黨內民主發展中的七大新范疇體系

張書林

(中共山東省委黨校 黨建教研部,山東 濟南250021)

大力發展黨內民主是黨90年來的重要工作,更是建黨80周年到90周年之間黨內政治生活中的主旋律.所謂黨內民主,就是指所有黨員一律平等地、直接或間接地參與決定和管理黨內事務的一種政治權利、制度安排以及在此基礎上形成的黨內政治生活.十六大報告中提出了 "黨內民主是黨的生命"的戰略命題;十七大報告中進一步指出: "黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證."在世界民主化浪潮襲來、黨內民主呼聲高漲、國內民主政治推進日益迫切的三重壓力之下,大力發展黨內民主已經成為事關黨的自身發展大局、黨的領導大局、黨的執政大局的根本性問題,成為不斷增強黨的生機活力、保持鞏固黨的執政地位、推進中國特色社會主義不斷向前發展的根本性動力.而根據目前制約黨內民主發展的若干 "瓶頸"問題,期望從宏觀、整體和戰略上真正切實地推進黨內民主的長足發展,就必須著力研究和把握黨內民主發展中的七大新范疇體系.

一、黨內縱向民主與橫向民主

縱向民主與橫向民主是從政治參與特點上進行民主模式劃分的兩種形態.縱向民主是由美國未來學家約翰.奈斯比特及其妻子愛麗絲.奈斯比特在他們2009年出版的新書《中國大趨勢》中所提出的一個新概念,意思是指 "由自上而下與自下而上的結合所形成的特殊民主",是奈斯比特對當前中國民主發展的特殊模式的判定.在奈斯比特看來,中國的縱向民主是有別于西方國家 "橫向民主"的一種民主運作新模式,它是中國30多年改革、發展、穩定的保障,是能夠領導中國這一龐大復雜國家走出貧窮、走向現代化的最好辦法.

從內涵上講,縱向民主是以注重系統內縱向體系要素的民主化聯系溝通為特點的民主模式;橫向民主則是以注重系統內橫向結構要素的民主化聯系溝通為特點的民主模式.具體說來,橫向民主態勢下,民眾的民主欲望和沖動能夠得到相對完全的釋放,無數個體的民眾都可以根據自己的意愿去選舉國家領導人,最基層的民眾能夠直接與最上層的權力設計發生關聯性;而在縱向民主態勢下,民眾的民主欲望是有限度的,強調必須將自上而下的民主動員與自下而上的民主參與有機結合起來,并置于政治體系的有效控制之下,最基層的民眾通常是通過一層層的政治體系"過濾"之后才最后與最上層的權力設計產生關聯性.

與西方國家實行的個人自由投票選舉國家領導人的橫向民主模式不同,我國實行的是一種執政黨政府、執政黨自上而下的引導與民眾自下而上的參與相結合的新的民主模式,這種民主模式即所謂的縱向民主模式.基于從柏拉圖、亞里士多德以來,歷經了盧梭、孟德斯鳩等近代學者發展形成的民主、平等、自由、博愛的政治理念,歐美西方國家都宣揚自由民主的社會應該是由單個的公民以個人的好惡、憑借憲法賦予的民主權利,去自由平等地選舉國家的領導人,所以西方國家傾向于采用橫向民主的方式去達到民主目的.而目前的中國,在中國共產黨一黨長期執政的態勢下,如果不加分析地照搬西方式的、個人自由平等地去選舉國家領導人的橫向民主模式,那就既與我們的民主傳統不契合、與我們的國情不符,也與我們的民主設計相背離,更難以避免由此引發的競選爭斗、政治混亂,甚至動蕩.因此,從堅持在黨的集中統一領導下發展我國民主政治的根本要求出發,我們采用 "執政黨及其政府自上而下的引導與民眾自下而上的參與相結合"的縱向民主模式,顯然是最符合當前中國實際、具有鮮明的中國特色的偉大創舉.

根據縱向民主與橫向民主內涵及運行的基本原理,中國共產黨發展黨內民主的過程中也必須對縱向民主與橫向民主進行區分,對如何發展黨內縱向民主與橫向民主做出取舍.基本的原則要求有兩條:第一,從積極穩妥地推進黨內民主的增量化發展需要出發,首先采納縱向民主的運作機制,重點發展 "各級黨組織自上而下的引導與黨員群眾自下而上的參與相結合"的黨內縱向民主.對于8000萬黨員、近400萬個基層黨組織構成的中國共產黨來講,在全黨范圍內推行由全體黨員直接選舉產生總書記的橫向民主模式,在實踐中由于黨員人數眾多根本無法操作,也難以避免由此引發的各種顯性和潛在的巨大政治風險與權力危機,這既與馬克思主義政黨的建黨原則相違背,更與中國共產黨黨章的權威規定相背離.而且,不要說由全體黨員直接選舉產生總書記不可能操作,就是由一定范圍內的黨員直接去選舉省委書記、市委書記、縣委書記的橫向民主,在實踐中也無法行得通.因此,無論從黨的架構的宏觀層面,還是中觀層面來講,在黨內推行橫向民主都只能停留在理論研究層面.如果不顧中國的實際,盲目地、一意孤行地推行橫向民主,使黨員的民主欲望無限度地得以釋放,那就很難防范控制由此引發的諸如 "文革式"的大民主危機.第二,在黨的基層組織層面,從尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利實現、更好更直接地實現黨員當家作主的需要出發,實行特定基層組織中的全體黨員按照自己的意愿、憑借黨章賦予的選舉權,去自由、平等、直接地選舉黨組織書記的橫向民主模式則應該逐步得到推廣.因此,在黨內民主發展中,從整體上推進黨內縱向民主要與在基層黨建領域內探索黨內橫向民主有機結合起來,并使之凝聚成助推黨內民主發展的強大合力.

二、黨內權利民主與權力民主

黨內民主的實質是要實現黨員當家作主,使黨員真正成為黨內政治生活中的主人,使黨員能夠直接或間接地參與決定和管理黨內事務.從本質上講,實現黨員當家作主是代表好、實現好、維護好、發展好廣大黨員群眾根本利益的最基礎性要求,不能實現黨員真正意義上的當家作主,就無法保證黨員利益訴求的充分實現.而黨員當家作主不是一個空洞的口號,必須有合適的工具去實現它,這一合適的工具就是必須憑借一定的民主權利,特別是要以黨章和 《中國共產黨黨員權利保障條例》中規定的黨員各項民主權利為依托.這就提出了一個黨員的 "權利民主"的問題.按照政治學的觀點,權利就是"在特定的社會經濟基礎上,由社會公共權力確定的社會成員獲取自身利益的特定資格.這種資格是權利和義務的統一,它本質上是一種社會利益的分配關系.因此,所謂政治權利,不過是實現利益分配的政治資格."[1]104既然,權利是這樣一種概念,那么權利民主實際上就是利益訴求、利益分配上的平等關系,是要解決如何以廣大黨員群眾認可的形式來"分蛋糕"的問題.從一定意義上講,權利民主越是充分完備,越有利于實現黨內利益的平等公平分配,越有助于實現利益協調一致基礎上的黨員當家作主.

但從另一個角度看,在我們這樣一個由龐大黨員群體、多層組織系統組成的超大型政黨體系內,單單依靠黨內的權利民主尚不足以達到和實現利益分配上的均衡狀態.因為,很顯然,黨內權利民主側重解決的是黨內微觀層面,特別是基層領域內的利益分配和利益格局調整問題,它對于黨內的中觀層面、宏觀層面的利益分配和利益調整往往顯得力不從心,甚至蒼白無力.因此,要從整體上統籌研究黨內利益的分配、調整,并進而實現利益關系的合理疏導和利益鏈條的合理配置,單靠黨內的權利民主顯然是不夠的.這就要同時引入權力民主,以黨內政治權力的強大力量去推進黨內利益格局的合理分配與調整.權力民主能夠在黨內利益格局的合理分配與調整中發揮作用,在總體上是由權力本身的特性決定的,因為 "政治權力實際上是在特定的力量對比關系中,政治權力主體為了實現和維護自身的利益而擁有的對政治權力客體的制約能力.政治權力本質上是特定的力量制約關系,形式上是特定的公共權力."[1]76在正常的黨內政治生活中,黨內權力可以憑借其制約能力和強制力量,自覺參與到利益分配格局的維護與調整之中,并最終能夠成為實現黨員當家作主的堅強后盾.這是因為,黨內權力體系的建構是通過一系列的權力授受關系實現的,而黨員始終是黨內權力的原始擁有者和所有者.在我們這樣一個黨員人數眾多的大黨之中,在黨的基層領域之外,黨員要實現當家作主通常必須采取選擇代議制民主的形式,并以代議制的間接民主形式來完成黨內權力授受的過程.完整的黨內權力授受關系流程通常是這樣的:為實現對黨內事務的有效領導和管理,黨員把自己的權力讓渡出一部分交給自己的黨代表,低一級的黨代表通過黨內的組織化途徑進一步去選舉高一級黨代表直至全國黨代表,黨代表再去選舉黨的委員會,黨的委員會委員再去選舉產生黨委常委會、黨委書記.這個流程顯然是一個民主授權的過程,是黨內權力來源上民主化的集中展示.但是,權力民主不僅止于其來源上,更要體現在其運作中.這就要求在黨內政治權力的運作中,必須注意克服個人權力專斷、權力過分集中的弊端,重視傾聽黨員群眾的心聲、采納黨員群眾的意見建議,以黨員群眾是否高興、滿意、答應、贊成作為行使權力的基本原則,將黨員當家作主的利益要求充分整合到黨內權力體系的運行過程之中,把行使黨內權力的過程同時變成推動黨員當家作主的過程.

三、黨內選舉民主與協商民主

協商民主是20世紀80年代以來興起于西方政治學界的一種新的民主理論和民主范式.黨內協商民主是將協商民主的理論、原則和原理運用到黨內民主運作過程中形成的一個新概念.提出"黨內協商民主"的概念決不是嘩眾取寵和盲目跟風,而是有其必然性的.這種必然性主要是由于黨內選舉民主本身受到挑戰.這種挑戰主要來自兩個方面:一是黨員通過黨內選舉將自己的權力委托給黨的領導人和領導集體來行使,領導人和領導集體在行使黨員賦予的權力的過程中,有時不關注黨員群眾的意見、不傾聽黨員群眾的呼聲,所作的決策與進行的管理有時是違背黨員群眾的意志和愿望的;二是黨內選舉民主比其它領域內的選舉民主更加強調少數服從多數,這樣一來,黨內少數人的利益要求往往在"服從大局、服從紀律"的借口下被淹沒.

在國家民主政治運作層面,應對選舉民主受到的挑戰,通常采用的是協商民主的運行機制.同理,在黨內政治運作層面,著眼于徹底解決和有效應對黨內選舉民主受到的挑戰,就可以考慮建立黨內協商民主運行機制.那么,黨內協商民主究竟是一種什么樣的民主模式呢?綜合學術界的研究成果,可以這樣來定義:所謂黨內協商民主就是指在黨內政治生活中,黨員之間就共同關注或關系共同利益的問題所進行的自由平等的協商,以期達成共識,形成黨員共同接受的決策、管理意見或方案的過程.黨內協商民主主要具有以下基本特征:參與協商民主的黨員是平等的,參與協商民主的黨員是眾多的,黨內協商民主的運作過程是公開的,黨內協商的基礎是共同的利益和共同的事業,黨內協商的參與者是有責任感的,黨內協商的運作是有程序的,等等.顯然,黨內協商民主的規范化、正?；\行,能夠在很大程度上克服黨內選舉民主由于自身局限性受到的若干挑戰,能夠在很大程度上對黨內選舉民主的發展形成必要的、有益的補充.

因此,黨內選舉民主與協商民主應該成為黨內民主得以實現的兩種互為補充、相輔相成的基本形式,應實現它們在黨內民主發展進程中的有效互補,構筑"選舉中有協商、協商中有民主"的發展格局,形成二者統籌協調推進的發展態勢,創造黨內協商民主與選舉民主同步發揮作用的局面.

四、黨內實體民主與程序民主

眾所周知,在國家法治層面,有了刑法、民法的實體性規定,還必須輔之以刑事訴訟法、民事訴訟法的程序性設計,否則,實體性規定就只能是一種無法得到操作執行的死的法律條文.同樣的道理,黨內民主的發展不僅要有實體性規定,同時也必須要有程序性設計;黨內民主不僅是一種實體性要求,同時也應該是一種程序性要求.因此,黨內民主不能單純地被看作實體民主或程序民主,而應當被看作二者的有機統一.正確處理二者的關系,必須把握以下兩個基本原則.

(一)黨內實體民主是程序民主的前提和基礎

黨內實體民主規定了黨員的基本民主權利、黨內民主的基本制度安排、黨內民主的原則性規定和要求等,從而使黨員當家作主不再停留于口頭上,而是上升到制度設計和黨規黨法的規定上.這樣一來,就使程序民主操作實施有了客觀的對象,而不是無的放矢.

(二)黨內程序民主是對實體民主實施的有力保障

程序民主是指以黨規黨法為依據,以時間順序為主要特征的黨內民主運行的步驟和過程.黨內民主只有程序化,才能鞏固其發展成果,才能使黨內民主具體化并具有可操作性,才能使黨內民主具有持久的滲透力和有效性.非程序化的黨內民主不是制度化的民主,而是具有人治色彩的民主,民主只是可有可無的調味品,具有極大的不穩定性和主觀隨意性.因此,黨內民主是程序民主,公正合理的程序觀念是發展黨內民主必不可少的思想基礎,法定程序的確立和保障是實現黨內民主的實踐保證.黨內民主的程序應該也必須是判斷黨的決策和其它活動是否具有合法性和權威性的一條重要標準.從黨內民主的縱向實現過程來看,它一般需要經過討論、決策、監督等一般性程序;從黨內民主的橫向實現過程來看,每一個具體環節都應有嚴格的程序,如選舉程序、決策程序、罷免程序等.黨內民主的程序一旦得到公認,固定下來,便不能隨意更改,隨意更改黨內民主的運行程序,只會使黨內民主的規定有名無實,甚至形同虛設.

五、黨內直接民主與間接民主

直接民主與間接民主是黨內民主得以實現的兩種基本形式.所謂直接民主是指全體黨員直接參加對黨內事務的管理和決策的一種民主形式.所謂間接民主則是指由黨員推選自己的代表,通過代表代替自己行使管理黨內事務的權力的一種民主形式.在目前黨內民主生活中,直接民主與間接民主都是黨內民主的內容得以實現的有效形式,直接民主偏重于解決黨的微觀組織的民主實現問題,間接民主則偏重于黨的宏觀組織、中觀組織的民主實現問題.從當前黨內民主的發展趨勢來看,直接民主的發展步伐逐步加快,黨內民主發展在形式上呈現出直接民主與間接民主齊頭并進的態勢.

我們黨是一個有8000萬黨員的大黨,在全黨范圍內實行直接民主是不可能的,也毫無效率可言,但我們黨又必須把全體黨員的意志充分體現出來,于是只能采取由黨員選舉自己的代表,組成黨的各級代表大會或代表會議,以代議制的間接民主方式來實現黨員對黨內事務的決策和管理.黨的代表大會不僅擁有各級黨的最高權力,而且每一個黨員都有當選為代表的可能,因而這種間接民主是我們這個黨員眾多的大黨實現黨內民主的最基本形式.

但具體到黨內某一組織層次或某一特定范圍內,直接民主更能體現出黨員的權利和意志,更能真實地反映出黨內生活的民主性.根據當前黨內生活的發展現狀,在堅持黨的代表大會制度的同時,我們可以有步驟地在基層組織中推行直接民主,由黨員大會直接選出黨的基層委員會、副書記、書記,而且擁有在必要條件下對他們的撤換、罷免、彈劾權.目前,在基層黨建領域內廣泛推行的公推直選、黨務公開、黨內懇談、黨員直接參政,已經全面鋪開了黨內直接民主的大規模探索之路.

黨內直接民主與間接民主從它們在維護和實現廣大黨員的民主權利的角度來看是統一的.我們不能把它們對立起來,只有使它們有機統一,形成合理的比例關系,各自在自己的作用范圍內充分發揮作用,黨內民主才能在黨的各個組織層次上得到充分體現.處理黨內直接民主與間接民主的關系的正確路徑是:黨內直接民主的發展要圍繞完善黨員大會和黨員大會制度展開,黨內間接民主的發展要繼續沿著完善黨的代表大會和代表大會制度展開,必須實現二者在這個過程中的同步推進.

六、黨內民主與民主集中制

長期以來,黨內一些同志形成了一種不恰當、不正確的認識.在他們看來,因為民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度,所以黨內民主是民主集中制的一個組成部分和程序要求.這種認識直到現在在黨內還是大有市場.出現這種錯誤性認識的根源在于一些人不能正確科學地去認識和把握黨內民主與民主集中制的關系.

(一)黨內民主與民主集中制之區別性

搞清黨內民主與民主集中制的關系,首先必須從性質、地位上將它們明確區分開來.第一,性質不同.黨內民主是指黨內政治生活中所有黨員一律平等地、直接或間接地決定和管理黨內事務的一種制度,它屬于政治范疇,是規定黨員當家作主的政治制度安排.民主集中制是指民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度,它屬于組織范疇,是保證黨員當家作主實現的組織制度.第二,地位不同.黨內民主在黨內生活中的地位相當于 "國體",屬于黨的制度體系中最核心的部分.民主集中制是黨的組織原則,它存在的價值在于將黨的中央組織、地方組織、基層組織有效組織起來,使黨的上下級隸屬關系明晰起來,按照一定的規則把全體黨員凝聚起來,使我們黨在整體上成為一個有機的、充滿戰斗力的整體.

(二)黨內民主與民主集中制之關聯性

雖然黨內民主與民主集中制不是一個層面的東西,也沒有相互的隸屬性,但二者之間并不是孤立的,而是相互聯系、相輔相成的.第一,黨內民主是民主集中制的決定性因素,是民主集中制得以實行的 "總根源".任何政黨只有它在政治上是民主的或成員之間是平等的才有可能實行民主集中制.如果一個黨本身是專制獨裁的,其內部成員根本不平等,根本沒有必要也不可能實行民主集中制,并按照民主集中制原則進行組織運作.可見,作為組織原則的黨的民主集中制是由作為政治原則的黨內民主決定的.進一步講,一個組織的民主化水平越高,民主氛圍越濃厚,它越可能在組織活動和組織結構上實行民主集中制的組織原則.我們黨之所以能在黨內實行民主集中制,其根本的前提和基礎就是因為黨內是民主的.縱觀我們黨90年的歷史,我們清楚地看到這樣一條脈絡:什么時候黨內民主實行和堅持得好,黨的民主集中制的組織原則便能很好地得以貫徹,如黨的八大;什么時候黨內民主遭到破壞,黨的民主集中制便難以貫徹,甚至被專制所取代,如王明、張國燾破壞黨內民主的行為, "文革"中黨內民主遭到破壞,都使民主集中制流于形式,甚至連形式也沒有.第二,民主集中制是黨內民主在組織上的表現和保障,是黨內民主得以實現的 "組織工具".如同"黨的組織路線為黨的政治路線服務,使黨的政治路線的要求切實在組織路線上得以體現"一樣,民主集中制作為黨的一種組織制度,它的主要功能也是要使黨內民主這一政治制度在組織上切實得以體現.沒有了民主集中制,黨內民主的實施就會缺少組織的保障,無法以有效的形式充分體現出來.第三,黨內民主與民主集中制的交叉點是少數服從多數.黨內民主,強調黨內生活中所有黨員的直接或間接的參與,按照少數服從多數的原則作出決定,這是黨內民主追求實際效果的最基本要求.而民主集中制的實質不是集中制,也不是民主制,而是少數服從多數,這是民主集中制最根本的程序規定.可見,黨內民主與民主集中制都是強調少數服從多數的,但也要看到,二者強調的側重點是不同的.黨內民主強調少數服從多數主要是從實質民主的角度來講的,而民主集中制強調少數服從多數主要是從程序民主的角度來講的;黨內民主強調少數服從多數是從原則要求的角度講的,而民主集中制強調少數服從多數則更多地是從組織紀律的角度講的.

七、黨內民主與黨的民主

黨內民主與黨的民主雖然僅有一字之差,但在學理解釋上卻是大相徑庭.中央黨校王長江教授在 《政黨現代化論》一書中曾經就黨的民主化問題作過論述.他說, "有關政黨民主的問題最重要的是黨內民主,……但黨內民主不是問題的全部.在民主政治體制中運作的政黨,既有內部民主的問題,也有一個和它周圍的關系建立聯系的問題.這種聯系是否符合民主政治的方向,同樣是政黨在現代化過程中必須探討的.這兩個方面的內容相加,或許使用 '黨的民主化'的表述更準確些."[2]194"黨的民主化"是一個新概念和新提法.弄懂吃透黨的民主化的概念需要把握的一個基本的支點就是要嚴格地把黨的民主與黨內民主區分開來,只有把兩者從本質和內涵上區分清楚,我們才能從深度和廣度上深刻理解黨的民主化問題.一般來說,黨的民主的內涵和外延比黨內民主要寬得多、廣得多, "除了黨內民主外,黨的民主還包括建立黨和國家、黨和社會之間的民主聯系以及吸引民眾參與政黨的活動等"[2]195.因此,在筆者看來,所謂 "黨的民主"就是指黨在自身建設和執政領導活動中所表現出來的或應當具有的民主作風、民主意識、民主習慣以及在這個過程中所形成和沉淀下來的民主制度、體制、機制;所謂 "黨的民主化"就是指黨在協調和處理執政以及領導活動中的各種關系的過程中,使自身建設和自己的領導執政行為都不斷實現民主化、科學化的過程.說到底,黨的民主就是黨在自身建設及執政領導活動中都貫徹民主制度和民主原則的過程.因此,黨的民主在內涵和外延上應該既包含黨的自身建設中的民主,即黨內民主,也應該包括黨在執政和領導活動中必須奉行的一切民主模式.

眾所周知,黨在執政和領導活動中主要涉及的對象是國家政權、人民群眾、國家法律、參政黨等方面,相應地,黨的民主也主要是在處理和協調這些方面的關系時的民主化要求,其主體架構應該包括 "黨內民主、黨政民主、黨群民主、黨法民主、黨際民主"等方面的內容.因此,黨的民主是一個遠比黨內民主更加寬泛和廣闊的概念.在當前我國民主政治突飛猛進的發展態勢下,在世界民主化浪潮風起云涌的態勢下,作為民主政治運作的"總指揮"的中國共產黨,對民主政治發展應有足夠清醒而深刻的認識與把握,在不斷提高自己內部民主化運作水平的基礎上,不斷拓展領導、執政活動中的民主,與周圍的環境建立更加民主和諧的關系.只有這樣,黨的領導和執政才更加具有民主性,才能有效實現民主領導、民主執政.這就客觀上要求,我們黨必須在大力發展內部的黨內民主的基礎上,積極地在執政與領導活動中拓展 "黨在處理與國家政權關系時的黨政民主、黨在處理與憲法法律關系時的黨法民主、黨在處理與人民群眾關系時的黨群民主、黨在處理與各民主黨派關系時的黨際民主",努力形成推動黨的民主化進程的強大支撐體系.

[1]王浦劬.政治學基礎[M].北京:北京大學出版社,1995.

[2]王長江.政黨現代化論[M].南京∶江蘇人民出版社,2004.