中國自由港戰略芻議

○李九領

（上海海關學院 上海 201204）

中國自由港戰略芻議

○李九領

（上海海關學院 上海 201204）

經歷了30余年的改革開放，我國社會經濟得到長足發展。經濟特區是改革開放的一大創舉，既調動了地方政府發展經濟的積極性，也調動了國內外投資的積極性。但是，許多深層次的問題嚴重制約著我國經濟又好又快發展，必須進一步解放思想，把改革開放向縱深推進。因此，自由港戰略可以作為我國深化改革開放的新舉措，推動我國特區經濟發展進入新階段，提高中國外向型經濟的質量，提升中國的國際競爭力。

經濟特區 自由港 保稅港區 綜合配套改革試驗區

改革開放30多年來，中國社會經濟面貌發生了天翻地覆的變化。從1978年到2009年，中國經濟年均增長率9.29%，高于同期世界經濟平均增長速度6個百分點。2009年，中國經濟總量已位居世界第三位，外貿總額位居世界第二位，外匯儲備位居世界第一位。30多年來，中國經濟持續、穩定、高速增長，人民生活水平大大改善，綜合國力與國際地位迅速提高。事實證明，改革開放是黨和人民做出的正確抉擇，是建設中國特色社會主義的必由之路。

一、經濟特區是改革開放的一大創舉

經濟特區是一個國家為了集中和有效地利用外國資金及技術到本國進行生產、發展貿易、繁榮經濟而設置的交通條件比較優越的特別地區，在這個地區推行對外開放政策和優惠制度，是吸收外國投資、實現國際經濟合作的一種方式。

1980年8月，國務院批準深圳、珠海、汕頭、廈門等四市分別劃出一定區域設置中國首批經濟特區，特區鼓勵外國公民、華僑、港澳同胞及其公司、企業，投資設廠或者與我方合資設廠、興辦企業和其他事業。1984年5月，中央決定進一步開放大連、天津、上海、寧波等14個沿海港口城市。1990年4月18日，國務院宣布開發開放上海浦東。之后中央相繼啟動西北大開發、東北老工業基地的振興、中部崛起等區域經濟發展戰略。所有這些經濟特區的共同點就是“中央給政策不給資金”，即中央下放權力和優惠政策給特區政府，具體執行中資金問題由特區政府自己解決。全國各種經濟特區呈現出“百花齊放，百舸爭流”的局面，既調動了地方政府發展經濟的積極性，也調動了內外資投資的積極性，取得了驕人的成績。

二、自由港是改革開放的深化，是我國特區經濟發展的新階段

經歷30多年的改革開放，我國社會經濟得到長足發展，但也遭遇到了“瓶頸”，許多深層次的問題嚴重制約著我國經濟又好又快發展。于是，國家決定實施綜合配套改革試驗區，就是繼深圳等第一批經濟特區之后建立的第二批經濟特區，即“新特區”。這是我國改革向縱深推進的戰略部署，其目的是能夠合理解決經濟體制改革的系統性和配套性，增強各方面、各領域、各層次改革的協調性、聯動性和配套性，建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制，完善社會主義市場經濟體制。自2005年6月21日國務院批準上海浦東新區進行綜合配套改革首個試點以來，先后批準了天津濱海新區綜合配套改革試驗區、深圳市綜合配套改革試點、武漢城市圈和長株潭城市群全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、沈陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革試驗區等八個國家級綜合配套改革試驗區。其中，上海、天津、深圳三個著名港口城市，都把自由港建設作為綜合配套改革的一個重要抓手。同時，大連、廈門、寧波、海南、張家港等沿海城市也都提出建設自由港的想法，自由港登上了中國的經濟大舞臺。

早在1988年6月，鄧小平就提出了“我們內地還要再造幾個香港”的構想，這里的“香港”實質就是經濟意義的自由港。這是我國最初的自由港戰略。據統計，我國對外貿易的90%由遠洋運輸完成，港口成為進出口貿易的“橋頭堡”。作為全球供應鏈中貨物流、信息流、資金流、技術流匯集點的港口，已經成為各國和地區參與國際分工合作與競爭的重要戰略資源。因此，將上海、天津、深圳等我國重要的對外貿易基地和國際航運中轉港建設成為自由港是我國建成具有較強國際競爭力的亞太地區重要的國際門戶、東北亞國際樞紐港、全球重要的現代服務業和先進制造業中心、國際金融中心的一種必然選擇。

我國現有六個特殊功能區：保稅區、經濟技術開發區、高新技術開發區、進出口加工區、物流園區和保稅港區，為自由港建設提高了軟硬件條件，大大降低了實施的難度和風險。其中，保稅港區為自由港戰略的實施提供了很好的試點條件。

保稅港區是經國務院批準設立的，在港口作業區和與之相連的特定區域內，集港口作業、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關特殊監管區域。保稅港區就是中國特色的自由港，是目前我國開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的特殊經濟功能區。

我國保稅港區是在保稅區的基礎上建立的，功能政策比保稅區更強大。在我國加入世貿組織以后，國民待遇的原則普遍實施，關稅水平大幅下降至9.7%，關稅與非關稅壁壘明顯減少，使保稅區的政策優勢相對弱化，保稅區的功能亟待提升。同時，2009年我國的進出口貿易額為世界第一，但是中國沒有一個港口具有成熟國際中轉能力的國際樞紐港，絕大部分的進出口貨物都要通過周邊國家的港口進行輸送。其中一個主要原因是因為我國沿海主要港口缺乏保稅功能，在國際競爭中處于不利地位，進而影響國際貿易和外向型經濟的發展。要提高我國國際貿易競爭力，首先就要擁有具有國際中轉能力的樞紐港。在此背景下，必須建設保稅港區，實現保稅政策與港口的有效整合，提高港口的吸引力和競爭力。2005年國務院批準設立了上海洋山保稅港區，2006年同時批準設立天津東疆保稅港區和大連大窯灣保稅港區，2007年批準設立海南洋浦保稅港區，2009年批準設立重慶兩路寸灘保稅港區。我國保稅港區享受保稅區、出口加工區相關的稅收和外匯管理政策，主要稅收政策有：國外貨物入港區保稅；貨物出港區進入國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關手續，并按貨物實際狀態征稅；國內貨物入港區視同出口實行退稅；港區內企業之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。保稅港區具備港口、物流、加工、展示四大功能，全面發展港口作業、中轉、國際配送、國際采購、轉口貿易、出口加工、展示七個方面業務。

最近，國務院批準了八個區港聯動的試點區域。可以說，中國自由港戰略已經實際啟動，尚處于“摸著石頭過河”的階段。雖然各地建設自由港的熱情都很高，這種敢于改革和創新的精神是可貴的，但其結果很可能導致盲目競爭和攀比，甚至是惡性競爭，如港口建設無計劃，盲目追求港口數量、規模、設施先進等。環渤海灣就有天津港、大連港、青島港、煙臺港四個大港，且各大港口之間缺乏具體的功能分工，無法形成錯位經營，出現爭搶貨源等無序競爭的局面，更使得天津建渤海灣的龍頭港、東北亞地區國際樞紐港的規劃雪上加霜。同時，我國港口的軟實力比較差，面臨世界各國發展自由貿易區、自由港的激烈競爭，當務之急是在國內自由港建設的紛擾中，篩選出最具實力和潛力，能夠率先建設國際性樞紐港的港口作為我國首批自由港建設的試點，盡快建立起與我國國際貿易地位相當的自由港。

三、自由港的特征和作用

自由港（free port）是指全部或絕大多數外國商品可以免稅進出的港口，劃在一國的關稅國境（即“關境”）以外，又稱自由口岸、自由貿易區、對外貿易區。這種港口劃在一國關境之外，外國商品進出港口時除免交關稅外，還可在港內自由改裝、加工、長期儲存或銷售，只有將貨物轉移到自由港所在國消費者手中時才須交納關稅，但外國船舶進出時仍須遵守有關衛生、移民等政策法令。

現如今，自由港已經成為各國加強國際經貿關系的一種重要紐帶和發展外向型經濟的重要方式。這主要是因為自由港具備以下四大特征：一是“境內關外”的開放特征。“境內”即一國的部分領土，“關外”即在關境以外，“免于實施慣常的海關監管制度”即采取開放的企業準入制度、保稅制度、優惠的稅收和產業政策等。二是經濟自由化特征。自由進出的航運運輸、自由交易的貿易體制、自由化的貨幣金融制度、自由投資經營與自由流動的貨物、人員管理。三是經濟關系的國際化特征。自由港不分國別和社會制度，一視同仁，鼓勵國內外資本投資和貿易往來，是多國經濟交匯的地方。四是功能的綜合性特征。具備了國際物流、國際貿易、國際中轉和出口加工、商業旅游等功能，以及優惠政策的綜合性，除具備免稅優惠外，還有一套適合國際經濟的外資投資政策、金融外匯、股利匯出及出入境政策相配合。

最早的自由港出現在歐洲，13世紀法國已開辟馬賽港為自由貿易區。1547年，意大利正式將熱那亞灣的里南那港定名為世界上第一個自由港。其后，為了擴大對外國際貿易，順應貿易全球化和國際分工的發展，許多國家都開辟了自由港。事實證明，設立自由港有利于充分發揮港口的綜合作用，降低交易成本，建立綜合性、國際化的運輸、加工服務體系，增加貿易附加值，同時也增加外匯收入和就業機會。自由港對一國或地區外向型經濟發展和國際貿易能發揮巨大的推動作用，主要表現在以下幾個方面：一是最大限度地順應了國際貿易便利化、交易成本最小化的要求，實現效益最大化。二是提高對區域發展的龍頭和輻射作用，促進港口向綜合性、多功能方向發展，使港口成為外向型經濟中心，促進港口所在地區和國家外向型經濟的發展。三是促進了港口城市的現代化和國際化，帶動了金融、保險等現代服務業的發展，并以港口物流為基礎，逐步發展成為國際貿易中心、金融中心和國際航運中心。

可見，自由港是世界上誕生最早的一種經濟特區，是開放度最高的一種特別稅區，也是國際貿易最自由、監管最便利、政策最優惠的經濟特區，已經成為世界經濟發展的先導。我國作為當今世界最大的新興貿易國和經濟外向型國家，建設自由港是一項十分迫切的改革舉措。

四、我國保稅港區與自由港的差距以及改革設想

保稅港區是目前我國對外開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的特殊經濟功能區，已經實施了自由港的某些政策，也具備了自由港的某些功能，是我國目前的自由港。所以，保稅港區是我國目前與自由港特征最接近的特區，是試點條件最好的地區。但是，我國保稅港區與真正的自由港還有很大差距。主要表現在：一是設區目的不同。我國設立保稅港區的目的側重于成為開放型經濟新的增長點和帶動區域經濟發展，而不是最大限度地獲取國際自由貿易給國民經濟帶來的好處。這是因為不同國家所處的經濟發展階段不同及國家發展戰略也不同。我國當時是從促進區域經濟發展和促進外向型經濟發展的角度出發的。二是區域性質不同。我國保稅港區尚不具備“境內關外”的開放特征，只是具有口岸功能的海關特殊監管區域，在海關管理等方面仍屬于“境內關內”。三是自由度不同。我國保稅港區經濟自由化程度較低，海關監管等仍是一線、二線、區內三重管理，管制較為嚴格，尚無貫穿于從貨物卸船到運輸再到轉運全過程的“自由”和“便捷”的管理措施。四是功能定位不同。我國保稅港區功能比較單一，具體體現在優惠政策的單調性。我國保稅港區的優惠政策主要是稅收政策，而對人員出入境政策、自主投資企業政策和自由匯兌的貨幣政策等很少涉及。但自由港的功能和政策的綜合性特征明顯。五是管理體制不同。我國保稅港區更多地體現為地方政府的管理，主要是由政府投資、政府管理，政企不分現象比較嚴重，到目前為止也沒有對這些特殊功能區的管理機構進行具體分工。而自由港的設立國一般都設立專門機構，負責宏觀管理與協調，具有權威性。總之，我國保稅港區與自由港的主要差距表現在經濟的對外開放度、自由度和便利化方面的不足。而這些恰恰是自由港能極大促進對外貿易和經濟發展的優勢所在。因此，我國通過保稅港區到建設真正的自由港還有很多困難要克服。

自由港雖然是目前世界上對外開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的特殊經濟功能區。但是，各國自由港的優惠政策也有很大不同，因為自由港優惠政策和鼓勵措施通常是與一個國家經濟實力、經濟發展戰略有關的。一般來講，發達國家自由港的優惠政策和鼓勵措施相對較少，究其原因：一是發達國家自由港發展的歷史長久，已經是非常成熟的世界性市場，能夠憑其實力和影響吸引國際貿易和資本；二是越來越多的自貿區和共同市場的形成使自由港的優勢逐漸弱化，自由港逐漸被取代。例如，2010年5月初，漢堡市政府經濟與勞動部新聞處宣布一個消息：漢堡市政府決定于2013年元旦一舉取消自由區。同時，披露了“取消”的背景：“歐洲經濟共同體成立后，各成員國組成了關稅同盟。海關法由此成為歐洲法。《現代化歐洲共同體海關法典》于2008年通過并實行，使得1994年啟動的海關法就有關現稱為自由區或自由港一體化最終完成，徹底結束了各國自定的海關及稅務優惠。”從消息中可知，歐盟各國自由港區的一體化，意味著“優惠政策”一體化，鹿特丹港、安特衛普港及其他歐洲港口也將“一樣”。而發展中國家和地區的各種經濟特區正處于快速興起和大發展的時期，其優惠政策和鼓勵措施往往較多，這是應該的也是必須的，因為發展中國家主要靠這些優惠政策和鼓勵措施吸引更多的國際貿易和投資，加速外向型經濟發展，提高國際貿易的競爭力。

中國是一個發展中的大國，自由港是提升國際競爭力的重要方式，盡快啟動自由港戰略是明智之舉。目前我國已經開始試點的保稅區、出口加工區、保稅港區和區港聯動，就是向自由港過渡的有效途徑。保稅港區是向真正自由港邁出的積極一步，是自由港在中國的一種特殊表現形式，是中國化的自由港，最終目的就是世界自由港。

在啟動自由港戰略時，根據自由港發展演變規律與我國的具體情況，應該首先明確自由港建設的管理機構、管理政策、管理體制、管理功能統一的整體設計。關于自由港有幾點可以確定：一是建立有限型的和綜合型自由港為主；二是自由港功能定位是促進我國外向型經濟發展，促進國際貿易中心、金融中心和國際航運中心城市的發展，提升中國的國際競爭力和地位；三是堅持有計劃、分步驟、有重點穩步推進的基本原則；四是明確選擇自由港試點地區的基本要求。減少紛爭和干擾，加速自由港建設，為我國在國際貿易中，搶占商機、占領制高點的目標服務。

（注：本文系上海市社科創新基地國際貿易中心2010年度研究項目的階段性成果。）

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[2]孫德紅：漢堡自由港管理對我國港口保稅區監管的幾點啟示[J]．中國港口，2007（2）．

[3]張海明：關于我國建立國際通行自由港的戰略探討——兼談保稅區向自由港演變的海關管理問題[J]．特區經濟，1994（1）．

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[5]程軍、吳燕子：區港聯動與自由港之比較[J]．廣州航海高等專科學校學報，2007（6）．

[6] 張邁：歐洲自由港的啟示[J]．中國水運，2008（9）．

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[8]胡謀、施娟：中國經濟特區發展歷程掃描：改革開放的旗幟[N]．人民日報，2008-10-01．

（責任編輯：張瓊芳）