社會轉型期公共服務的目標、挑戰(zhàn)和發(fā)展措施

敖翔

(信陽農業(yè)高等專科學校 外語系,河南 信陽 464000)

社會轉型期公共服務指的是建立在當前我國社會轉型期基礎之上,由政府根據經濟社會發(fā)展階段和總體水平來提供,以保障和改善民生為著力點與落腳點,旨在保障個人生存權和發(fā)展權所需要的最基本社會條件的公共服務.這表明社會轉型期公共服務有四個方面的內容:生存底線服務(就業(yè)、社保等);基本發(fā)展服務 (教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等事業(yè));生存和發(fā)展環(huán)境服務 (公共交通、公共通訊、公用設施和環(huán)境保護等);基本安全服務 (公共安全、消費安全、國家安全等).

一、我國社會轉型期公共服務的目標

(一)符合國情

即基本公共服務體系要與我國轉型期經濟發(fā)展水平、文化價值觀念、政治民主進程相適應,與人民群眾不斷增長的物質文化需求相適應.滯后容易造成人民群眾的不滿或激化社會矛盾,超前則容易造成空而不實.所以,既要堅持盡力而為,又要堅持量力而行.堅決反對脫離我國轉型期實際國情的瞎折騰.

(二)比較完整

就是這一體系既要包括涉及基本民生的各個領域,又要有切實可行的一整套完備的法律法規(guī),有一系列落實政策的完備體制,還包括完整的配套人員、設備和設施等.可見,比較完整,既有財物方面的完整性,也有制度上的完整性,還包括人力方面的完整性;同時,這種完整形勢是相對的,隨著具體條件的變化也在不斷調整改進.

(三)覆蓋廣泛

一指公共服務覆蓋的廣度,在區(qū)域上既要覆蓋城鎮(zhèn)居民,又要覆蓋農村居民,而農村是最大的盲區(qū);在覆蓋的人群上既要覆蓋城鎮(zhèn)居民,又要覆蓋在城市工作的非城市戶口人群,更包括在廣大農村從業(yè)的人群.二指公共服務覆蓋的深度,要體現(xiàn)個體更受尊重、地區(qū)更有自主、生態(tài)更為文明、社會更加和諧的發(fā)展過程,因地制宜地針對不同人群不同需求提供差異性的公共服務.三指公共服務覆蓋的力度,以加速內需市場為依托,強化公共服務覆蓋的經濟力、政策力、保障力和執(zhí)行力等.

(四)可持續(xù)性

主要指的是制度的設計和財力的保障、法律法規(guī)的健全,要形成一種常規(guī)的、長效的科學機制.這就要求一方面制度的設計要依據現(xiàn)實國情不斷調整提升,另一方面政府提供基本公共服務的能力也要隨著國力的提高而不斷增強.制度應具有可持續(xù)性,保障也應是優(yōu)化提升式的可持續(xù)發(fā)展.

(五)政府保障

"政府實際上有幾個職能,一個是'守夜人'的角色.就是原來亞當.斯密他們說的,你要讓市場運行得有秩序,讓投資者和消費者都有安全感,讓那些在你這個地方進行經濟活動的人有安全感.政府要做好這種安全保障的工作,這就是 '守夜人'的責任,是政府必須有的責任"; "另外一個職能就是 '公共服務職能'.快速增長的公共需求與基本公共產品供給的嚴重不足,已對政府轉型提出越來越迫切的要求.政府積極回應人們日益增長的公共需求,最重要的是實現(xiàn)公共服務理念的創(chuàng)新,加快推進以公共服務為中心的政府職能轉變.公共服務的提供是政府轉型的應有之意,政府轉型又是實現(xiàn)公共服務的必須性保障.

(六)均等化

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一,指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務.當前,我國基本公共服務的非均等化問題比較突出,并由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大,并已成為社會公平、公正的焦點問題之一.實行公共服務均等化有助于公平分配而實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一,是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑,是現(xiàn)代政府追求的目標,是促進科學發(fā)展的現(xiàn)實要求,是促進社會公平正義的重要舉措,是建設服務型政府的重要內容.

二、我國社會轉型期公共服務面臨的挑戰(zhàn)

(一)供給短缺

從我國財政支出的結構看,用于資本性支出的比重較高,資本性支出占GDP的比重是世界經合組織國家平均水平的3倍;而用于人類和社會發(fā)展領域的基本公共服務方面的比重偏低.1994～2006年,基本建設支出始終在12%上下徘徊,近年來稍有下降;行政管理費占財政支出的比重由1994年的12.59%上升到2006年的13.95%,有小幅上升;而文教科衛(wèi)支出占財政支出的比重不升反降,由 1994年的22.07%下降至2006年的18.37%,遠遠低于世界經合組織國家2004年末加權平均值的28.2%,基本公共服務供給不足."從私人產品短缺到公共產品短缺是中國由生存型階段進入發(fā)展型階段的重要特征,是一次歷史性跨越.以公共產品短缺為標志的公共需求轉型是社會發(fā)展的必然結果,深刻影響著發(fā)展和轉型的理念和實踐."[1]152第一,公共服務產品短缺是人自身發(fā)展需求升級的重要表現(xiàn),是一種歷史性的進步.在人的獨立性方面,要求尊重人在整個社會生活中全方位的主體地位,發(fā)揮人綜合性的首創(chuàng)精神;在人的平等性方面,需要發(fā)揮政府的再分配職能促進公共服務均等化,克服市場經濟的缺陷,使人們享有機會公平和起點公平;在人的開放性方面,需要通過社會體制改革,培育發(fā)展公民社會.第二,公共服務產品短缺是人口結構變化的客觀趨勢.人口老齡化對公共服務產品短缺有重要影響;城鎮(zhèn)人口的擴張凸顯公共服務產品供給不足;勞動人口增加凸顯公共就業(yè)服務、公共醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會保險等公共服務產品的短缺.

(二)結構失衡

結構失衡主要表現(xiàn)為兩方面:一方面,政府基本公共服務的 "供給不均衡".一是制度供給不均衡.主要表現(xiàn)為公共服務制度的城鄉(xiāng)二元化,有些地區(qū)因為貧富差距的拉大而更加嚴重.二是財政供給不均.主要體現(xiàn)為地方財政轄區(qū)內分配不均以及中央與地方對基本公共服務財政支出分擔比例失衡.中央擁有大部分的財權而對基本公共服務所承擔的責任卻很少,相反,地方政府缺乏足夠的財權卻承擔大部分的基本公共服務責任.嚴重的權責不一,增加了地方供給基本公共服務的難度,影響了地方基本公共服務的公平性.三是人員、設備和設施供給不均.主要反映在各基本公共服務部門中工作人員、設備、設施配置的數(shù)量及質量上的差別,城市都比農村的高.另一方面,公眾對政府基本公共服務的 "享受不均衡".這些表現(xiàn)在各種基本公共服務的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距上.在地區(qū)差異方面,據陳昌盛,蔡躍洲在 《中國政府公共服務:體制變遷與地區(qū)綜合評估》中所指可知,2000～2004年間,我國各類公共服務地區(qū)差異指標中最大與最小之比的5年平均值分別為:基礎教育1.728,公共衛(wèi)生1.774,社會保障2.351,基礎設施 3.072,公共安全1.923,環(huán)境保護1.96.各類基本公共服務的地區(qū)差距在2～3倍,差距明顯,尤其是西部地區(qū)遭受了巨大的不公.在城鄉(xiāng)差距方面,我國各類基本公共服務的居民"享受不均衡"在城鄉(xiāng)差距方面更為突出,消除城鄉(xiāng)居民的 "享受不均衡"應當成為基本公共服務均等化的重點.

(三)機制不健全

"雖然我國社會保障制度改革已經取得了顯著成效,但是,由于社會保障制度涉及國民經濟和社會生活的許多方面,是一項非常復雜的系統(tǒng)工程,目前還處在改革完善階段,還面臨不少矛盾和問題."[2]152主要表現(xiàn)在以下方面:法制化進程比較緩慢,缺乏綜合性的社會保障法,專門性的法規(guī)也很少,缺乏責任規(guī)范和制裁辦法,缺乏行政執(zhí)法監(jiān)督和司法保護制度;體系還不完善,未能夠體現(xiàn)市場經濟條件要求體系機制的統(tǒng)一性和社會性;責任劃分不清,權責脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴重;管理體制不健全;公平性不足,基本功能得不到充分發(fā)揮;基金管理存在較大風險等.

三、我國社會轉型期公共服務發(fā)展的措施

(一)堅持公共服務的科學理念指導

貫徹落實全面改革與科學發(fā)展觀,樹立正確的政績觀.堅持通過改革解放生產力和促進發(fā)展的基本理念,即通過改革保持經濟持續(xù)快速發(fā)展和國家財政收入連續(xù)大幅度提高,為強化政府公共服務能力而實現(xiàn)公共服務均等化奠定堅實的財力基礎.依據科學發(fā)展觀要求來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放,統(tǒng)籌中央和地方關系,統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益.正確的政績觀要求黨和政府將維護最廣泛人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點與落腳點,實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享."以人為本"和"統(tǒng)籌兼顧"為實現(xiàn)公共服務均等化提供了科學的理論基礎.

(二)推進以公共服務供給內容為重點的社會建設:改善民生

公共服務具有再分配的功能,需要通過均等化的制度設計,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居.首先,把基本公共服務作為反貧困戰(zhàn)略的重點.目前,我國貧困人口的成因主要有因病、因殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣五種.為這部分貧困人口與低收入人口提供低保、最低救濟、義務教育、基礎醫(yī)療等,不但能在相當大程度上緩解他們的貧困程度,改善他們的生存狀態(tài),還能增強他們的發(fā)展能力.其次,把基本公共服務作為緩解城鄉(xiāng)差距的重點.城鄉(xiāng)之間的差距,不僅反映在經濟發(fā)展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服務方面.公共服務因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右.從公共政策層面來看,縮小城鄉(xiāng)差距更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務方面的過大差距.再次,把基本公共服務作為緩解區(qū)域發(fā)展差距的重點.統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展,不是簡單地縮小經濟發(fā)展水平上的差距,使西部地區(qū)在短時間內趕上東部地區(qū),也并不現(xiàn)實.因此,要把基本公共服務作為新階段區(qū)域政策的重點.最后,保基本、強基層、建機制.保基本就是明確基本公共服務的標準和范圍,做到覆蓋全體居民,按照責任與能力對等、需求與可能結合的要求,特別是針對人民群眾最為關注的現(xiàn)實利益需要,重點是底線生存服務和基本發(fā)展服務,包括公共就業(yè)服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務等七個領域.強基層就是加強基層公共服務機構的設施和能力建設,形成提供基本公共服務的平臺和網絡.強基層就要重心下移,把更多的財力、物力投向基層,把更多的人才、技術引向基層,切實增強基層的服務能力.建機制就是保障基本公共服務體系規(guī)范有效運轉,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.向全民提供基本公共服務,核心在保障供給,關鍵在形成機制.應形成以基本公共服務項目為基礎、穩(wěn)定增長的財政保障機制,激勵與約束并行、動力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運行機制,面向基層、服務基層的專業(yè)人才培養(yǎng)機制,范圍廣泛、上下聯(lián)動的分工協(xié)作機制,主體多元、競爭有序的服務供給機制.

(三)構建新型公共服務供給主體:服務型政府

"要實現(xiàn)經濟社會的全面轉型,需要政府盡快擺脫經濟發(fā)展型、行政管理型的傳統(tǒng)模式,在社會與民生建設的發(fā)展模式中實現(xiàn)華麗轉身."[4]227作為新型公共服務供給主體的政府,已經由以前的經濟建設型、行政管理型走到了十字路口,并且政府轉型是一個難越的溝坎,因為財政在經濟建設的投入有所減少,但地方政府的主要精力仍放在經濟總量上;公共服務體制建設仍不到位,許多時候仍然是經濟建設型的機制體制在發(fā)揮作用;政府自身建設的矛盾還比較突出.新階段的政府需要著眼于社會現(xiàn)實問題的解決,需要通過自身轉型推進經濟社會的全面改革與轉型.首先,建立規(guī)范的公共職責分工體制,包括中央與地方公共服務分工體制、各級政府事權與財力平衡的體制和行政體制與財政體制的聯(lián)動改革等.其次,推進行政區(qū)劃體制改革,包括逐步推進財政上的 "省直管縣"向行政上的 "省直管縣"過渡、在 "鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用"的基礎上鼓勵將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變?yōu)榭h級單位的派出機構和適應新型城市化的要求適當調整行政區(qū)劃等.再次,推進行政體制范圍內三權分設的改革,即在行政部門內部合理配置決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類權利,使其相互協(xié)調又相互制衡,這是深化經濟體制改革、推進社會體制改革和行政體制改革的客觀要求.最后,以政府自身建設與改革為重點完善公共治理結構.即要發(fā)揮社會自治在公共服務與公共治理中的作用,積極穩(wěn)妥地發(fā)展各類社會組織,推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設提高自治水平,加快管辦社會組織體制改革,建立公共政策制定的社會參與機制和健全公共權力的社會監(jiān)督機制等.所以,建設公共服務型政府,要理清政府與市場的關系,規(guī)范政府與企業(yè)的行政關系和資產關系,切實做到政企分開、政資分開,促進統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的真正形成,從制度上保證更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用,把政府的作用規(guī)范到市場失靈的領域.要強化政府公共服務職能,為全體人民提供高質量的公共產品和服務,尤其是基本公共服務要得到保障,為老百姓解決最迫切、最關心、最現(xiàn)實的民生問題,并隨著經濟發(fā)展水平的提高不斷提高公共服務的能力和水平.為保證政府公共服務職責的更好發(fā)揮,要建立公共服務的績效評價指標體系和監(jiān)督問責機制.

(四)創(chuàng)新公共服務供給流程:確定標準、財力保障、供給模式和監(jiān)測評價

首先,標準體系不僅是合理配置基本公共服務資源的基礎依據,也是衡量公共服務水平的重要工具.鑒于我國城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展不平衡、各地財政保障能力差異較大,應該研究制定國家基本公共服務標準,明確基本公共服務的范圍、最低供給規(guī)模和質量標準,并據此制定實施國家基本公共服務專項規(guī)劃.其次,建立財政投入長效保障機制,是實現(xiàn)基本公共服務的根本保證.應進一步調整和優(yōu)化公共財政支出結構,逐步提高基本公共服務支出所占比重,保證基本公共服務預算支出增長幅度高于財政經常性支出增長幅度.為了增強縣以下基層政府基本公共服務保障能力,應在合理劃分中央和地方財政支出事權的基礎上,完善財政轉移支付制度,明顯增加中央對省的一般性轉移支付規(guī)模和比例.再次,基本公共服務由政府負責,不等于由政府包攬.應加強制度創(chuàng)新,擴大公眾參與,最大限度調動社會各方面的積極性,促進共建共享.通過實行政府購買、管理合同外包、特許經營、優(yōu)惠政策等方式,逐步建立政府主導、市場引導、社會充分參與的基本公共服務供給機制.為此,按照政事分開、管辦分開的要求,加快推進事業(yè)單位管理體制和運行機制改革;放寬準入限制,鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務供給,大力發(fā)展慈善事業(yè);逐步建立健全基本公共服務政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度,強化社會公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權.最后,有監(jiān)管、有考核、有評估,各項制度和政策的落實才有保證.應研究制定科學的基本公共服務綜合評價指標體系,加強各級政府基本公共服務監(jiān)測評價,把基本公共服務數(shù)量和質量指標納入政府績效考核體系;積極引入外部評估機制,建立多元化的績效評估體系.

[1]遲福林.第二次轉型:處在十字路口的發(fā)展方式轉變[M].北京:中國經濟出版社,2010.

[2]張宇.中國模式:改革開放三十年以來的中國經濟[M].北京:中國經濟出版社,2008.

[3]遲福林,傅治平.轉型中國:中國未來發(fā)展大走向[M].北京:人民出版社, 2010.