業管理模式

一些景區在當地政府的引導下進行了徹底的股份制改造，實行了規范的股份制現代企業制度，經營效益普遍較好，此類景區以信陽靈山風景區為代表。靈山風景區1999年經省政府批準成立，2003年景區與信陽市三元建筑有限公司簽訂靈山旅游合作開發協議，實施股份制改造，確定了“一年打基礎，兩年成規模，三年出成效”的目標，發展勢頭良好。景區進行股份制改造的價值和意義在于:一是創新了旅游開發建設機制，拓寬了投融資渠道;二是減輕了政府的壓力，轉化了政府職能;三是引入了先進的經營理念，盤活了旅游資源;四是為旅游體制改革積累了經驗。

(四)民營模式

在所有權、管理權、經營權“三權分離”原則指導下，一些地方政府將景區開發經營權依法出讓給私人企業。鼓勵民營企業參與旅游開發，成為河南省旅游經濟發展的一道亮麗風景線。“西峽經驗”就是民營企業唱主角的成功典型。同時，“西峽經驗”還有兩點值得認真總結:一是西峽縣民營經濟相當發達，當地民營企業實力雄厚，有大資本參與旅游開發，為西峽民營旅游企業高起點、高品位發展奠定了經濟基礎。如西峽縣龍頭民營企業龍成集團全資經營的“西峽恐龍遺跡園”發展勢頭良好，成為名牌景區。二是西峽縣委縣政府管理權執行到位，嚴格落實“三不”原則，把好“三關”(“三不”、“三關”內涵上文已闡明)，確保科學發展、全縣旅游一盤棋。立規矩、強管理是“西峽經驗”的一個重要內容，不容忽視。調研中發現，另一些地方雖然也像西峽一樣鼓勵、引進民營企業參與旅游開發，卻出現資源遭到破壞、經濟效益和社會效益不盡如人意的情況，有的地方還出現了景區與當地居民的矛盾沖突，成為社會不穩定因素。其中一個重要原因就是政府將景區經營權出讓給私企后，放任自流，政府的管理權嚴重弱化，甚至干脆缺位。這種現象應當引起各級政府高度重視。

三、深化景區管理體制改革的建議

(一)戰略引導，政策扶持

景區管理體制改革觸及經濟社會的深層次矛盾，需要動“大手術”，小打小鬧不解決問題。河南省在實施中原經濟區建設戰略中進一步加強戰略引導和政策扶持力度，出臺相關法規、優惠政策及重大措施，從旅游產業發展戰略高度，明確景區管理體制改革的基本原則、方針和政策，為河南省景區管理體制改革創造良好的制度和政策環境，為旅游企業改制和發展指明方向、鋪平道路，加快景區管理體制改革步伐。

(二)區別對待，分類管理

針對事業單位辦旅游的，應當限期轉企改制，變為企業化經營、產業化運營;針對國有旅游企業，以產權制度改革為核心，加大以股份制為主要方式的改革力度，推進國有旅游企業的改革，鼓勵民間資本和外資通過并購、合資等形式參與國有旅游企業改制改組，建立和完善規范的公司法人治理結構，轉變經營機制，深化企業內部改革;針對旅游企業“弱小散差”的狀況，要加大資源和要素整合力度，組建大型旅游企業集團，打造龍頭企業;針對私營旅游景區，要加強宏觀調控和微觀指導，消除其可能產生的消極面，發揮其繁榮旅游經濟的積極作用，既不能干預企業正常經營活動，也不能放任自流。

(三)推進旅游立法，加強依法治旅

在旅游管理方式上要實現從以行政手段為主向依法治旅轉變。隨著旅游業的發展，旅游市場關系日益復雜，旅游管理任務愈加繁重，法律缺失造成旅游部門的權威性不夠，削弱了旅游管理的效果。依據現有的《河南省旅游條例》，基層的很多工作開展困難。目前，有些地方的旅游管理部門出現了服務強化、管理弱化的現象，對旅游企業缺乏有效約束。建議加快完善旅游立法，規范旅游秩序，明確政府、行業、中介各自的功能，使旅游業發展有法可依，旅游市場管理走上法制化軌道。

(四)扶持旅游協會，增強行業自律

目前，旅游行業協會的作用普遍沒有得到很好發揮，有的甚至有名無實，應當繼續引導和支持協會做大、做實、做好。旅游管理的部分職能，如行業服務標準制定、旅游企業信用認可、服務質量監督、從業人員培訓等，可逐步移交行業協會，以利于旅游管理部門從繁重的管理事務中解放出來，集中精力研究和制定旅游發展戰略、法則政策、發展規劃、部門協調、市場規范等旅游產業發展的重大問題。

(五)做大做強做精一批旅游景區

實施旅游集團化發展戰略，加大對現有旅游企業進行改造和整合的力度，推進優勢旅游企業實施跨地區、跨行業、跨所有制等多種形式的聯合重組，促進企業規模集團化、經營網絡化發展，力爭培育和發展年收入達幾十億元的綜合性旅游集團。同時，規劃促進中小旅游景區向“專、精、特、新”方向發展，做精一批中小景區，形成以大企業為龍頭、大中小企業協調發展的良好格局。

四、結語

河南省要建立符合市場經濟發展規律的旅游景區管理體制，轉變管理觀念和管理機制，實施大管理，調控大市場，發展大產業。改革重點是打破壟斷，為旅游企業發展建立公平、公正的市場秩序，由管理與控制為主轉變為以服務為主，為旅游發展營造良好環境［2］(295－296)。

［1］克里斯·庫珀等編著．旅游學［M］．張俐俐，等，譯．北京:高等教育出版社，2007．

［2］宋振春．當代中國旅游發展研究［M］．北京:經濟管理出版社，2006．

On the ReforMof the Scenic Area Management SysteMin Henan Province

ZHANG Jin-Ling
(Departerment of TourisMand Exhibition，University of Economics and Law，Zhengzhou450002，China)

In reality，themanagement of scenic area belongs to several departments at the same time，which leads tomultiplemanagement，overstepping and overlapping inmanagement．It’s against to the developmentof the tourisMindustry．Therefore，the breakthrough to the“bottleneck”of scenic areamanagement systeMis urgent to speeding up the developmentof tourism．Henan province has gained some successful experience in the reforMof scenic areamanagementsystem，providing uswith beneficialenlightenment．The experience isworth summarizing and popularizing．This paper reviews、summarizes and outlooks the reforMof the scenic areamanagement systeMin Henan province，and analyzes deeply four typical scenic spotmanagementmodels，and puts forward the direction and path to further deepening reforMof scenic areamanagement system．

Henan province;Scenic area;Management system;Reform

F590．1

A

1008—4444(2011)05—0101—04

2010－06－25

2011年度河南省社科聯、河南省經團聯調研課題“河南省旅游產業轉型升級重點、難點及對策研究”(SKL－2011－2913)階段性成果。

張金嶺(1965—)，男，河南方城人，河南財經政法大學旅游與會展學院教授，旅游與文化產業研究所所長，文學博士后。

(責任編輯:董紅克)