國有投融資在廣西基礎設施建設中的作用探析

○黃科宏 沈凌 廖小新

（1、武漢理工大學管理學院 湖北 武漢 430070 1、廣西城建投資集團有限公司 廣西 南寧 530022 2、武漢理工大學高等教育研究所 湖北 武漢 430070 3、廣西旅游投資集團有限公司 廣西 南寧 530022）

國有投融資在廣西基礎設施建設中的作用探析

○黃科宏1沈凌2廖小新3

（1、武漢理工大學管理學院 湖北 武漢 430070 1、廣西城建投資集團有限公司 廣西 南寧 530022 2、武漢理工大學高等教育研究所 湖北 武漢 430070 3、廣西旅游投資集團有限公司 廣西 南寧 530022）

扶持國有投融資平臺做大做強，對推進廣西區(qū)域范圍的基礎設施建設十分重要。本文在分析了廣西區(qū)域發(fā)展中存在的問題后，結合實際借鑒國內外先進的基礎設施建設投融資的經驗，提出了強化和發(fā)展國有投融資平臺以促進廣西基礎設施建設的對策。

國有投融資 基礎設施建設 城市公共設施

基礎設施建設是推進區(qū)域經濟社會發(fā)展的先導性條件，城市基礎設施是國民經濟和社會發(fā)展的組成部分，地位重要，作用顯著。城市政府作為城市基礎設施建設的投資主體，應體現(xiàn)政府的主導地位和引導作用。《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發(fā)展的若干意見》明確提出：充分發(fā)揮北部灣經濟區(qū)引領帶動作用，積極打造西江經濟帶產業(yè)集聚優(yōu)勢，增強資源富集的桂西地區(qū)自我發(fā)展能力。在當前應對全球后金融危機的特殊時期，積極改革政府投融資體制，扶持國有投融資平臺盡快做大做強，對加快推進廣西區(qū)域范圍的基礎設施和城市公共設施建設，對落實北部灣經濟區(qū)、桂西資源富集地區(qū)、西江經濟帶“兩區(qū)一帶”戰(zhàn)略將十分重要。

一、廣西區(qū)域經濟發(fā)展存在的問題與挑戰(zhàn)

至“十一五”時期，廣西區(qū)域經濟社會面貌發(fā)生了巨大變化，但后發(fā)展欠發(fā)達的基本區(qū)情沒有改變，人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾沒有改變。目前我區(qū)發(fā)展中存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)主要有：經濟總量小、人均水平低、基礎設施和城市公共設施發(fā)展水平滯后，區(qū)域生產力結構不夠合理、比較優(yōu)勢未能充分發(fā)揮、區(qū)域競爭力偏低。具體表現(xiàn)為：一是經濟總體實力弱。2009年廣西人均地區(qū)生產總值為全國水平的63.2%，人均財政收入為全國水平的38.7%。根據(jù)2000—2007年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，廣西主要工業(yè)行業(yè)增加值貢獻率中，裝備與加工業(yè)增加值為12.78%，高新技術產業(yè)為1.31%，遠低于全國平均水平的23.02%和8.27%。二是城鄉(xiāng)居民收入較低。2009年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為全國水平的90%，農民人均純收入為全國水平的77.2%。三是基礎設施條件有待進一步改善。高速公路密度排全國第23位，鐵路電氣化率排全國第24位。全區(qū)垃圾無害化處理能力為7941噸/日，垃圾無害化處理率為51.81%，居全國中等水平；污水集中處理能力達148.2立方米/日，城市污水集中處理率29.17%，居全國中下水平。

可見，在廣西經濟發(fā)展總體水平滯后的前提下，產業(yè)發(fā)展將面臨著更大的挑戰(zhàn)，節(jié)能減排的壓力加大；同時，國際金融危機帶來的負面影響仍將持續(xù)，出口下降、資本輸入減少削弱了經濟增長的動力；相比東部地區(qū)，廣西人才缺乏、行政效能偏低等問題也將帶來錯失發(fā)展機會的可能。

二、國內外可供借鑒的發(fā)展經驗

凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中主張政府應采取干預和調節(jié)經濟的措施，進行積極的需求管理，其中一項重要措施就是擴大公共投資、主辦公共工程。他的理論在二戰(zhàn)后得到了歐美各國的應用。20世紀70年代發(fā)達國家國有企業(yè)產值占國內生產總值的比重平均在10%左右，國有企業(yè)投資占全國總投資的比重平均為20%，這些大多屬于基礎設施和公用事業(yè)。

漢森在《經濟政策與充分就業(yè)》中提出了混合經濟思想，將凱恩斯的思想又向前推進了一大步。漢森明確提出政府應當通過設立國有企業(yè)的方式，增加公共基礎設施、發(fā)展社會事業(yè)。

基礎設施是促進經濟活動發(fā)展的“車輪”。據(jù)美國和日本的投入產出顯示，電信、電力和供水幾乎被用于每個經濟部門的生產過程，交通運輸對于每一種商品都是一種投入。世界銀行的研究表明：人均GDP每增加一個百分點，則基礎設施總量增加一個百分點，居民獲得安全飲用水增長0.3%，鋪砌的公路增長0.8%，電力增加1.5%，電信增加1.7%。

重慶市在實行政府財政投融資體制改革前的2002年，財政收入157億元，政府債務余額450億元；同年，重慶市政府成立了8個投融資平臺，號稱“八大投”，籌集和投入近2000億元進行了城市基礎設施和公共設施建設，城市規(guī)模和各項設施迅速擴展和配置到位。6年來，他們通過銀行與證券市場融資2500億元，投資了1800億元，年均投資300多億元。其中，重大基礎設施的75%是“八大投”承擔的。至2008年，重慶市財政收入達到870億元，債務余額仍維持為450億元。綜合考慮這一期間物價上漲和利息因素的影響，市政府的債務余額其實為負增長。由此可見，如果沒有“八大投”，就不會有重慶短時間基礎設施、公共設施建設巨大的變化。

三、國有投融資平臺在廣西基礎設施建設中的作用與成效

1、整合政府資源以充分發(fā)揮投融資平臺作用

為了改變基礎設施建設滯后的狀況，廣西自治區(qū)政府迅速行動，在2007年考察學習重慶市政府的成功做法后，自治區(qū)黨委、政府迅速決策，在2008年的政府工作報告就做出部署：“加快整合各類政府資源，培育投資主體，充分發(fā)揮現(xiàn)有投融資平臺作用，加快有色金屬、金融、交通、鐵路等投資集團的組建和運作。”隨著北部灣經濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，鋼鐵、石油、核電等重大項目的順利推進，廣西已成為沿海發(fā)展的新一極、東部產業(yè)轉移的理想承接地，進入了大發(fā)展的關鍵時期。但隨之而來的是基礎設施建設任務劇增，財政投資項目日益增多。據(jù)初步測算，未來兩三年內，廣西將要投入上千億資金進行重大項目配套基礎設施建設，因此需要搭建投融資平臺，通過市場化運作，發(fā)揮乘數(shù)倍增效應，全面破解資金緊張矛盾。目前廣西本級政府已經成立了多個基礎設施、公共設施建設等方面的投融資平臺，承擔了鐵路、高速公路與高等級公路、港口碼頭、城市基礎設施、重大公益性項目等項目建設。

2、實現(xiàn)基礎設施建設與做強國有投融資平臺雙贏目標

實現(xiàn)區(qū)域基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃與建設。廣西自治區(qū)投融資平臺自成立以來積極參與基礎設施項目建設，依托自治區(qū)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和支持，已經在以高速公路、鐵路、港口等建設區(qū)域基礎設施一體化的建設、運營上開創(chuàng)出了一個全新的局面。廣西交通投資集團有限公司于2008年7月成立以來，開工建設14條高速公路，總里程1485公里，總投資856億元，該公司目前管轄運營的高速公路947公里，總資金超過500億元，預計到2012年，集團公司將成為廣西首家資產超1000億元的大型國有企業(yè)。2008年7月成立的廣西鐵路投資（集團）有限公司積極推進了鐵路網(wǎng)建設，會同鐵道部先后開工建設南廣鐵路等16個項目，廣西境內里程約2200公里，總投資約2000億元，總資產超過250億元。該公司開工項目之多，里程之長，投資之大，在廣西鐵路建設歷史上前所未有，為廣西提前迎來高鐵時代起到了重要的作用。廣西城建投資集團有限公司自2009年12月成立以來，自治區(qū)政府即賦予授權范圍內國有資產經營、資本運作及相關業(yè)務，加快城建環(huán)保基礎設施建設，完成自治區(qū)本級重大公共工程建設任務，不到一年就全面開展了多個自治區(qū)重大公益性項目建設，完成對全區(qū)數(shù)十個城鎮(zhèn)污水、生活垃圾設施建設項目的投資，初具大型國有企業(yè)的架構。

四、強化國有投融資平臺以推進城市基礎設施的對策

1、加快政府投融資體制改革

基礎設施建設是達成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的首要條件。基礎設施建設必須作為投資環(huán)境先于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的周期，而不能等到城市化、工業(yè)化高度發(fā)達以后才去建設。也就是說，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的初期就要依據(jù)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，通過自有財政、市場籌集、引進外來資本提前進行基礎設施、公共設施投資。

目前，廣西各級政府還普遍處于吃飯財政，各種基礎設施、社會公共服務設施條件依然落后于周邊發(fā)達地區(qū)，項目建設與運營的回報率依然偏低，沒有形成基本的贏利水平，面臨著很難吸引民間資本投入的困境。一方面廣西各級政府沒有財力投入，另一方面社會發(fā)展又需要基礎設施率先建設，營造良好投資環(huán)境，以推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速發(fā)展。從這個意義上講，把政府直接投資的模式轉換為由政府性投融資平臺的運作模式，依托良好的政府信用或信用支持，將存量資產轉化為現(xiàn)實的融資能力，先期建設基礎設施，培育項目盈利能力，逐步帶動社會資本的進入，再實現(xiàn)資產的增量貨幣化，實現(xiàn)資本的增值，這已經是重慶市政府成功破解基礎設施建設投融資難題的成功出路，也是歐美發(fā)達國家在二戰(zhàn)后很快恢復社會經濟的有效辦法。

2、加快推進城市基礎設施投融資市場化

推進城市基礎設施投融資市場化的方式就是要盡快實現(xiàn)政府職能的角色定位轉換，通過培育市場法人主體，將原來依靠行政方式組織建設和經營的城市基礎設施項目，交由企業(yè)按資本化方式組織開展。在投融資、建設、運營各個環(huán)節(jié)中按照市場化規(guī)則引入競爭機制，實現(xiàn)投資運營主體的市場化、資本化，達到壯大政府投融資能力、減少財政負擔、逐步吸引社會力量發(fā)展城市基礎設施的目的。同時，對已經組建的國有投融資平臺公司要嚴格按照國發(fā)19號文件和《公司法》等有關規(guī)定，充實公司的資本金，完善法人治理結構，實現(xiàn)商業(yè)運作。

3、為國有投融資平臺發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境

（1）嚴格政企分離。企業(yè)的發(fā)展必須尊重市場經濟的規(guī)律才能生存，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，遵循公司法，逐步建立和完善國有投融資平臺的法人治理結構及相應的國有資產監(jiān)督機制。國有投融資平臺的成長壯大，需要在政府監(jiān)管部門的指導下，被真正賦予獨立的法人地位。應避免政府或相關部門在建設項目的決策執(zhí)行過程中背離經濟規(guī)律，從行政角度干預企業(yè)的商業(yè)運作，維護國有投融資平臺在確定企業(yè)經營目標時得以在財務指標和公眾利益間取得合理平衡的正當權益，以獲得企業(yè)較高的經營效率。

（2）改善政務環(huán)境。欠發(fā)達地區(qū)低效率的政務環(huán)境是國有投融資平臺成長中必須面對的現(xiàn)實問題。廣西自治區(qū)黨委、政府一直致力于改善政務環(huán)境，從2007年開始成立了各級政府的政務中心，實行“一個窗口、限時辦結”的行政審批、備案服務。但是改善政務環(huán)境、提高行政效率是一個長期的過程，基礎設施建設涉及征地、拆遷和眾多政府部門的審批、管理等環(huán)節(jié)，因其內容極其復雜，任何環(huán)節(jié)的干擾、阻撓、不作為等都會影響項目前期工作的推進、融資和實施周期。因此，改善政務環(huán)境既是建立服務型政府的需要，也是壯大國有投融資平臺、加快基礎設施建設的重要前提。

（3）加大政策傾斜。廣西自治區(qū)黨委在《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中要求：“創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設投資、管理和運營體制，加強城鎮(zhèn)道路等公共服務設施建設，支持城市公共交通網(wǎng)絡和城際快速軌道交通，提高市政公用設施服務水平。”這表明，廣西已從決策層明確將改革和創(chuàng)新投融資體制作為推進城鎮(zhèn)化和區(qū)域基礎設施、公共服務設施發(fā)展的基本思路和重要推手。

承擔特定的基礎設施建設的國有投融資平臺本身除了具備商業(yè)運營的屬性外，同時還具有保障公共利益的屬性，支持國有投融資平臺的發(fā)展壯大應納入地方黨委、政府高度重視的重要工作。政府各部門應支持國有投融資平臺在基礎設施建設方面用足、用好各級的優(yōu)惠政策；地方政府應積極出臺必要的鼓勵性政策，通過國有資產、土地使用權和房屋產權的授權經營管理，增強其資本運作能力；應鼓勵國有投融資平臺按照市場導向，積極參與國際、國內與自治區(qū)內區(qū)域結構調整，大力推進資產重組，引資嫁接，盤活國有資產存量，及時妥善地處置不良資產，提高自身的資產質量；積極促進其逐步發(fā)展成為信用良好、融資能力較強，具有主業(yè)特色的投融資主體，在區(qū)域經濟發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。

（4）加強自身業(yè)務創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是企業(yè)發(fā)展的根本動力，是影響企業(yè)競爭的決定性因素。在目前我國經濟面臨著很多不確定性的宏觀環(huán)境下，國有投融資平臺的信貸環(huán)境嚴峻，切實增強創(chuàng)新發(fā)展能力已迫在眉睫。特別是處于發(fā)展初期的國有投融資平臺，應盡快實現(xiàn)從融資方式的結構單一性向多元化的方式轉變，從管理資產向經營資產方向轉變，力求在融資模式創(chuàng)新和拓寬融資渠道上求得突破，既要積極爭取符合金融政策的銀行貸款，還要策劃股權融資、債券融資、中期票據(jù)融資、信托租賃融資、BT和BOT等融資模式，以求破解資金需求的難題。同時，通過優(yōu)化股權結構、加強運營監(jiān)管，不斷提高現(xiàn)有基礎設施的運營水平和經濟效益，擴大相關的綜合效應，為廣西基礎設施建設的快速、可持續(xù)發(fā)展提供強勁的動力。

（注：本文系廣西壯族自治區(qū)科學技術廳科技攻關與新產品試制項目資助，項目編號：桂科攻10124006-2。）

[1]世界銀行著，毛曉威等譯：1994年世界發(fā)展報告：為發(fā)展提供基礎設施[M].中國財政經濟出版社，1994．

[2]馬飚：關于制定廣西壯族自治區(qū)國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃建議的說明[Z].2010．

[3]王秀云：城市基礎設施投融資體制改革的國際經驗及對我國的啟示[J].中國城市經濟，2007（6）．

[4]紀玉山、張躍文：西方國有企業(yè)發(fā)展與改革歷程及其對我國的借鑒意義[J].東北亞論壇，2004（1）．

[5]黃奇帆：解析重慶基礎設施公共建設投融資模式[N]．中國經濟時報，2009-03-08．

（責任編輯：張瓊芳）