社會管理創新的本質在于重構政府與社會的關系

呂月靜

(中共寧夏區委黨校 公共管理教研部,寧夏 銀川 750021)

社會管理創新的本質在于重構政府與社會的關系

呂月靜

(中共寧夏區委黨校 公共管理教研部,寧夏 銀川 750021)

伴隨著我國相對獨立的社會生活領域的出現,迫切需要一個全新的政府與社會的互動模式,需要一個善于調動、開發和利用各種社會資源及其能動性的社會管理新體制.這一新體制的核心在于,政府與社會之間能夠形成共生共長、相輔相成的良性互動關系.因此,當前我國社會管理創新的本質就在于重構政府與社會的關系.

社會管理;政府與社會;強政府;強社會

由于中國社會歷史發展歷程的特殊性,在政府與社會關系的處理中,長期存在著重視政府,輕視個人的傾向.隨著改革進程的不斷深化,中國政府與社會的關系格局也在發生著深刻地變革,傳統的以政治權威、計劃體制總攬全部社會事務、支配所有社會資源的 "全能國家"、 "低能社會"開始向國家、社會二元分立的格局轉化.這就迫切需要一個全新的政府與社會的互動模式,需要一個善于調動、開發和利用各種社會資源及其能動性的社會管理新體制.這一新體制的核心在于,政府與社會之間能夠形成共生共長、相輔相成的良性互動關系.因此,當前我國社會管理創新的本質就在于重構政府與社會的關系.

一、政府與社會關系的理論界定

政府是國家機器的重要組成部分,所以政府與社會的關系,從實質上說就是國家與社會的關系.國家與社會必須有界限與區分,一個治理良好的社會必然是一個"國家---社會---個人"有明確區分的互動的格局.用雅諾茨基在 《公民與社會文明》一書的話語來解釋的話,國家、市場、社會應遵循各自的邏輯.國家應遵循權力邏輯,市場應遵循價格邏輯,社會應遵循自治邏輯.

政府與社會之間,既有根本性質上的區別,又有千絲萬縷的聯系.它們之間存在以下三方面的互動關系:

第一,政府產生于社會.首先,就人類社會的歷史進程而言,國家 (其核心是政府)是社會在一定發展階段上的產物,是社會自身在面臨無法解決的矛盾時建立的一種特殊的社會組織形式,而社會則是一種先于國家而存在的人類聯系形式.在社會長期發展的基礎上才出現了國家和政府.其次,現代各國政府也都是在特定的社會基礎上產生的,大多是由社會公眾和各類社會組織依據法定程序選舉產生的.

第二,政府作用于社會.在社會基礎上產生的政府必然要作用于社會,這種作用主要表現為政府通過自己的管理活動來影響社會.在任何國家,社會生活中都不可避免地存在著各種利益矛盾、觀念差異和組織沖突,政府作為社會公眾利益的代表機構,有責任和義務運用社會公眾讓渡給它的權力去協調各類社會矛盾,保護社會公眾利益,維護社會生活的正常秩序.

第三,政府受制于社會.在政府與社會的關系中,社會是本源,政府是社會選擇和需要的產物,因此政府必須受制于社會.社會對政府的制約是全過程的,不僅政府的產生要由社會公眾來選擇,而且政府管理中的所有行為也都需要受到整個社會的監督;社會對政府的制約是全方位的,政治、經濟、文化以及倫理道德等社會生活的各個方面都會影響和制約著政府及其行為.

政府與社會這兩個組織體系之間既相互對立,又密不可分.現代政治理論的一個基本共識是:社會是第一位的,政府是第二位的,社會是政府賴以存在的前提和基礎,如果沒有社會,政府也就失去了其存在的理由.由此,重構我國政府與社會的關系必須以此為前提,即在先有社會的基礎上構建政府,確定政府的職能和履職方式.這就需要我們先要認清當前中國社會的發育情況,搞清 "社會"到底是什么,社會在哪里,社會機制的作用發揮如何.為此,需要梳理我國政府與社會關系發展演變的歷史脈絡.

二、我國政府與社會關系的梳理

新中國成立至今,中國政府與社會的關系格局清晰地斷為兩截,兩截的劃分以改革開放作為中線.

改革開放之前,政府與社會的關系呈現出 "強國家、弱社會"的狀態: "一方是強大的、無所不包、無所不在的政府,另一方是弱小的、缺乏獨立地位和經濟自由權利的個人.在這種力量懸殊的兩極社會中,政府主宰一切."[1]可見,政府與社會的關系是一種 "強政府"與 "弱社會",或 "全能政府"與 "低能社會"的格局.在這種格局下,政府主宰一切:政府的動員能力極強;社會成員高度依賴所在單位;社會的自治和自組織能力差,社會組織結構呈現一種 "蜂窩式狀態";社會缺乏中間階層的作用顯得脆弱而不穩定;整個社會生活呈現出政治化、行政化的趨向;社會中 "身份制"壁壘森嚴,社會流動困難,社會結構僵硬;缺乏自上而下的溝通機制,民眾的利益表達和利益聚合缺少必要的組織形式和組織通道,因而政策輸出與利用需求之間存在較大差距;缺乏社會精英,社會的抵抗運動水平低[2].

人類社會是不斷運動變化發展的.社會的運動變化發展,必然引起社會內部諸結構關系的不斷變動和調適,從而導致政府與社會關系的重構.發軔于1978年的改革開放給中國帶來了翻天覆地的變化.隨著改革進程的不斷深入,中國政府與社會的關系格局也在發生著深刻地變革,政府與社會的關系格局逐漸從 "全能政府"與 "低能社會" 開始向國家、社會二元分立的格局轉化,政府開始逐步還權于社會,社會走向相對的獨立與自治.具體來說,在經濟生活方面,經濟體制改革的不斷深化,非公有制力量的崛起,打破了政府對經濟的集權;在政治文化生活方面,個人權利意識覺醒,政治民主化力量大大增強;在組織生活方面,民間社團大量涌現,獨立性增強,城鄉社會基層組織自治能力提高;在公民權利方面,戶籍制度的不斷改革,打破了 "身份制"的限制,社會結構呈現多元化趨勢.一個相對獨立的社會生活領域逐步形成,這必然引發我國政府與社會關系的調整.

三、我國政府與社會關系的重構

我國當前正處于市場化、城鎮化、信息化、工業化和國際化的深入推進,傳統社會向現代社會轉型,計劃經濟向市場經濟轉軌,即 "五化兩轉"的過程中,社會矛盾凸顯,大量的社會問題目前單憑社會自身的力量難以解決.如果政府退位過快,就難免會產生 "缺位"現象,有可能造成一定領域失序的危險.因此,根據我國當前的實際情況,我國的政府與社會的關系模式必然是選擇 "強政府+強社會"的關系模式,需要做到 "強強聯合",共同合作,共同治理,共同應對發展中的各種挑戰.這里的 "強政府+強社會",是指在合理劃分政府職能范圍和社會自治范圍的前提下,使二者在各自的領域范圍內充分發展.強政府不是無所不包、無所不及的政府,更不是權力觸角覆蓋整個社會的政府,而是權力有限、功能科學、機構規范、運轉高效的政府.強社會是指享有高度自治權的社會,其內部事務由社會自身解決的社會. "強政府+強社會"的政府與社會關系模式,是我國社會轉型過程中追求的一種較為理想的模式.

但是,這種模式的實現卻面臨著諸多困難.一是政府自身的困難,即政府職能運行的慣性.二是社會自身的困難.中國公民社會發育還存在很多制約因素,如社會主義市場經濟體制的不完善;中國傳統的政治文化的排斥;中國傳統法律文化的消極因素影響,中國公民社會組織面臨制度環境的制約、組織自身原因的制約、中等收入階層發育不足等困境.

鑒于以上的困難,構建我國"強強聯合"的政府與社會的關系模式,政府需要完成兩個任務:一是培育社會的自治能力,打造出一個 "強社會". 第一,培育民間社團組織.隨著政府與社會關系的轉變,要求各種社會組織不再是附屬于政府的準政府組織,而是獨立于政府行政控制之外的市場主體,這些獨立自治的社會組織將承擔起多樣的治理責任.只有獨立社會組織的存在,治理主體的多元化才能實現,多元化主體之間的權利依賴與合作伙伴關系在運行機制上才能最終形成一種自主自治的網絡,從而能夠實現有效共治.因此,爭取社會組織的相對獨立性和自主地位,是調整政府與社會關系的首要目標,培育民間社團組織則是政府責無旁貸的職責.第二,確立政府與社會的良性互動體系.政府與社會要以合作治理面對發展中的種種挑戰,而要達到合作治理,必須確立政府與社會的良性互動體系,也就是政府與社會之間建立制度化的溝通、服務和互動機制,為政府和社會交換信息、談判目標、共享資源、減收分歧、采取有效的集體行動提供保障.第三,培養公民風范.在我國,人們普遍認為權力是單一的,不可分割的.在這個沖突的社會,贏者全贏,輸者全輸.中國人在政治層面上中庸觀念不是很強,所以政府總是有意無意的牢牢控制社會,而形成中的公民社會也擺脫不了這種模式,一有機會便總想用手中的社會公共權力戰勝政府手中的政治公共權力.因此,我們要建立"強政府+強社會"的政府與社會的關系模式,政府和社會雙方都要拋棄零和博弈思維模式,政府要破除全能主義,社會要形成公民風范.

二是強化政府的社會管理職能,加強社會管理.第一,更新政府社會管理觀念:從 "有限政府"向 "有效政府"轉變;從"管制政府"向 "服務政府"轉變;從 "權力政府"向 "責任政府"轉變;從 "細職能、大政府"向 "寬職能、小政府"轉變;從 "強政府、大社會"向"好政府、強社會"轉變.第二,整合社會管理主體:構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局.第三,完善社會管理機制:構建維護社會穩定的工作機制,保障公共安全;構建社會保障制度,構筑社會穩定的 "安全網";構建社會矛盾的化解機制,創建 "平安"社會;構建有效的公共幫助機制,維護弱勢群體的合法權益;構建社會運行狀況的監測與預警機制,創造一個 "有預見性"的政府.第四,強化政府社會管理職能:強化勞動就業服務職能,創造良好的勞動就業政策環境;強化衛生服務職能,尤其是食品藥品監管職能,確保人民群眾的生活和生命安全;強化收入分配職能,調節收入分配,維護社會公正;強化人口與環境管理職能,保障經濟和社會的可持續發展.第五,再造社會管理流程:通過導入獨立管制機構突破條塊分割,進行社會管理流程再造.堅持權利、義務、責任相統一的原則,依法規范政府內部和政府縱向間的職能和權限,形成 "行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效"的政府社會管理體制. 第六,改進社會管理方式:完善 "社會政策";為 "社會管制"立法 (加強職業健康與社會公共安全管制、環境保護立法管制、消費者權益保護管制立法);引入市場機制和現代化管理技術.

[1]張曙光.國家能力與制度變革的社會轉型[C]//集權與分權.北京:經濟科學出版社,1996.

[2]楊宏山.當代中國政治關系[M].北京:經濟日報出版社,2002.

C916

A

1671-6183(2011)12-0044-03

2011-11-17

呂月靜,中共寧夏區委黨校公共管理教研部講師;研究方向:行政改革、政府社會管理.

[責任編輯:于洋]