跨域公共事務治理制度演進研究

謝麗玲,蔣 輝

(吉首大學 政治與公共管理學院,湖南 吉首416000)

由于全球一體化、經濟市場化、區域一體化、工業化和城市化等,我國近幾十年來跨域公共事務不斷凸顯出來.社會生態環境的變遷,傳統行政管理下的治理制度對其出現大面積的失靈,而上世紀末區域公共管理、跨域治理在我國逐漸興起,并在我國一些地區的實踐中取得了初步成效,迎合了跨域公共事務治理的需求.而良好的治理制度有助于提升治理的有效性,因此探究我國跨域公共事務治理制度演進的路徑和動力機制,有很大的理論意義和現實意義,這有助于其朝著正確的方向不斷推進和優化,從而也促進我國公共管理水平的提升.

一、跨域公共事務治理:內涵、特征及成因

(一)跨域公共事務的涵義與特征

跨域,即跨越一定的區域,包括 "宏觀層次區域 (洲際)、中觀層次區域 (跨國界)、微觀層次區域 (一國內跨越行政區)"[1],本文研究的區域限于微觀層次區域.在我國現有的行政體制框架中,跨域指跨越行政區域限,如省際域限、縣際域限、鄉際域限等.跨域公共事務與 "區域公共問題"在內涵上是基本一致的,它是指跨越行政區域,在多個行政區間高度滲透且不可分割,其社會邊際收益大而私人邊際收益小,關乎大多數人利益的事務[2].其具有以下幾個主要特征:一是公共性或公益性.跨域公共事務的表現形式是跨域公共物品或服務,具有消費的非競爭性和非排他性,它生產和提供的受益對象是全體社會;二是外部性.跨域公共事務的公共性決定其具有外部性,在供給方面易出現 "搭便車"行為而導致供給不足,在消費方面易出現 "擁擠"現象;三是區域性.跨域公共事務在多個行政區間高度滲透且不可分割,因而牽涉多個行政區利益主體,多個行政區形成更大的區域,而呈現區域性的特征.

(二)跨域公共事務產生的原因

20世紀下半葉,跨域公共事務開始大量涌現出來,在我國主要是改革開放以后,原先屬于單個行政區內的公共事務大量地演化成跨域公共事務,并出現多樣化、頻發化、區域滲透化等趨勢,其影響程度和治理難度也明顯擴大和增加.究其成因,主要可分為內在和外在兩個方面:

1.內在成因

內在成因主要是指跨域公共事務本身具有的特性,有本文上面講到的公共性 (公益性)、外部性和區域性等.諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾.奧斯特羅姆指出 "任何時候,一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外,就沒有動力為共同的利益作貢獻,而只會選擇作一個搭便車者"[3],由此看來,理性經濟人的決策通常只會選擇"索取"而不是 "給予", "搭便車"現象和"公地悲劇"就難以避免了.跨域公共事務的表現形式是跨域公共物品或服務,其供給就會不足.例如,跨域受污染河流的相關各行政區主體知道通過搭便車的方式 "坐享其成",即指望其他行政區治理污染而自身不采取治理行為和支付成本,在無強制力量介入的情況下能無償地獲取污染得到治理所帶來的收益,因而各主體都沒有動力采取行動去治理污染.可見,跨域公共事務的公共性和外部性,使得其不斷產生并且呈現 "累積效應",導致跨域公共事務不斷凸顯出來.同時,跨域公共事務的區域性也是其產生和難以治理的一個誘因.區域性,即跨域公共事務涉及多方利益主體.奧爾森在其 "小集團優于大集團"的理論中提出 "除非一個群體中人數相當少或者除非存在著強制或其他某種特別手段,促使個人為他們的共同利益行動,否則理性的尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的或集體的利益采取行動"[4],區域性使集團的主體增多、范圍擴大了,在我國現有的法律和行政體制下,奧爾森所說的強制手段還相對缺乏,因而"集體行動的困境"就容易產生,各行政區主體都不愿采取行動防治跨域公共事務,因此它便有了滋生的 "溫床".

2.外在成因

一是市場化.改革開放以來,市場經濟的發展與深化,市場活動的范圍和層次不斷拓展和深入,各種經濟資源、人力資源等流動的寬度和速度得到擴大和加快,各行政區間的緊密度空前提升,許多原本是單個行政區公共事務自然地外溢化而成為跨域公共事務.例如,基于經濟快速發展和市場化推進的需求,公共基礎設施需要網絡化,因而必然涉及兩個或多個關聯行政區,跨域公共事務便產生了.同時,市場經濟范圍的拓寬與生產經營活動門檻的降低,理性的市場主體在最大化逐利的價值導向下,其決策通常是私人邊際收益大于社會邊際收益,傾向將公共事務擴散到其它區域以共同承擔成本,造成負外部效應.例如電解錳企業,其產生的污水讓屬于公共的環境 (河流)來 "埋單",而河流具有完整的流域性 (一般都跨越了幾個行政區)特征,因而其污染會隨著河流擴散到多個行政區而成為跨域公共事務.再如,市場化促使人員的跨區流動頻繁化,人員的流動可能會加快流行病或傳染病的擴散,還可能引發一些跨域公共安全問題.

二是區域化.由于經濟全球化與市場化、社會開放化與信息化、城市化等的推進與發展,區域化形成并得到強勁發展.區域化指有一定關聯度 (如優勢互補)的多個行政區或地區根據資源稟賦情況、經濟發展的共同需要、政治文化因素等,整合和有效利用資源優勢,形成規模經濟,提升區域競爭力等而加強區域間的合作的過程,可見區域化必然會加強區域內各行政區間資源的流動與交換,政治、經濟、文化等多方面聯系加強,從而也就催生了跨域公共事務.我國區域化的幾個典型代表有 "長三角"、 "粵港澳珠三角區域"、 "環渤海經濟圈"等.

三是行政體制改革的影響.1980年代以來我國的分權化改革,使各行政區成為獨立的利益運行主體,加強了行政區促進經濟發展、提供公共物品和服務的主動性和積極性,但在客觀上也強化了各自的區域意識,滋生了地方本位主義和地方保護主義,各行政區總會做出有利于增進自身利益的決策,對于有負外部效應的公共事務,其會致力于將更多的行政區納入進來以分擔所要支付的成本,從而導致跨域公共事務的產生.

二、跨域公共事務治理制度演進的類型與動力機制

我國在傳統行政管理體制下,對跨域公共事務治理是一種傳統的 "行政區"治理模式,其主要特征有治理主體單一化、主體行為目標的非一致性、運行方式分散化等.實踐表明,這一模式已難以適應不斷變遷的社會生態環境和公共管理的現實需求,推動跨域公共事務治理制度演進已成當務之急.根據制度演進動力機制的不同,跨域公共事務治理制度演進可分為自然演進和選擇性演進兩種類型.

(一)自然演進

制度的自然演進是指無特定的直接的主體,其主體分散在整個社會中并自發地產生作用,社會的一些內在要素隨著社會的發展進步而自然地變化和發展,逐漸改變制度存在的生態環境,從而間接地引起制度自然穩定地變遷的一種制度演進的方式,這種方式一般需要一個長期的過程.其內在要素或演進動因主要有以下幾種:一是資源的稀缺性.資源本身是稀缺的,并且隨著人口的增長、工業和經濟的快速發展,原本就有限的資源不斷減少或遭到破壞,如環境資源的破壞,因而產生了保護資源的制度需求.并且越來越多的資源破壞成為跨域的公共事務,為了實現持續的發展,跨域公共事務治理制度也需要不斷演進;二是知識與技術的進步.知識的進步,提高了人們對制度演進需求的敏銳察覺力,為制度演進提供了更多的可能性,擴大了制度選擇的范圍.技術的進步,如交通、通訊、傳媒等技術的進步,促進了信息、人力等資源的順暢流通與信息的共享和快速傳播,擴大相關信息知曉的范圍,進而調動推動制度演進的可能的力量,從而為各行政區合作治理跨域公共事務提供條件.因此,一定程度上推動了跨域公共事務治理制度朝著區域合作的方向演進;三是觀念的改變.教育的普及、社會的發展等推動了人們觀念的轉變而更具開放性、包容性,人們更能容易地接納新的進步制度的創設,對制度的演進也給予更多的支持.人們對于環境危機的深入認識、對互利共贏觀念的認可,這些都有利于跨域公共事務的治理能真正跨域行政區劃的剛性約束,實現多個相關行政區的合作治理.此外,人們更能認可和吸納市場、社會力量參與到跨域公共事務的治理中,這些都將推動跨域公共事務治理制度的演進;四是其他制度變遷的影響."不同的制度安排之間是相互依存的,一些重要制度的變遷會以強大的力量拉動相關制度的變遷"[5],如區域化的發展戰略,必然地緊密了多個相關行政區間的聯系,加快了資源在多個行政區間的流動,由此而引致的跨域公共事務便對多個行政區進行合作提出了要求,從而也就影響著跨域公共事務治理制度的演進.

(二)選擇性演進

制度的選擇性演進是指具有特定的直接的主體,包括個人、社會組織、經濟組織、政府組織和非政府組織等,在制度演進的"潛在利潤"的驅動下,有意識地采取行為推動制度變遷或者對制度變遷施加影響的一種制度演進方式,這種方式需要的時間較自然演進要短.我國跨域公共事務治理制度選擇性演進的動因可分為誘致性因素和強制性因素.

1.誘致性因素

制度演進的誘致性因素是指政府以外的社會力量如社會民眾或團體、市場組織、非政府組織等在獲利機會的驅動下,自發地、自下而上地引起制度推進或變遷的因素.

(1)社會民眾與非政府組織

公共選擇理論認為人是 "理性經濟人",具有強大的需求或動機追求自身利益的最大化,而去從事或參與能使自己獲利的活動,但當其利益低于最大化水平,或者當其原來的利益或權益受侵,而作為公共利益代表、公共管理核心主體的政府,因管理資源或自身缺陷的限制,無力或不能最大限度地增進和維護其利益或權益時,即不能實現其 "帕累托改進"或 "帕累托最優"時,社會公眾會主動自發地尋求其他的方式,推動制度朝著有利于增進自身利益的方向轉變,最終可能引起政府的關注并將制度由局部擴大到整體,實現制度的整體全局演進.改革開放以來,我國市民社會逐漸形成并得到較快發展,非政府組織大量興起,其自身的屬性和具有的組織、信息優勢等,使得其參與跨域公共事務治理的能力和潛力逐漸顯現出來,而成為推動跨域公共事務治理制度演進的一股重要力量.

(2)市場組織

隨著我國市場經濟體制的形成和不斷完善,市場組織快速發展起來,其注重和強調效率、成本收益、顧客導向、競爭等.公共品中大部分屬于準公共品,具有消費的非競爭性和排他性,因而市場組織提供公共品就有了可能性和存在空間,而且其對需求的回應性和效率高."新制度主義經濟學、公共選擇理論認為引入市場機制,將使政府提供公共品變得更有效率和富于活力."[6]市場組織涉入跨域公共事務治理,推動公共品的提供者多元化,成為推動跨域公共事務治理制度演進的不可忽視的動力.

從實踐中可以看出,社會公眾、非政府組織、市場組織等在參與跨域公共事務治理中相互間關系加強,呈現協作、網絡化等趨勢,逐漸打破傳統的行政管理,共同推動跨域公共事務治理制度的演進.

2.強制性因素

制度演進的強制性因素是指作為公共管理核心主體的政府,在制度變遷的 "潛在利潤"的驅動下,有意識有計劃地采取命令、法律法規等多種方式自上而下地引起政策推進或變遷的因素.

(1)計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變

十四大,我國確立了建設社會主義市場經濟體制的目標,從此市場經濟體制在我國逐步形成并不斷完善.高度集中的計劃經濟體制下行政審批、指令性計劃等政府壟斷配置資源的方式成為歷史,向以市場為主的資源配置方式轉變,從而改變了我國社會的生態環境,不再只有國家(政府)——社會公眾兩極主體,而是國家 (政府)、社會公眾、非政府組織、市場組織等多元主體并存共融的社會.因而跨域公共事務治理的主體也相應增多,多中心的、合作的、網絡化的治理制度在逐漸形成中,從而推動著跨域公共事務治理制度的演進.

(2)行政管理體制改革

改革開放以來,我國進行了五次大的行政管理體制改革,主要圍繞機構改革、政府職能轉變、提高行政管理效率等,推動政企分開、事企分開、管制型政府向服務型政府轉變、依法行政、公民知政參政議政等,政府逐步向社會和市場分權,權力的分散化有利于主體相互間的制衡以及多中心、網絡化的跨域公共事務治理模式的形成,從而也推動了跨域公共事務治理制度的演進.

(3)政治體制改革

十一屆三中全會,我國提出了政治體制改革,目的是適應我國政治、經濟、社會環境的變化."我國政治體制改革正在從傳統的集權模式向適應于社會主義市場經濟發展的民主模式轉變"[7],民主政治得到較大的發展進步,公民的民主意識、法治觀念不斷增強,法制程度與水平也得到較大提高,這些都改變了政府與市場、社會的關系,政府與社會、公民的互動性增強,為跨域公共事務治理制度的演進提供了社會基礎.

三、跨域公共事務治理制度演進路徑

我國跨域公共事務治理制度基本沿著"傳統行政管理下的治理制度——區域公共管理下的治理制度——跨域治理下的治理制度"的路徑在不斷地演進.

(一)傳統行政管理下的治理制度

我國傳統行政管理是一種管制行政,在管制行政模式下,公共權力高度集中于政府,公共權力是政府行為產生效力的源泉.建國后,在我國高度集中的計劃經濟體制時期,政府控制了資源配置權、公共事務管理權等,政府的行政管制行為深入到社會經濟領域、生活領域的方方面面,政府事無巨細,將一切社會公共事務包攬在身,政府成為國家公共管理的唯一主體,成為了所謂的"全能政府".政府通過行政命令、指示等手段管理一切公共事務,而社會系統被排斥在權力系統范圍之外,只是管制行政的受眾.在這種壟斷行政模式下, "政府管制范圍無限膨脹與行政管理方式單一化的雙重,嚴重制約了社會發展的生機與活力."[8]但是,現今跨域公共事務不斷產生并凸顯出來,而政府由于資源有限、信息不對稱等,政府"單打獨斗"的方式失靈,許多公共事務成為其管制行政下的 "死角".同時,在行政區行政的政府治理形態下,行政區政府的行為被限制在本轄區內,各行政區間處于分割、相對獨立的狀態,相互間的交流甚少,相關各行政區在治理跨域公共事務如跨域環境污染問題上,難以實現聯合、合作治理.

(二)區域公共管理下的治理制度

跨域公共事務不斷凸顯,而傳統的行政管理已對其有大面積的失靈,而且產生了鏈條式的不良影響,加之全球競爭的加劇,國家的公共管理水平成為了綜合國力和國際競爭力的重要組成部分,這就對我國傳統的公共管理提出了嚴峻的挑戰.公共管理生態環境的變化,要應對和有效治理大量的跨域公共事務需要打破原有的傳統行政管理的思維,引入新公共管理的理念,而區域公共管理應勢而出,接應了這種需求.區域公共管理能夠很大程度地彌補傳統行政管理的缺陷,成為跨域公共事務治理制度的演進趨勢.區域公共管理下的跨域公共事務治理制度具有更廣泛的靈活性,主要體現為治理范圍的擴大和參與主體的多元化,突破行政區劃的限制、打破政府的壟斷治理,充分考慮公共事務的跨域性、完整性等,以公共事務作為其價值導向,同時吸納多元化主體的參與,除政府組織外,還有非政府組織、經濟組織、社會公眾,在原有行政體制的基礎上引入市場機制、合作機制等,最終實現主體間的制衡與合作.到目前,這一跨域公共事務治理制度已初步顯現其成效,如湘渝黔"錳三角"地帶環境污染的綜合整治、珠三角經濟圈的發展等.

(三)跨域治理下的治理制度

跨域治理興起于西方國家,至今有二三十年的光景,是未來公共治理發展的新趨勢.跨域治理是一種超越單一區域,多組織、多部門形成的多元主體合作治理的相對規范的治理模式,倡導在政府組織、非政府組織、市場組織及公眾等多元參與主體間的分權、合作伙伴關系、資源的規范化與常規化流動與共享、利益的協調與均衡等.研究跨域治理的理論主要有傳統改革主義、公共選擇理論、新區域主義等.傳統改革主義主張進行政府合并,即資源稟賦或其他條件相似的、具有共同任務目標或公共治理需求的地域內的多個政府整合成一個 "大政府",對整個區域進行管理,如英國的大倫敦政府.這一模式有利于解決多個行政區政府不合作的問題,但其的缺陷在于行政區劃調整的政治、社會成本大,可能威脅到社會的穩定,同時隨著社會的發展,大區域與大區域之間可能出現原來同樣或類似的問題而再次陷入困境中.公共選擇理論主張多中心或參與主體的多元化,強調參與主體間的競爭,即政府、社會組織、市場組織等公共物品或服務的提供者相互競爭,將選擇權交給公民,公民可以自由地選擇較優質的公共物品和服務,從而提高效率和回應性.在1990年代,興起了新區域主義,其主張由多個行政區組成的大區域內的政府組織、社會組織、市場組織等之間建立穩定的戰略伙伴關系,多個組織及部門協力、聯合,形成網絡化的組織體系共同應對區域化的公共事務,并且多個組織及部門間實現制衡與合作.以上三種跨域治理的理論及相應模式,都能對我國跨域公共事務的治理提供啟迪和可借鑒的思路與模式.可以根據跨域公共事務境況、范圍的不同選擇契合的理論與相應模式.跨域治理將逐步地成為我國跨域公共事務治理制度的發展趨勢.

四、結語

制度的自然演進和選擇性演進并非界限分明,它們是相互滲透、相互制約、相輔相成的關系,我國跨域公共事務治理制度演進兼有自然演進和選擇性演進.自然演進是漸變的、長期的過程,無特定的主體,國家或政府、其他組織較難對其產生影響和進行控制.而選擇性演進具有明確的主體和顯性的方式手段,較自然演進而言能更好地對其施加影響和進行引導,加之跨域公共事務大規模凸顯出來的形勢,需要采取一定的方式加快跨域公共事務治理制度的選擇性演進,以使跨域公共事務得到快速良好的治理,進而推動社會的發展進步.具體可以從以下幾個方面著手:一是國家和政府加快培育和創造社會資本.政府優化公民參與治理的制度環境,可以加大力度保護財產權和公共安全,增進公民間的信任和互惠規范,推進公民合作網絡的形成,從而增強公民參與治理的能力,推進跨域公共事務治理主體的多元化;二是優化市場組織、非政府組織等提供公共品的制度環境,建立和完善對其的激勵機制、監管機制等,促進其提供優質的公共品;三是繼續推進行政管理體制改革,轉變政府職能,加快向服務型政府的轉變,優化政府、社會、市場的關系.完善政府績效考核體系,明確區域合作中各行政區的責任,引導政區間有效合作和合理競爭,為區域合作掃除障礙.除以上這些措施以外還有完善社會主義市場經濟體制、繼續推進政治體制改革等.這樣,我國跨域公共事務治理制度將較快有序地實現從傳統行政管理下的治理制度向區域公共管理下的治理制度轉變,并向跨域治理發展,那么我國的跨域公共事務將逐步得到有效的治理.

[1]楊愛平,陳瑞蓮.從"行政區行政"到"區域公共管理"——政府治理形態嬗變的一種比較分析[J].江西社會科學,2004(11)∶27.

[2]陳瑞蓮.區域公共管理導論[M].北京:中國社會科學出版社,2006∶9,20-21.

[3](美)埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動制度的演進[M].上海∶三聯書店,2000∶18.

[4](美)曼瑟爾.奧爾森.集體行動的邏輯[M].上?！萌摃?1995.

[5]段文斌,陳國富,等.新制度經濟學——制度主義和經濟分析[M].天津:南開大學出版社,2003∶333.

[6]呂恒立.試論公共產品的私人供給[J].天津師范大學學報,2002(3).

[7]佟玉華.我國政治體制改革的回顧與瞻望[J].黨政干部學刊,2002(3).

[8]李昕.公共服務理念下現代行政的特征[J].行政法學研究,2002(4).