云南集體林地確權存在的歷史問題與解決對策*

雷 敏

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

云南集體林地確權存在的歷史問題與解決對策*

雷 敏

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

明確集體林地權屬是2006年啟動的云南集體林權制度改革的核心內容。通過確權，將集體林地使用權、林木所有權明晰到各類林業經營主體，以法律維護集體林權的效力，保障各類經營主體的切身利益。我國的集體林權制度經歷了數次變革，本次集體林地確權就遇到了歷次林權改革遺留下來的一些問題。合理解決歷史遺留問題，成為成功化解矛盾的關鍵。

集體林權制度改革;確權;歷史問題;解決對策

明確集體林地、林木所有權或使用權是2006年啟動的集體林權制度改革的核心內容。集體林地確權通過承包經營、折股量化、股權到戶等形式，把集體林木所有權和林木林地使用權明晰到經營主體，進行林權登記，換發、核發林權證，切實維護林權證的法律效力。

集體林權制度改革是一個歷史的發展過程，在數次的改革中，難免留下各種各樣的問題，這些問題對本次的集體林地確權產生了不可忽視的影響。因此，尊重歷史，保持政策的穩定性和連續性，成為本次云南集體林改的基本原則。

一、云南集體林地確權的范圍

集體林地的確權是集體林權制度改革的首要任務，本次云南深化集體林權制度改革確權的范圍是集體商品林，包括了非天保工程區的集體商品林木、林地及宜林荒山、荒地，天保工程區的集體人工商品林木及宜林荒山、荒地等，確權的重點是對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地。本著尊重歷史，保持政策穩定性的基本原則，對已明晰權屬的集體林地、林木，繼續予以穩定完善。

但在本次云南集體林地確權過程中，我們發現，在解決歷史遺留問題上，除了上述基本原則外，還需要結合各地的實際情況。云南集體林地的歷史問題比較多地集中在自留山、責任山、四荒地、飛地、插花地等林地上，對此，我們對云南各地解決這些問題的政策和措施進行了調查和整理。

二、“兩山”確權中存在的歷史問題及解決對策

(一) “兩山”確權中存在的歷史問題

20世紀80年代初期，全國開展林業“三定”，即穩定林權、劃定自留山和確定林業生產責任制，其中的核心是實現林業的生產責任制。林業“三定”的具體內容是依照土地家庭聯產承包責任制的模式，在確認集體擁有林地的所有權的同時，按照農業集體組織成員家庭的人口和勞動力的情況將集體林地劃分為自留山，承包責任山，也就是俗稱的“兩山”。

根據林業“三定”時期的政策，自留山使用權歸個人，“生不增、死不減”，長期無償使用，允許繼承。自留山上的林木歸個人所有，其經營不需要簽訂承包合同，自留山的經營者持有自留山證。責任山則是農戶承包經營的集體山林，實行承包經營的政策，承包者必須與發包方簽訂承包合同，明確雙方的責權利，林地所有權屬集體，個人享有承包經營管理權，在承包期內林地使用權和林木所有權歸責任山主所有，承包期內允許繼承。

在2006年啟動的集體林權制度改革中，本著保持政策的穩定性和連續性，尊重歷史，取信于民的原則，自留山、責任山由自留山主或權利人提出申請，提交有關證書或證明材料，審核后發給林權證。

但由于林業“三定”的時間比較久，加之當時劃定過程中的疏漏，形成了一些歷史遺留問題，對2006年開始的集體林地確權造成了一定影響，問題主要表現在以下幾方面:1.原來未劃分過“兩山”的村民小組，是否可以補劃?2.林業“三定”時頒發的證書有錯誤的，應如何處理?3.自留山、責任山到戶后，群眾對林權意識不強，出現了相互造林的情況，如何調處?4.對“五保戶”的自留山、責任山如何處理?5.戶與戶之間自留山、責任山面積懸殊過大，是否可以重新調整?6.自留山、責任山被集體收歸統一經營造林的，應如何處理?7.已劃分到戶的自留山、責任山被村集體流轉的如何處理?8.“兩山并一山”的，如果群眾要求恢復，按自留山、責任山實行管理的，如何處理?

(二)解決對策

上述問題在云南各地進行的集體林地確權中都不同程度地存在，通過對比紅河州、普洱市、文山州以及元江縣等州縣的地方性文件，針對“兩山”確權中的歷史問題，云南各地基層政府的解決對策如下:

1.關于未劃分過“兩山”的村民小組，本次林改是否補劃的問題。從云南各地的集體林改文件來看，如果林業“三定”時未劃定自留山、責任山的，允許補劃。但條件是大多數群眾要求劃定自留山、責任山且集體林地條件允許。從程序上來看，必須通過召開村民會議，補劃決議得到三分之二以上多數同意。

2.林業“三定”時頒發的證書有錯誤的問題。有錯必糾是解決問題的唯一方法，本次林改中發現林業“三定”頒發的證書確有錯誤的，應本著實事求是、區別對待、相互協商、達成共識、有錯必糾的原則，重新審查。各地的做法是，如果通過核實，證據確鑿的可以登記發證;若由于山主錯報、錯登或工作失誤，造成錯發山林權證的，應予糾正，然后登記發證;一時無法查清的，暫緩登記發證;對于有證無山的，如果集體有機動地的可按持證面積劃給林地，如果集體沒有機動地的，可以不劃給;對于一山多證的情況，以人民政府頒發的有效證書為準，對多份有效證書要查實發證時間，原則上以先發的為準。

3.對群眾相互造林的問題。盡管劃定了自留山和責任山，但在現實生活中，經常出現在他人的自留山、責任山上植樹造林，本次林改中出現自留山主、責任山主與種植者爭奪林權的情況。各地解決這一問題一般由雙方進行協商解決，按照協商一致的結果核發林權證。協商不成時，由相關部門進行調處林權爭議的辦法進行調處，按調處結果核發林權證。

4.對“五保戶”的自留山、責任山的處理。“五保戶”是農村中被列為“五保”對象的孤寡老人，多數與村集體簽訂遺贈撫養協議，其生養死葬都由村集體負責，死亡后其財產歸村集體所有。自留山、責任山的經營權和林木所有權屬于“五保戶”的財產性權益，應與其他村民同等對待，不得收回其自留山和責任山，且應享受集體林權的分配。“五保戶”去世后，其自留山和責任山應當按照《繼承法》及相關規定處理，即“雙方有撫養協議的，按協議處理;沒有撫養協議的，死者有遺囑繼承人或法定繼承人要求繼承的，按遺囑繼承或法定繼承處理，但集體組織有權要求扣回‘五保’費用”。也就是說， “五保戶”去世后，沒有繼承人主張繼承的，包括自留山、責任山經營權等財產性權益在內的所有財產利益都歸村集體。

5.對于戶與戶之間自留山、責任山面積懸殊過大的問題。林業“三定”后，經過20多年的人口變化，戶與戶之間所占山林面積懸殊較大，甚至出現“無山戶”和“無山主”的現象。對于這一現象，本次林改中一般不允許重新調整，即只要“三定”時分配是合理的，按照法律和政策規定，應當予以維護。但有以下情況之一的可以進行重新發包:⑴死亡缺戶，原自留山或責任山主沒有法定繼承人的，其經營的山林可由集體收回重新發包;⑵承包者舉家遷入城鎮轉為非農業戶口，自己提出將承包的山林退回集體另行處置的，其經營的山林可由集體收回重新發包。可見，調整“兩山”面積，重新發包的事由是“兩山”無人經營。

6.自留山、責任山被集體收歸統一經營造林的問題。自留山、責任山被集體收歸統一造林的，在這次改革中，可按以下辦法進行處理:(1)落實“誰造誰有”政策。在穩定自留山和責任山林地使用權不變的前提下，所造林木可由集體與農戶協商確定分成比例。(2)進行重新調整。集體向農戶收取一定的營林費用后，將自留山、責任山歸還個人，或重新劃定自留山、責任山。(3)維持承包合同。如果自留山和責任山拋荒后，被集體收回又重新發包給本集體經濟組織內其他農戶承包經營，且手續齊全、程序合法的，繼續執行承包合同。應該說，這三種辦法不是孤立實施的，被集體統一經營的“兩山”經營權仍然屬于農戶，原則上要確認農戶的林權，如果集體要繼續經營或者已經將“兩山”承包給其他農戶的，則應該重新劃給林地。孤立地理解政策規定，容易造成農戶受損。

7.已到戶的自留山、責任山被村集體流轉的問題。本次林改中還發現一類情況，就是已劃分到戶的自留山、責任山被村集體流轉，對此類情況在解決時應當區別對待，如果未經山主同意而流轉的，則屬侵權行為，應停止侵害。尚未造成損失的，要依法恢復原狀，歸還“兩山”，造成損失的，村集體要依法照價賠償，并簽訂書面合同約定歸還日期或重新劃給自留山、責任山。如果經過山主同意而流轉的，并且山主從中得到了分成收益的，流轉合同有效。合同到期后，如果山主要求將山劃回自己經營的，應當劃回;愿意繼續給他人經營的，應當由山主直接與經營者簽訂合同。

8.對于“兩山并一山”的問題。林業“三定”后，自留山、責任山在經營過程中，出現了“兩山并一山”的情況，但“兩山”的取得依據、經營權范圍都不一樣，這種混同經營的狀況容易造成林權的紊亂。本次林改中，各地的解決辦法是，核實四至界線后進行林權登記，核 (換)發林權證。林權證上按照原來自留山、責任山的四至界限進行登記。

總體而言，云南集體林改對林業“三定”時期確定的自留山、責任山經營權給予維護。對于因時間、人口、政策等變化而引起的“兩山”經營情況的變化，采取尊重歷史的態度，保持現狀。對于無人管理經營，確實需要調整的，本次林改按照林地確權的程序，重新確定林權人。

三、“四荒地”確權中存在的歷史問題及解決對策

(一) “四荒地”確權中存在的歷史問題

進入20世紀90年代后，集體林權制度的變革主要表現在林權的市場化運作。1995年國家體改委和林業部聯合下發了《林業經濟體制改革總體綱要》，綱要明確指出要以多種方式流轉宜林“四荒地使用權，開辟人工活立木市場，允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經營等形式，使森林資產變現。”1998年第九屆人大常委會第四次會議修訂的《土地管理法》第九條規定:“國有和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。”自此，非農業人口可以通過競標、拍賣、租賃等方式獲得荒地、荒山、荒坡、荒溝等的使用權，而荒地、荒山、荒坡、荒溝也習慣性地被稱為“四荒地”。

允許承包、流轉“四荒地”，體現了國家鼓勵充分、合理利用土地的政策，但經過近20年的變化，“四荒地”的使用、管理出現了一些混亂的現象，本次集體林地確權對于規范“四荒地”提供了契機。本次林改對“四荒地”確權的基本政策是:當地村民依法取得集體“四荒地”使用權的，按“四荒地”使用證的四至界線和面積逐戶逐塊核實后換發林權證;對至今尚未綠化和開發利用的“四荒地”，由村組發出限期造林或收回通知書。自然人、法人等經濟實體依法租賃、承包的“四荒地”，手續完備的繼續履行原承包合同。合同期滿后，是繼續租賃承包，還是收回落實“四權”，由村民代表大會討論決定。

“四荒地”在確權過程中遇到的歷史問題主要集中在以下幾個方面:1.“四荒地”轉讓證上的面積少于實際面積。2.“四荒地”是有林地。3.“四荒地”變為耕地，且納入承包計稅面積。4.“四荒地”有償轉讓后，未交轉讓費或者未交清轉讓費。5.“四荒地”經過歷次林改，出現一山多證，一證多山，有山無證，有證無山，界限不清等多種情況。

(二)解決對策

針對上述問題，云南各地政府解決的基本措施是:1.“四荒地”轉讓證上的面積少于實際面積的，應根據實際，實事求是重新核查，與實際面積為準，核發全國統一的集體林權證，不再另行收費。2.已轉讓的“四荒地”事實上屬于有林地的，只能尊重歷史，不再另行調整，核實面積，換 (發)新證。3.“四荒地”變為耕地，且納入承包計稅面積的，要從實際出發，只能統計為耕地，不再列為林地統計。4.“四荒地”有償轉讓后，未交轉讓費，或者未交清轉讓費的，應本著實事求是的原則，分別對待。至今未交轉讓費的，將土地收歸集體統一處理。未交清轉讓費的，責令必須一次性全部交清，核發全國統一的林權證。5.對于經歷次林改，出現一山多證，一證多山，有山無證，有證無山，界限不清等問題，應本著實事求是，既尊重歷史又依法依規，認真核查，尋找依據，確權發證。

以上措施充分體現了尊重歷史，實事求是的原則。一方面肯定了“四荒地”經營人的既得權益;另一方面，對管理中出現的疏漏勇于承認，根據土地的現有狀況確認土地用途和權屬。

四、“飛地”、“插花地”確權中存在的歷史問題及解決對策

(一) “飛地”、“插花地”確權中存在的歷史問題

“飛地”是一個地理學上的名詞，是指隸屬于某一行政區域管轄但不與本區毗連的土地。簡言之，就是管轄機關不能直接從自己管轄的土地到達“飛地”，必須“飛”過其他機關管轄的屬地才能到達。“插花地”，是指兩個或兩個以上單位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地，雙方土地互相楔入，形成犬牙交錯的地界，或一方的土地落在另一方土地范圍內。由于飛地、插花地的特殊屬性，在行政管理、土地利用等方面存在很多的困難，多數情況下處于不管或者管理粗放的狀態。

在集體林權制度改革過程中，“飛地”、“插花地”的林地確權是產生林權糾紛最多、解決難度最大的一類問題，這是因為飛地、插花地的形成主要是歷史原因造成的。例如，在我們對云南保山市集體林改的調查中了解到，由于行政區劃界線的不斷調整，保山市與德宏州、保山市內的縣與縣、村與村之間都存在著大量的插花地、飛地，這些地域在進行集體林地確權時，不同的利益主體都提出了權屬要求。有些問題則是非林地所有者在這些地域上植樹造林，管理了較長時間，本次林改中，主張對山林進行時效占有。

(二)解決對策

對于“飛地”、“插花地”，由于歷史原因導致的糾紛，國家土地局早在1995年頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行了規定。處理原則是: (1)村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權;(2)農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，應視為現使用者所有;連續使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向現使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據具體情況確定土地所有權。

在云南集體林權改革過程中，對“飛地”、“插花地”的解決主要由政府部門進行行政調解，調解的依據就是國家土地局1995年的規定，即根據爭議林地的現有使用情況，結合時效原則來確定;如果不滿20年的，該宗林地由其行政歸屬的農業集體來行使所有權，依據“誰種誰有”的原則，非所有權的實際使用者對其種植的林木享有所有權，雙方通過協商、購買、租賃、置換等方式來解決林地所有權與林木所有權不一致的問題。

在云南集體林地確權過程中，除了上述歷史問題外，還有其他一些問題，例如墳山、權屬憑證遺失等等。在解決對策上都是本著尊重歷史、穩定第一的原則，對于爭議較大，實在無法解決的，先擱置爭議，條件成熟再行解決。

Problems and Solutions in Confirming the Ownership of Collective Forest Land

LEI Min
(Chuxiong Normal University，Chuxiong 675000，China)

Confirming the ownership of collective forest land is a major task of the program started in 2006 concerning the reform of collective forest land ownership institution．The program aims to clarify the use right of the collective forest land and the ownership of the forests．By doing this，the land，the forests and the right of their owners are protected by law．Some problems left behind in previous reforms also arise in confirming the ownership of collective forest land．Thus，solving the problems in a reasonable and effective way is the key to reconcile the conflicts．

confirming the ownership of collective forest land;problems;solutions

F326.20

A

1671－7406(2011)08－0068－04

云南省教育廳科學研究基金項目，項目編號:09Y0407。

2011－04－30

雷 敏 (1978—)，女，云南石屏人，楚雄師范學院政管系講師，研究方向:法學教育理論與實踐、民法學物權制度。

(責任編輯 劉祖鑫)