增強人民政協民主監督的實效性

○王 銳

增強人民政協民主監督的實效性

○王 銳

胡錦濤在慶祝中國人民政治協商會議成立60周年大會上強調指出：“要積極探索和完善民主監督機制，暢通民主監督渠道，建立健全制度，寓民主監督于政協委員提案、進行視察、參與工作檢查等活動之中，提高民主監督質量和成效。”這是對新形勢下人民政協民主監督提出的新要求。當前，要全面把握人民政協民主監督的特點，在此基礎上分析人民政協民主監督存在的問題，提出進一步完善人民政協的民主監督的對策和措施，使人民政協民主監督真正發揮作用，切實增強人民政協民主監督的活力和實效性。

一、正確認識人民政協民主監督的特點和優勢

民主監督是我國監督體系的一個重要組成部分。民主監督具有廣義和狹義之分。廣義的民主監督是指人民運用民主權利對中國共產黨各級組織、人民政府及其工作人員實行的監督，是人民當家作主的具體體現。狹義的民主監督，使是指中國特色的政協民主監督，則與中國獨特的政黨制度相聯系，是民主黨派和無黨派人士通過政協這個統一戰線的組織形式對執政的中國共產黨實施的政治監督。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》首次對人民政協的民主監督內涵進行了清晰的界定，指出：“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。”“這種民主監督雖然不同于人民代表大會的監督，不具有國家權力的性質，不具有法律效力，但卻是國家政治生活上發揚社會主義民主的一種重要形式，而且正在不斷地發揮重要作用。”

具體來說，人民政協民主監督的主體主要是政協組織或參加政協的黨派團體及政協委員個人。可以說，人民政協民主監督能否取得突破勝進展，關鍵在于各級政協組織、政協委員和各民主黨派發揮作用的程度如何。人民政協民主監督的客體是國家憲法與法律、法規的實施情況，中共各級黨組織與各級國家機關制定的方針政策的貫徹執行情況，國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況，國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面的情況，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行決議的情況。可以看出民主監督的客體具有廣泛性。人民政協民主監督的主要形式有：政協全體會議、常委會議、主席會議向各級黨政部門提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動；政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等。這表明，人民政協民主監督的形式多種多樣。人民政協民主監督的主體、客體和形式決定了人民政協民主監督具有以下特點。

一是人民政協的民主監督是政治監督。它不同于一般的群眾監督、社會監督，它是與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一基本政治制度直接關聯的屬于我國政治民主的一種監督。人民政協民主監督所關注的問題，一般是國家和社會生活中的重大問題。監督的過程，是按照一定的程序進行的。各種建議、意見，一般是以政協組織的名義或政協成員的身份提出。二是人民政協的民主監督是黨派監督。它不同于人大的法律監督、政府的行政監督以及司法機關的監督，它是各民主黨派和人民團體以人民政協為載體、以批評和建議為主要形式進行廣泛有序政治參與的一種監督。這就使得人民政協的民主監督更具有政治影響力，更能夠得到執政黨和政府部門的重視。三是人民政協的民主監督是規范有序性的監督。政協的民主監督是在中國共產黨的領導下，各民主黨派、社會團體、各族各界代表人士通過嚴格遵循人民政協章程，按照一定程序來開展的有組織、有章法的監督，是中國特色社會主義協商民主政治的主要表現形式。雖然人民政協民主監督與共產黨有相互監督的職責，但它又是在執政黨領導下的監督，實行民主監督，不是為了獲取執政地位，而是為了加強和改進黨的領導。四是人民政協的民主監督是廣泛性的監督。作為政協主體的政協委員，是通過協商產生而來自各黨派團體、各民族以及社會各界的優秀代表。每一位政協委員，都聯系著一大批人民群眾，能夠從不同的層次、不同的方面、不同的角度就經濟社會發展等問題發表各自的見解和建議，就國家機關及其工作人員的工作提出批評意見，這也就使得政協的民主監督具有廣泛代表性的監督性質，是其它形式的監督所難以達到的。

中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。這說明，人民政協雖然不是國家權力機關，但也不同于社會團體，它是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中發揮獨特優勢、具有不可替代的作用。一是切實開展政協民主監督能夠促進各級黨政機關發現問題，改進工作，提高工作效能，促進黨政機關廉政建設。二是能夠向有關部門充分反映各界群眾的意見和要求，促進解決人民群眾所關心的實際困難，促進社會主義和諧社會的建設。三是政協的民主監督是一種高層次和有組織的監督，所提出的意見、建議具有一定的權威性，是我國監督體系的重要組成部分，與其他形式的監督相輔相成，互相補充。四是政協的民主監督雖然是一種非權力監督，但這是憲法和法律賦予人民群眾的重要權利，體現了民主與集中的統一，是發展社會主義民主政治的必然要求和重要內容。

二、認真分析人民政協民主監督存在的問題

1.認識不到位

作為監督主體，有的政協組織、政協委員對民主監督的性質、特點和作用缺乏足夠的認識，要么認為政協組織不是權力機關，說話不管用，民主監督沒有力度；要么怕監督惹事，持回避問題、息事寧人的態度；要么抱有“船到碼頭車到站”的思想，缺乏履行職能的責任感和使命感，開展民主監督的熱情不高。另一方面，某些監督客體的被監督意識不夠強。一些部門領導同志對人民政協履行民主監督職能缺乏深刻理解，片面認為民主監督是“軟監督”，可有可無，聽不聽都行，對意見、批評和建議采取應付態度，表面上很重視，實際上不去認真研究、吸納和整改。還有個別同志對民主監督有抵觸情緒，認為是沒事找事，是挑毛病、出難題，拒絕接受監督，甚至個別的還會多加責難。

2.權威性不夠

人民政協作為多黨合作和政治協商的重要機構，不同于國家權力機構和行政管理機構，它實施的監督不具有法律效力，也沒有黨紀、政紀的約束功能。受監督者聽不聽取、接不接受、采不采納批評建議，完全取決于自覺程度。因此，人民政協的民主監督往往變成了“說起來重要、做起來次要，忙起來不要”的現象。因為民主監督的權威性不夠，民主監督往往就流于形式，沒有起到應有的作用。

3.機制不健全

一是運行機制不健全。盡管中共中央和全國政協先后出臺了多種關于政協民主監督的文件，關于政協工作目前還沒有專門的法律規定，涉及民主監督的政策文件基本上是原則性、政策性的，缺乏具體的程序保障和制度約束，操作起來存在較大的隨意性，沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在較大的隨意性。二是政務公開機制不健全。政務公開是參政議政的基本前提，也是民主監督的基本條件。由于現階段各級政府政務公開的有限性，政協委員的知情權受到一定程度的局限，由于信息不對稱而無法知情明政，民主監督難以有效開展。

三、進一步完善人民政協的民主監督的對策和措施

1.要切實推進人民政協民主監督制度化、規范化、程序化建設

制度問題帶有根本性、長期性和穩定性。通過加強制度建設，將民主監督的形式、內容、方法和程序固定下來，進而推進民主監督工作走向規范化和程序化，使政協委員行使民主監督的權利得到有效保障，使黨政部門及其工作人員對待民主監督的態度和行為受到約束，有助于減少工作的不確定性和隨意性，提高民主監督工作的實效性。要真正從制度上保障政協委員行使民主監督的權利，充分調動他們參與民主監督的積極性和主動性。當前和今后要重點加強人民政協民主監督的立法工作，通過國家法律法規的形式，把民主監督納入法制化軌道，使其有法可依。

2.不斷完善人民政協民主監督機制

一是要建立保護機制，保障委員發表不同意見、提出批評、進行舉報的民主權利。二是不斷完善民主監督的運行機制。要隨著政府職能的轉變，制定出具有可操作性的規定，明確監督的對象、范圍、時間和方式方法，規范監督的內容、重點、時限和具體的操作流程，完善監督具體措施，以便使監督方和被監督方都有章可循，按章辦事，確保民主監督的正常有序進行。三是建立民主監督的激勵機制。對于堅持真理，敢講真話，敢于監督，善于監督，在履行民主監督職能過程中做出突出貢獻的委員，自覺接受民主監督、虛心采納政協意見、積極改進工作的黨政部門及個人，予以獎勵，起到鼓勵先進、鞭策后進的作用，切實有效地推進民主監督工作。

3.探索民主監督的新內容新形式

近年來，一些地方政協對民主監督的內容、形式和程序作了一些規定，但還不能完全適應黨風廉政建設新形勢、新任務的需要，要不斷完善。要適應我國民主政治發展的新趨勢、新特點，除對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員工作進行宏觀層面的監督之外，還要圍繞黨委、政府的中心工作，選擇社會關注、群眾關心、影響較大的熱點、難點問題開展監督。在完善已有民主監督形式的基礎上，要積極探索民主監督與新聞輿論監督相結合的新形式，借助輿論監督的力量擴大政協民主監督的影響力。加強與人大的溝通和合作，通過人大監督的法律強制性增強政協民主監督的約束力。與行政、紀檢、監察部門聯合開展監督，實現政協民主監督與行政、紀檢、監察監督的結合，強化政協民主監督的效果。要通過不懈的努力，逐步形成民主監督與輿論監督、行政監督、司法監督、黨內監督和社會監督等相結合的全方位系統監督體系，使民主監督職能不斷延伸和擴展，范圍不斷擴大，形成監督強大合力。

4.要突出各民主黨派和無黨派人士在政協民主監督中的作用

各民主黨派不是反對黨、在野黨，而是參政黨，是中國共產黨的友黨，民主監督離不開民主黨派和無黨派人士。各民主黨派和無黨派人士在政協民主監督中發揮作用主要體現在兩個方面：各民主黨派和無黨派人士作為政協的重要參加單位履行政協組織對國家機關及其工作人員進行的監督；中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士在政協中的互相監督。作為多黨合作和政治協商的重要機構，人民政協應積極支持各民主黨派和無黨派人士在履行政協民主監督職能中的各項權利。一是要尊重和保障各民主黨派在政協的各種會議上以本黨派名義發表意見建議的權利。二是要尊重和保障各民主黨派和無黨派人士開展視察、提出提案、舉報、反映社情民意以及參與各種調查和檢查活動的權利。三是要發揮擔任特邀監督人員的政協委員中民主黨派成員和無黨派人士的作用。

5.要增強民主監督的強制性、否定性和權威性

要提高民主監督的實效，就必須增強民主監督的強制性、否定性和權威性。增強民主監督的強制性，關鍵要建立健全民主監督的履職機制，規范其程序，明確其責任。要求被監督者要履行職責，認真聽取意見，限期如實反饋辦理情況。對在規定期限內未辦理的部門，政協要問責，要通過黨委、政府實行紀律處分。增強民主監督的否定性，就是監督的開展不能只停留在充分肯定和一般建議上，要敢于和善于提出否定性意見建議。對辦理效果不滿意的，要敢于要求被監督部門退回要求重新辦理，暫時無法辦理的，要求其說明情況。增強民主監督的權威性，就是要提升民主監督的地位，將其列入黨委、政府的議事日程，定期聽取政協民主監督開展情況和黨政部門辦理情況的匯報。并納入黨委、政府督察工作，強化督辦力度。

6.要不斷提高民主監督主體政協委員的素質，保證民主監督的效果

政協委員是政協工作的主體，民主監督職能的充分履行需要發揮每個委員的積極性、主動性和創造性。因此，不斷提高政協委員自身素質和能力，提高履行職能的水平是每一位政協委員的一項長期任務。作為民主監督主體的政協委員，應當充分認識民主監督的現實意義、政治內涵和重要作用，不斷提高政治責任感、使命感和政治敏感性，真正代表社會各界行使民主監督權利，努力發現和提出問題，對黨委、政府工作提出建議、批評和意見，并通過政協組織系統規范的工作去爭取解決問題，積極幫助黨委和政府改進工作。要發揮專門委員會、委員小組在民主監督中的作用，創造暢所欲言、寬松和諧、敢講真話的良好氛圍，通過內部簡報建立交流園地，及時反映委員意見和社情民意。政協委員要掌握必備的理論知識，不斷提高深人調查研究的能力和水平，把調查研究作為開展民主監督的基本功。不斷提高提意見建議的水平，既要準確、正確地提出問題，又要能提出切實可行、可操作的改進措施或解決問題的辦法，做到有理、有據、有力，有針對性、可行性和操作性，從而保證監督的效果。

總之，充分發揮人民政協的民主監督作用，關系到黨的執政地位的鞏固與國家的經濟社會的發展，不論從執政的角度看，還是從建設社會主義政治文明的角度看，中國政治建設與政黨建設，都必須有效地開發人民政協所具有的民主監督功能，并使其全面的制度化、規范化和程序化。而通過開發民主監督功能來增強人民政協的政治影響力和社會影響力，則是中國共產黨應對經濟成分多樣化，社會結構日益分化，提高整合社會能力的重要戰略選擇。

（作者單位：中共甘肅省委黨校）

（責任編輯 李海生）