論人大代表意見表達機制的健全與完善*

孫 莉

(湛江師范學院，廣東 湛江 524048)

論人大代表意見表達機制的健全與完善*

孫 莉

(湛江師范學院，廣東 湛江 524048)

作為專業化的意見表達主體的人大代表，其意見表達是中國民主政治的重要環節。人大代表充分而全面的意見表達，是政府意見綜合、政策決策的前提和基礎。因此，分析現實政治過程中影響人大代表意見表達機制健康運行的因素，并對其進行改革和完善，對于民主政治的發展和提高政府運作水平意義，非常重大。

人大代表;意見表達機制;人大制度

人大代表意見表達機制是指專業性的意見表達主體——人大代表，以各級人民代表大會為載體，通過提出議案、建議以及審議工作報告和議案等形式，進行意見表達，反映民情、民意，為人大決策提供意見依據的機制。現實政治過程中，人大代表意見表達機制尚不健全，其意見表達的功能還未充分實現，表現為:人大代表意見表達未能充分、全面、客觀地反映民情、民意，代表有選擇地進行意見表達，特別是回避監督性的意見表達的現象較為普遍。因此，分析影響人大代表意見表達機制健康運行的因素，并對其進行必要的改革和完善，對于民主政治的發展和提高政府運作水平意義非常重大。

一、健全和完善人大代表意見表達機制的作用和意義

人大代表是當代中國政府過程中，具有合法身份和特定法定地位的意見表達主體，作為專業化的意見表達主體，其意見表達是中國民主政治的重要環節，也是政府運作的重要前提和基礎。

(一)健全和完善人大代表意見表達機制是保障人大制度健康運行的必要條件

現代政治是以人民主權觀念為核心與基礎建構起來的，人大制度作為我國代議民主的實現形式，是人民主權實現的制度保障，也是我國根本的政治制度。人大代表意見表達機制作為溝通選民與國家機構并為政府決策提供意見的方式，是代議制民主運行的重要環節。有關人大代表與選民關系的理論，學界存在不同觀點，有強制委托論、非強制委托論和集中代表論三種主要意見。筆者認為人大代表與選民的關系更趨向于強制委托制，即“通過強調代表與選民之間的強制委托關系，強化代表意識，使代表全面、客觀、真實地反映選民和選舉單位的意志和利益。”［1］(P187)因而，人大代表充分、全面、客觀的意見表達是管理國家事務的基礎，是保障人大制度健康運行的必要條件。

(二)健全和完善人大代表意見表達機制是政府過程理性展開的前提和基礎

政府過程是由意見表達、意見綜合、決策和決策的施行四個前后銜接、漸次推進的環節，以及與四個環節相伴隨的政務信息傳輸過程和監督過程構成的。其中，意見表達是政府過程的邏輯起點和開端，直接影響到政府過程后續環節的推進，換而言之，輸入政府系統的意見表達很大程度上影響并決定著最終政府系統的政策輸出。因此，意見表達是政府過程展開的前提和基礎。

政府過程中，意見表達的主體不獨為人大代表。但是，人大代表作為專業化的意見表達主體，其所承載的制度功能是其他的意見表達主體不能替代的。人大代表意見表達機制在政府決策的源頭上，保障人民的訴求通過人大代表得以表達，使政府決策始終不脫離民意，保持理性。因此，健全和完善的意見表達機制是保障政府過程理性展開的前提和基礎。

(三)健全和完善人大代表意見表達機制是維護社會和諧穩定的有益渠道

當前，中國社會處于轉型與發展中，政府面臨著一系列利益訴求，其中一些合理的訴求需要通過公共政策的決策和決策的施行加以應對和解決。決策和決策施行的前提是意見表達，但由于中國公民社會發育不完善，因此，意見表達的途徑相對較少。而司法訴訟解決矛盾糾紛的路徑也因司法不公，民眾對司法的不信任而堵塞。這樣，大量的社會矛盾就匯集到“上訪”的道路上來，而“上訪”并非是一個制度化的解決問題的機制，相反，它還可能弱化制度權威，引發社會不穩定。因此，應該把民眾的意見表達引導到根本的政治制度——人大制度中來，讓專業的意見表達主體——人大代表真實地表達民情、民意，充分實現意見表達機制的功能。民意有了通暢的表達渠道，不僅可以化解上訪給政府帶來的巨大壓力，而且，一些帶有普遍性的矛盾可以通過人民代表大會這一制度平臺，制定相應的公共政策得到解決。因而，健全和完善人大代表意見表達機制有益于維護社會穩定。

二、影響人大代表意見表達機制健康運行的因素

影響人大代表意見表達機制健康運行的因素有三個方面:一是主觀方面，即人大代表是否具備意見表達的意愿和能力;二是客觀方面，人大代表意見表達所需的制度供給是否充分;三是政治文化以及體制內的不良風氣對機制運作的影響。

(一)主觀方面:人大代表意見表達的意愿和能力存在不足和欠缺

意見表達能否實現首先取決于人大代表的表達意愿和表達能力，換言之，就是代表想不想講、敢不敢講和能不能講，體現的是代表的社會責任感、使命感以及參政議政的能力和素質。無須諱言，如下現象仍然存在，部分代表有參政議政的能力，卻缺乏社會責任感、使命感，或者，部分代表有較強的社會責任感、使命感，卻能力不逮。因此，有的代表終其一屆任期，沒有提過一次議案，也很少在代表團會議或是小組會議上發言甚至是不發言，被戲稱為“啞巴代表”。有的代表即便進行意見表達，但是從不投反對票，如某省選舉產生的全國人大代表，也是唯一一位從第一屆連任至第十一屆的全國人大代表，55年從未投過反對票。再有屢提“雷人”議案和建議的代表等。如是，都反映出了代表在表達意愿和表達能力方面的困境。

人大代表不想講、不敢講和不能講，既有政治文化因素和體制風氣的影響，又有制度設計的缺陷使然。中國長達2000多年的封建社會中，國家被視為帝王的私產，因此，封建社會中“臣民”是不可能有政治參與行為的。封建社會及其人治的治理方式衍生了中國順從型的政治文化，順從型的政治文化中“成員對政治體系中的角色、結構、權威、規范以及自己在政治體系輸出方面的責任等有較明確的認知、情感和價值取向，而對于政治體系輸入方面的取向以及社會成員作為政治參與者的自我取向卻非常低。政治體系的成員與體系的關系實質上是一種被動的服從關系。”［2］(P53)因此，盡管封建社會早已瓦解，但由于文化的變遷往往滯后于社會結構的轉型，受順從型政治文化的長期影響，中國公民的權利意識普遍不高，政治參與意識低下。反映在代表工作中，代表意見表達的意愿較低。隨著市場經濟體制的建立，當代中國公民的契約意識、權利意識、法律意識也在不斷萌生和發展。因此，現階段，政治文化出現了由順從型文化向參與型文化的轉型，如近年來深圳、北京、湖北、四川等地區縣人大代表選舉中，涌現出了大批的自主競選的個案，表明了公民參與意識的覺醒。然而，盡管如此，傳統政治文化的轉型依然步履蹣跚，代表受順從型政治文化浸染的現象依然存在。

除了順從型政治文化的影響，體制內彌漫著的不良風氣也影響著人大代表意見表達的意愿。體制內的不良風氣表現為在公務活動中，部分國家公職人員回避說真話、實話，好說“好話”、虛話、空話、套話。因此，年復一年的人大會議上，代表發言充斥了“好話”、虛話、空話、套話。當然，這種情況也不是沒有例外，得改革開放風氣之先的廣東人大就以敢于監督政府和官員的作為，被媒體稱為“廣東現象”［3］(P13—16)。此外，敢于直言的人大代表也并非沒有，如全國人大代表鐘南山就是典范。然而，就人大代表整體來看，沉默的還是大多數。

(二)客觀方面:人大代表意見表達的制度供給不充分

1.選舉制度的制度缺陷，造成人大代表意見表達的困境。主要表現為:

其一，代表意識不強，缺乏社會責任感和使命感，意見表達的意愿不足。人大代表選舉制度排拒競選，實際選舉中“指定性選舉”較為普遍，其中不乏被安排“指選”的部分人，其本人并沒有參選的意愿，只因各方面條件符合就被確定為候選人并最終當選。因此，造成當選的代表履職缺乏責任感，意見表達的積極性和主動性不足，消極履職也就成為必然。

其二，代表與選民以及選舉單位關系疏離和脆弱，影響代表意見表達的質量。多層次的間接選舉，代表與選民缺乏直接的對應關系，民意須經層層代表代為表達，模糊了代表與選民的關系，不利于代表高質量地履職。此外，間接選舉中部分存在著代表居住地、工作地與選舉單位錯位的情況，由于代表的居住和工作地與選舉單位不一致，這就使得客觀上代表與選舉單位的聯系相當脆弱，并且事實上，代表很難準確地了解選舉單位所在地的實際情況并為之進行意見表達。上述兩種情況下，因代表與選民以及選舉單位的疏離和脫節，代表了解、收集選民和選舉單位意見、建議的工作一定程度上難以到位，影響了代表意見表達的質量。

其三，代表意見表達的權利不盡平等，基層代表意見表達相對較少。人大代表的結構不合理，官員代表多，基層代表少是一個重要原因。各級人大代表構成中，官員比例偏高，有的甚至超過了70%［4］(P194)，以致出現了“人大代表官員化”現象。2010年通過的選舉法修正案規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表。”此舉將在一定程度上解決人大代表構成中官民失衡的現象。人大代表官員化容易造成各級人大會議特別是代表團會議和小組會議行政化，官員享有更多的發言機會并主導會議發言的傾向，造成官員代表和普通代表意見表達的權利不盡平等。此外，過多的官員代表擠占了基層代表的名額，導致基層代表少，基層代表的意見表達也就少了。

2.代表法的相關規定粗疏，代表難以受到選民及選舉單位的有效監督，弱化了代表意見表達的功能。代表法規定:代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求。同時也規定了:代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。然而，現實中代表與選民和選舉單位疏離、脫節且難以受到有效監督是普遍存在的問題。究其原因，除了代表選舉的競爭性缺乏而外，代表法的相關規定過于原則、不具體，缺乏可操作性是又一重要原因。因此，事實上，代表與選民、選舉單位的聯系成了良心活，代表想干多少干多少，缺乏一個可以量化和考核的標準。當前各地人大正在積極探索代表述職評議制，希望以此來監督代表履職，密切代表與選民和選舉單位的關系。這一舉措可在試點的基礎上總結經驗，在條件具備的情況下上升到法律層面，以便用更具操作性的規則監督代表的履職行為，密切代表與選民、選舉單位的關系。

3.代表兼職制造成專業的意見表達主體表現“不專業”。人大代表兼職制造成代表履職的時間不充分、精力不夠，使得人大代表難以心無旁騖扎扎實實地搞調研，提出有分量有水平的議案和建議。對于兼職代表而言，代表自身的職業才是主業，當人大代表只是副業，因為人大代表首先要解決的是自身的生計和飯碗問題，這是一個常識性的認知。因此，專業的意見表達主體人大代表的表現“不專業”絕非個案，其原因不是代表不為，實為制度規定的局限。

4.人大會期短、代表人數多的組織結構，造成代表意見表達不充分。代表兼職、人大會期短、代表規模龐大的組織結構特點，使人大議事日程安排非常緊。如，近年來，在不涉及換屆選舉的年份，全國人大會期縮減到八至九天左右。八至九天要議決若干重大事項，很難說人大代表的意見表達是充分的。另外，傾向于權力集中的人大議事規則還嚴格限制代表的發言權。比如，大會全體會議上基本不安排代表發言，僅有的代表發言是代表受相關機構委托向大會作工作報告。根據全國人大議事規則，代表可以依一定程序在大會全體會議上發言。但鑒于人大現有的組織結構，事實上，代表法規定的代表發言權在大會全體會議上很難操作。迄今為止，在全國人大的運行中，以大會發言形式審議、討論議案的方式并沒有真正地實行過。還有，人大議事規則中沒有辯論程序和環節，代表的意見表達缺乏程序保障。因此，人大組織結構的不合理以及人大議事規則的限制容易造成代表意見表達不充分。

5.缺乏專業團隊的輔助，代表意見表達的意愿受限，水平不高。兼職代表履職更需專業團隊的輔助，但是，現行的制度設計傾向于強調人大代表集體履職，規定各級人大常委會的辦事機構、工作機構是代表履職的集體參謀、助手和服務班子。因此，不再為代表另行配備專業的工作團隊和助手。然而，有人大代表自己掏腰包，通過當地的電視廣告向公眾征集議案、建議。這一現象一方面體現了代表由被動向主動的轉型，是好事，值得贊許;另一方面，則表明了我們制度設計的疏漏，把本該由國家投入的資源轉嫁給代表個人，讓代表各顯神通，挖掘自身資源履職。畢竟有能力自掏腰包征集議案的代表為數不多，就算代表有經濟負擔的能力，這也不應該成為鼓勵的方向。因為，這樣一來就等于是把代表的意見表達能力與他們個人的經濟實力掛鉤并一定程度上等同了，客觀上造成代表意見表達的權利不平等。在西方國家，國家除對專職議員在薪金上給予傾斜，保障議員憑借薪金能過上體面的生活，還給每位議員配有專門的辦公場所、撥有專款用以雇傭助手組成工作團隊，協助議員的工作。相形之下，我國人大代表履職的制度資源捉襟見肘，由于缺乏強有力的國家制度支持使代表意見表達的意愿受限，水平不高。

綜上所述，影響人大代表意見表達機制運作的因素是多方面的，其中，核心問題是承載人大代表意見表達機制運作的系統，制度供給不充分，相關的制度、規則配置不合理、不科學，其結構功能不能有效支撐意見表達機制的運行。

三、健全人大代表意見表達機制

健全和完善人大代表意見表達機制的思路是，以選舉制度和代表專職制為改革的撬動點，拉動制度改革的配套進行，改變系統結構的鎖定狀態。使相關制度、規則合理、科學地配置，保障制度供給的充分，為人大代表意見表達機制的健全和完善提供主客觀方面的條件。

(一)改革選舉制度，提高代表的社會責任感和意見表達能力

1.引入競選機制，夯實人大代表選舉的民意基礎，提升代表能力素質。缺乏競爭的選舉，不是真正的選舉。沒有競爭，實際操作中指定性選舉盛行，代表選舉的民意基礎薄弱，選民不知曉代表為何人，代表也不主動聯系選民和選舉單位，選民與代表之間遠未形成彼此信任的良性關系。因此，提升人大代表的能力和素質，切實可行的辦法是引入競選機制。引入競選機制，一是可淘汰掉缺乏社會責任感和任職能力的候選人，使確實具備代表意愿和能力的候選人脫穎而出;二是可密切代表與選民的代理與被代理的關系，為代表任職后認真履職，反映民情、民意，接受選民監督奠定條件。

2.逐步擴大直接選舉范圍，調整代表結構，密切代表與選民的關系。中國選舉制度并不排斥直接選舉，只是建國以來囿于經濟、文化、交通等各方面條件的限制，長期以來直接選舉只在鄉鎮及縣級推行。改革開放至今，各方面環境條件已經發生了很大變化，應該說，現階段已經具備直接選舉的條件。此外，直接選舉相較于間接選舉民主程度更高，并且直接選舉可以方便代表與選民的直接接觸，以便代表真實地了解選民的意見、愿望、利益所在，密切代表與選民的關系。再有，從選舉技術角度而言，擴大直接選舉范圍不存在技術障礙，是可以操作的。有鑒于直接選舉長期以來只在鄉鎮及縣級實行，因此，可以考慮在地級市一級先行試點，取得經驗后再進一步推廣。與此同時，還需調整代表結構，減少官員代表人數，增加基層代表名額，以加強基層意見表達的聲音。

(二)以專職制改革為契機，推動人大組織結構的改革

代表兼職制的弊端顯而易見，一是代表因忙于生計，不得已只能“馬虎”履職;二是部分代表既是監督者又是被監督者，一身二任，無奈只好回避監督性職權，“有選擇性”地履職;三是有些代表囿于能力所限，只能“不專業”地履職;四是兼職代表只能“有限期地”履職，即會期不能太長。正是由于兼職制的弊端是如此明白無誤，因此，長期以來，學者們一直呼吁專職制改革。

2010年在多位學者的參與下，四川省羅江縣人大代表李國喜于2010年6月30日正式開始履行專職人大代表工作，［5］(P32—34)李國喜的工作室也被媒體稱為“全國首個人大代表工作室”。遺憾的是時間不長，2010年7月中旬，這一人大代表專職化的嘗試被叫停。2010年8月，代表法修改草案明確規定“代表不脫離各自生產和工作崗位”， “代表不設個人工作室”，也就是說，不能搞專職代表。因此，代表專職制的探索胎死腹中。代表專職，特別是國家級的代表專職制是各國代議制普遍的選擇，它已經成為代議制運行的一種必要制度安排。因此，人大制度的特殊性不一定非要與代表兼職制捆綁在一起，代表法修正案的修法意圖極有可能消解人大改革最為重要的方向，并由此延誤人大改革。

代表專職制改革旨在解決兼職制帶來的弊端的同時，也為精簡代表人數、延長人大會期、改革人大議事規則等創造了條件。人大代表意見表達機制的改革是個系統工程，這個系統工程改革的肇始點就是推行專職制。代表專職制是推動人大組織結構改革的關鍵所在。

(三)引入辯論程序，改革人大議事規則

民主的實現需要程序規則作保障。議事規則即是議事的程序保障。人大要在代表專職制、精簡代表人數、延長會期的基礎上改革議事規則，給予代表個人在大會全體會議上的發言機會，并用程序保障這一權利而不是嚴格限制。還有，引入會議辯論規則，為所有代表提供一個平等的意見表達的機會，充分地保障代表平等的意見表達的權利，避免目前我們審議議案時易受行政權力主導的不良傾向。

(四)切實推進政治體制改革，建設參與型的政治文化

參與型政治文化的建設，既要有民眾公民意識、權利意識的覺醒，又要有國家制度建設的積極參與和推進。其中，尤為重要的是，政治體制改革的步伐不能放松和放慢，政治體制改革的遲疑和滯后，是體制內不良風氣得以生存和發展的條件。因此，切實推進政治體制改革是肅清體制內不良風氣，建設參與型政治文化的重要舉措。

［1］蔡定劍.中國人大代表大會制度(第四版)［M］.北京:法律出版社，2003.

［2］楊光斌.政治學導論 ［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.

［3］趙立韋，邵建斌.從“廣東現象”看如何加強預算監督 ［J］.人大研究，2004，(6).

［4］盛大林.人大代表中的官員比例問題 ［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20070920/000194.htm

［5］翟峰.從四川羅江設立專職人大代表想到的 ［J］.人大研究，2010，(9).

On Improving and Perfecting the Opinion Expression Mechanism for the Deputy to the People’s Congress

SUN Li
(Zhanjiang Normal University，Zhanjiang 524048，China)

Deputy to the People’s Congress is a professional opinion expression subject which is the important part of democratic politics in China．The full and complete opinions expressed by Deputy to the People’s Congress are the basis of the Government’s policy decision．Therefore，it is significant to analyze，reform and improve the factors that affect the sound opinion expression mechanism for Deputy to the People’s Congress in the political practice．

Deputy to the People’s Congress;the opinion expression mechanism;the system of People’s Congress

D622

A

1671－7406(2011)08－0072－06

2011－07－08

孫 莉 (1965—)，女，貴州畢節人，湛江師范學院法政學院講師，從事政治學理論、當代中國政治制度研究。

(責任編輯 陳 蘭)