走出對國有經濟職能定位的認識誤區
——從壟斷行業不合理的高收入談起

○李治國

（上海師范大學商學院教授、上海師范大學當代中國經濟研究中心主任）

走出對國有經濟職能定位的認識誤區
——從壟斷行業不合理的高收入談起

○李治國

（上海師范大學商學院教授、上海師范大學當代中國經濟研究中心主任）

把國有經濟市場化從而將其職能定位在追求利潤或賺錢上，是我們長期以來的一個認識誤區，也是壟斷行業不合理高收入的體制原因。我們應該走出這個認識誤區，把國有經濟的基本職能定位在國家進行宏觀調控的工具上并循此進行改革。唯有如此，才能從根本上消除壟斷行業不合理的高收入現象，并促進社會主義市場經濟的健康發展。

一、問題的提出

近日有許多報道和文章都在談論壟斷行業不合理的高收入問題。勞動和社會保障部主要負責人在一次會議上說，壟斷行業的一般崗位，其職工收入水平與其貢獻和價值嚴重背離。他舉了個例子：某電力公司一名普通職工工資加上獎金及各種補貼，年薪相當于全國職工平均年薪的10倍。國資委統計評估局編制的一份年報顯示，石油石化、電信、煤炭、交通運輸、電力等12個行業的員工平均工資是全國平均工資的3—4倍。另椐國家統計局的統計數據顯示，如果加上工資外的收入和福利待遇上的差異，電力、電信、金融、煙草等行業的職工平均收入是全國職工平均收入的5—10倍。壟斷行業不合理的高收入還有不斷擴大的趨勢，如果用“十五”期間與“九五”期間的數據進行比較，電力、煤氣、供水、鐵路、電信等行業的職工平均工資增長率提高了3—5個百分點，金融和保險的工資增長率提高了7個百分點，而一般非壟斷行業工資增長率的提高大都在1個百分點之內。

人們對此很有意見，紛紛要求政府加強監管，以實現與貢獻相一致的公平分配。

我認為，問題的解決遠非人們想象的那樣簡單。加強監管固然重要，可能會在一定時期內產生一些效果，但不可能從根本上解決問題。要從根本上解決問題，當務之急是要走出對國有經濟職能定位的認識誤區，從而對國有經濟管理體制實行重大改革。

二、壟斷行業不合理高收入的體制原因

國有經濟的職能是什么？人們普遍認為，“賺錢”雖然不是國有經濟的唯一職能，但卻是國有經濟的重要職能，如果國家投了資而不賺錢，國有經濟的管理者就無法向人民交待了。為了讓國有經濟多賺錢，或至少要扭虧為盈，改革開放三十多年來，國家采取了一系列措施來增強國有經濟的市場競爭力，從最初的放權讓利、“兩權”分離，發展到建立現代企業制度（公司制度）。到目前為止，我國國有經濟基本上完成了從形式上向公司制度的轉變，今后還要完成實質性的轉變。我國壟斷行業的經濟單位雖然改制較慢，但它們都不同程度地擁有了生產經營自主權或法人財產權，也就是不同程度地走向了市場，具備了“企業”的性質，而追求利潤最大化則是企業經營管理者的理性行為。當前國家對壟斷行業的價格雖然實行限制，并提高了上繳國庫的利潤水平，但由于信息不對稱和這些單位對國家政策具有強大的影響力，事實上他們的壟斷高收入有相當一部分仍被留在了單位內部。這些經濟單位有了高收入，又擁有了處理高收入的經營管理自主權，這就具備了發放高工資、高福利的充足條件。但這還只是問題的一個方面，還有問題的另一方面，即這些單位的主要領導人是否具有發放高工資高福利的內在需求或動力？回答是動力很強。我國壟斷行業經濟單位的主要領導人，目前基本上仍然由上級委派，即由國家委派，他們作為國家利益的代理人，本應更多地與國有資產所有者——國家的利益相一致，應該站在國家整體利益的立場上去制止在高工資、高福利形式下國有資產的流失。但事實并非如此，許多企業的主要領導人在維護國有資產問題上卻態度消極、少有作為，尤其樂于發放高工資高福利“為群眾做好事”。因為發放高工資、高福利不僅對普通干部和群眾是“好事”，而且對他們自己也是好事，所以高工資、高福利就勢在必行了。

現在讓我們分析一下，群眾的高工資、高福利對企業主要領導人有什么好處？或領導人樂于“做好事”的動機何在？

第一，我國正在積極穩妥地推進管理體制改革，管理民主化是重要內容之一，建立和完善群眾監督制度是民主管理的核心，比如民主測評、任前公示、公開述職、年終考核、群眾口碑等都會對領導干部的政治經濟利益產生影響。許多主要領導干部認為，要贏得群眾的好評，單靠勤政廉政和工作能力強是不夠的，還必須多為群眾“做好事”、“做實事”才行，而最實惠最得民心的“好事”，莫過于實行普遍的高工資、高福利。

第二，本領再大的英雄也不能依靠單槍匹馬去打天下。現代企業管理和經營是一項極其復雜而宏大的工程，必須調動中下層干部和廣大群眾的積極性才行。主要領導人的政績是全體職工和干部共同努力的結果，所以僅從自己的優良政績去考慮，他們也愿意實行高工資、高福利以調動群眾干部的積極性，更何況高工資、高福利全都來自“國家”這個抽象主體的財產，并不破費領導者個人一分一厘，何樂而不為呢？

第三，隨著科學發展觀的貫徹和國有經濟管理者激勵約束機制的建立，考核管理者優劣的指標向多元化趨勢發展，不僅包括完成利潤、節能降耗、固定資產更新、無形資產增值、生態環境保護，還包括關心群眾生活、提高職工收入等，有些部門還把主要領導人的收入水平與職工平均收入水平掛起鉤來。這是主要領導者愿意實行高工資、高福利的又一動因。

由此可見，壟斷行業不公平的高工資、高福利是把國有經濟市場化、把追求贏利作為國有經濟重要職能并使之享有經營管理自主權的必然結果，僅靠政府監管是不行的。其實，在現行體制下的非壟斷行業里，國有企業也都希望實行高工資、高福利，其渴望的程度比起壟斷行業豪不遜色，只不過在競爭激烈的情況下，國有企業較難獲得超額利潤，許多企業效益還不佳，無力發放高工資、高福利而已。

三、走出對國有經濟職能定位的認識誤區

現在我們把話題再轉回來討論，就是應該如何界定國有經濟的職能，并循此進行國有經濟改革。我認為，把國有經濟市場化從而將其職能定位在追求利潤或賺錢上，是我們長期以來在認識上的一個誤區。正確的認識應該是，國有經濟不應該以追逐贏利為目的，而應該成為國家進行宏觀調控的重要工具。這是因為，如果把國有經濟的職能確定為“賺錢”，就錯認了市場經濟體制下政府的作用。市場經濟體制下的政府是維護公平競爭的監督員，只可以花錢，不可以賺錢，換句話說，就是政府的財政收入不能指望舉辦國有企業去賺錢，而主要應該依靠民營企業和個人納稅來解決。如果政府創辦國有企業并且參與了市場競爭，參與了賺錢，政府的權力運用就由執行監督進入到了與民爭利，公平的市場環境就不存在了，真正意義上的市場經濟體制就被毀滅了。所以如果我們還真心實意要搞市場經濟，政府就絕對不能參與市場競爭或賺錢。

那么，這是否意味著政府不應該向經濟領域投資，不應該建立國有經濟項目呢？回答是否定的，因為市場經濟下的政府為了克服市場缺陷還肩負著對國民經濟進行宏觀調控的重任，政府可以而且應該投資舉辦一些國有經濟項目（如國有企業），但不是為了賺錢，不是與民爭利，而是為了更便捷、更有效地實現宏觀調控目標，是把國有經濟作為宏觀調控的工具來使用。比如，國家通過放大或縮小國有經濟總量，可以影響金融市場、影響社會總供求平衡；通過改變國有經濟在各地區、各行業、各部門的分布狀況，可以實現區域或部門之間的均衡發展；通過對國有經濟的產品或服務實行高價或低價策略，可以抑制或扶持某些部門和企業的發展；通過對國有經濟購銷數量和渠道的調整，可以引導非國有經濟發展；通過改變國有資本的運營方式和方向，可以幫助某些非國有經濟走出困境；在國民經濟緊縮時期國家還可以指令國有經濟吸納較多的社會勞動力以緩解社會就業壓力等。國有經濟的這種宏觀調控職能決定了它不容易賺到錢，更多的時候還要賠錢，所以國有經濟在一定程度上要依靠國家來供養，國家財政對虧損的國有經濟進行補償，是非常必須且正常的事情，是社會運行的常態。考察國有經濟運行是否良好，主要不是用微觀經濟指標，而是用社會貢獻指標。

四、必須對國有經濟實行重大改革

有了對國有經濟基本職能的這種認識，我們就很容易理解必須對國有經濟現行體制實行重大改革，改革應遵循以下原則。

第一，國有經濟的總量宜小不宜大，布局宜窄不宜寬，其總量和布局應該以滿足國家進行宏觀調控的需要為依據。因為總量過大或布局過寬，不僅會極大地增加管理和操控的難度，造成國有資產損失，降低宏觀調控效率，也是國家財力所不允許的，所以國有經濟原則上只應該分布在特定行業里（如自然壟斷行業和關系國家安全的行業等）。國有經濟的總量和布局在不同時期會有變化，這要由宏觀調控的需要來決定。

由于歷史的原因，當前我國國有經濟總量十分龐大，布局十分寬廣，收縮總量和布局是一個艱巨、復雜的過程，但必須堅定不移地進行下去，并加快進度。只有當國有經濟的總量、布局合理了，國有經濟才能健康高效地運行，才能發揮其應有的宏觀調控作用。

第二，國有經濟的宏觀調控職能決定了對國有經濟必須實行嚴格的指令性計劃管理，實行“兩權”合一的管理體制。國有經濟的資本運營必須在國家的嚴格監督管理下進行，它的各級管理人員應屬于國家工作人員性質，應依照國家工作人員系列進行管理。國有經濟管理人員的薪酬待遇和晉升制度當然可以有自己的特色，但應該完全由國家掌控。有人擔心如此會吸引不了高管人才，我認為這種擔心是不必要的。在國家各級公務員隊伍里，無論中國還是外國，精英人才輩出，應該相信國有經濟對人才的吸引力。

目前國有經濟的很大一部分還分布在一般性行業里（競爭性較強的行業），短期內退出還有困難，這些國有經濟還必須參與激烈的市場競爭，對它們不實行指令性計劃管理，仍應實行以建立和完善現代企業制度為目標的改革，但是國有經濟最終必須從一般性行業里退出，對此我們必須保持清醒的認識，并為此進行不懈的努力。

第三，我國是社會主義國家，應該堅持以公有制為主導。這里的“以公有制為主導”，主要是指國有經濟的質量很高，國有經濟對其他經濟成分的影響力較大、控制力較強，而不是一個簡單的數量概念。企圖用數量的百分比來判斷是否為“主導”是欠妥當的，在這方面還需要進一步解放思想，克服傳統思想的束縛。

我相信，如果我們確認了國有經濟的基本職能是國家宏觀調控的工具，又循此實施了國有經濟改革，那么不僅不會產生壟斷行業不合理的高工資、高福利，而且國家進行宏觀調控的效果會更好，社會主義市場經濟會得到更健康的發展。

（責任編輯：李文斐）