高校實行國庫集中支付存在的問題和完善措施

張艷梅

（赤峰學院，內蒙古 赤峰 024000）

高校實行國庫集中支付存在的問題和完善措施

張艷梅

（赤峰學院，內蒙古 赤峰 024000）

高校實行國庫集中支付制度,對高校的財務管理產生了一系列的影響,本文針對存在的問題，提出了改進和完善的措施.

國庫集中支付；問題；措施

國庫集中支付是我國財政體制改革的重要內容，也是市場經濟國家通行的國庫管理制度.在高校實行國庫集中支付是國家作為所有者，通過政府加強對高校的財政監管，控制高校的財務風險，避免財政資金的截留、擠占、挪用，確保財政資金的安全，促進高校的財務管理由核算型向管理型轉換，提高財政資金的使用效益的重要舉措.可以說，在一定程度上，國庫集中支付改變的不僅是高校銀行賬戶的設置和資金的撥付方式和程序，更重要的是改變了高校財務管理的理念與方式，明確了高校財務管理的方向，促進了高校財務管理的創新，但也存在一定的問題，只有深入的認識這些問題并采取應對的措施，才能使國庫集中支付工作在高校順利運行.

1 高校實行國庫集中支付中存在的問題

1.1 加大了預算編制難度

實行國庫集中支付后，財政對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制，各項支出必須嚴格按照預算指標、用款計劃執行，減少了預算執行的隨意性，強化了預算的剛性.而高校資金使用受限的主要原因在于預算管理與編制不夠科學，通常采用的預算編制方法是基數加增長，即根據上年決算基數及當年發展需要確定當期預算，缺乏科學的定額指標體系，而財政部門核定的定額是根據一般行政事業單位的情況測算的，與高校的實際業務需要相差較大，因此出現了定額資金缺口，而經費支出又要求按照預算的類、款、項區分基本支出和項目支出嚴格執行，不允許串項調劑，這樣一來，缺口的資金不能用其他用途的資金彌補，使得一些業務的開展無法得到經費的保障，高校為保證辦學和發展的資金運轉，只能是在編制預算時，盡可能的全面的、科學的、準確的預測到高校一年所要發生的全部事項并編入預算，而高校辦學是以市場為導向的，市場是瞬息萬變的，要求準確無誤的把握未來一年的市場動向，充分估計或有事項的發生引發的資金需求，即使是專門的預算機構也很難做到，顯然難度極大.

1.2 資金調度受限，籌資越來越難

在財政分散支付體系下,預算內、預算外資金最終都要撥付到高校在銀行的存款賬戶上，高校可根據自身需要，利用資金的時間價值，合理的調配和自主支配財政資金，取得存款收益或投資收益，通過調劑銀行的存款額度，吸引銀行提高服務質量和提供配套服務.同時隨著高等教育體制改革的深化，高校辦學資金日趨多元化，財政資金所占比例逐年下降，在政府投入不足的情況下，高等教育大眾化趨勢導致高校合并、擴招和新校區建設以及教學質量保障體系建設對資金需求的增加，高校為實現其跨越式發展，采取多種方式進行融資，負債比例增大，其中銀行貸款是主要的融資手段.銀行之所以愿意提供貸款給高校，是因為高校資金運行具有收入的集中性和支出的分散性特點，每年秋季開學都會有周期性的資金沉淀，銀行紛紛看好有巨額存款和有收費權作質押的高校市場，貸款風險較低，甚至會因同業競爭提供優質低息的服務.實行國庫集中支付后, 資金權向財政集中,由財政部門對高校從預算編制到辦理支出實施全程監督，高校必須在由財政部門指定的商業銀行開立零余額賬戶,高校的學費、住宿費等收入直接上繳財政專戶,減少了高校老賬戶存款,高校的零余額賬戶只有額度,沒有實體資金，所有資金支出必須向財政申請，經批準后方可通過零余額賬戶支付，財務自主權一定程度上被限制,高校獨立法人地位也難以落在實處，降低了高校資金流動性，財務因此出現無“貨幣資金”的形態，改變了高校的資產負債結構，降低的資產總額.高校失去了短期資金沉淀的優勢,賬戶上沒有了存款資金的誘惑力,自然失去了與銀行交易的法碼,削弱了高校與金融機構合作的基礎,銀校合作由原來的互利互惠轉化為單純的為高校服務，成本與利益的不對稱，影響到銀行對高校的服務質量與投資的熱情,降低了高校資信評級，貸款風險增加，銀行開始壓縮貸款規模，提高貸款利率，高校籌資成本增加，籌資能力降低,一定程度上影響了學校的正常運行，加大了學校的財務風險，增加了財務管理的難度.盡管政府化解了高校銀行債務，但明確規定不得再次向銀行貸款，而銀行債務只是高校債務構成中的一部分，資金需求與高校發展的矛盾依然突出.

1.3 會計核算難度增加

改革前高校會計制度實行的是“大收大支”“收支兩條線”的核算模式，收入與支出沒有嚴格的對應關系，實行國庫集中支付后，增設了“零余額賬戶用款額度”、“財政應返還額度”等會計科目，增加了總賬、明細賬及預算項目類、款、項，用款計劃、用款申請、及年末結轉發生了一系列的變動，資金支出嚴格按預算安排區分預算內、預算外、基本支出和項目支出通過零余額賬戶授權支付或直接支付給商品供應者，核算內容較以前增加和細化，工作量加大；由于高校管理體制的特殊性，會計核算存在多個會計主體，采用不同的會計制度，實行國庫集中支付后要求編制統一預算，只允許開設一個零余額賬戶，且不允許向本單位的其他賬戶和所屬下級單位劃撥資金，致使多個相對獨立的會計主體使用同一賬戶，又要分別與財政、銀行對賬，增加了管理難度；高校基建專項資金存于零余額賬戶中，不能轉入基建戶只能直接支付給商品和勞務提供單位，導致基建戶形同虛設，影響基建財務的獨立核算；每年財政大預算多要在5-6月份方能下達，此前財政只預撥部分基本支出指標，而項目支出預算指標一般都下達較晚，甚至年底才下達，為不影響項目的連續性和進度，在財政預算下達、資金到位之前高校就已拆借資金或用自有資金墊付，而墊付的資金沉淀于零余額賬戶，致使年終決算時專項資金結余大，且因墊付資金無法轉回影響其他項目的正常開支；本來屬于便捷的委托銀行代繳業務如水電費、電話費等變得繁瑣而耗時.因此，高校會計核算既要符合會計制度的要求又要滿足國庫集中支付的需要，難度可想而知，同時財務對賬越來越復雜，不僅總賬與明細賬進行核對，銀行日記賬要與銀行對賬單核對，還要與國庫集中支付系統明細賬進行核對，做到高校、銀行、財政三方一致無誤，給核算工作帶來了困難.

2 完善國庫集中支付的措施

2.1 更新財務管理理念，配合集中支付工作

高校實行國庫集中支付是一項復雜的改革,涉及到財政資金的撥付程序、支付方式、賬戶設置、高校管理模式、核算程序的較大變化，一方面，政府部門要加強培訓和疏導，使高校的高層管理人員充分認識到國庫集中支付制度下，沒有預算就沒有支出的剛性需求，建立起先有預算，后有支出的觀念和辦事原則，更新預算管理理念，以身作則的維護預算的嚴肅性，確保國庫集中支付工作順利進行.另一方面，財務部門抓住改革給高校帶來的機遇和挑戰，做好校內宣傳和各院系預算編制的培訓工作，強化責任與預算意識，提高高校的財務管理水平.

2.2 細化部門預算，完善預算管理體制

科學的預算是國庫集中支付的基礎,而國庫集中支付又是預算順利實施保證.預算的編制既要實事求是，又要有超前意識，預算人員應主動參與到學校的各項工作中，深入部門院系充分調研，加強溝通交流，了解和掌握各項工作的運行機制，詳細進行成本測算，提高預算的科學性和可操作性.從緊安排行政支出和消費性支出，加大對教學、科研經費的投入力度，正確處理好“吃飯”和建設、重點與一般、局部與整體、長遠利益和短期利益的關系，把有限的資金用在刀刃上，因此,高校應結合實際建立全面預算管理制度.首先,完善預算編制機構,建立由高校主要領導牽頭、包括主要業務部門人員在內的預算小組,制定關于預算編報、審批、執行的相關制度,為高校預算的制定和執行提供必要組織保證;第二,制定資金收支的信息采集制度,明確采集信息的程序和范圍,為全面預算的編制提供真實可靠的依據；第三,制定全面預算的編制辦法和編制程序,對基本支出預算實行零基定額編制，對項目支出預算實行滾動編制，建立科學的預算定額和指標體系，最大程度地契合高校的發展要求；第四,制定預算的質量要求和紀律約束,編制預算要細化到支出的類、款、項、目以及授權支付和直接支付，使所有的支出都建立在明確的預算基礎上,嚴格控制各種非預算支出，維護預算的剛性.校內各院系對本部門年度收支預算的編制工作務必給予高度重視,以本部門的工作計劃為依據,細化預算編制內容，合理地確定預算年度內的每一項支出,分月按時準確報送用款計劃,為高校財務向財政部門按時申請用款計劃提供依據，以確保資金的正常使用.

2.3 完善高校實行國庫集中支付的配套制度

針對高校行業特點突出、核算較為復雜的特點,結合國庫集中支付改革的需要,完善配套制度.一是修訂現有的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》,明確增設會計科目的核算內容，核算方法，滿足實行國庫支付后財務管理的需要;二是取消基本建設投資核算主體,將基建會計核算并入高校會計核算中,配合部門預算與國庫集中支付改革,在高校會計制度中增設相應的基本建設核算科目，使基建核算成為高校會計核算的有機組成部分;三是對于高校零余額賬戶與校內二級獨立核算賬戶之間劃撥資金的具體問題,可以根據高校內部管理簽訂的有關協議,經財政批準后,特事特辦,允許高校用財政資金歸還因事業發展墊支的自有資金和歸還的銀行貸款，化解墊付資金不能轉回的矛盾;四是修訂和完善與國庫集中支付制度不相適應的預算管理辦法、會計核算辦法、財務管理辦法和內控制度等相關法規、制度及管理辦法,杜絕不合理支出;五是財政部門盡量早日下達年度財務預算，實行項目預算資金預撥制度，以避免高校的資金墊付，確保高校的資金使用；六是轉變政府職能，將對高校的直接管理轉變為運用立法、規劃、政策指導等行政手段進行宏觀調控，賦予高校作為獨立法人享有更多自主管理和自主使用經費的權利,適當擴大預算內資金的授權支付范圍，自主支配預算外資金，讓高校面對多變的社會需求及時調整辦學思路，增強高校辦學活力和可持續發展能力，更好的打造國民教育.

2.4 加強高校與財政和代理銀行三方溝通，提高國庫集中支付效率

高校根據財政下達的年度預算指標，平衡、匯總校內各業務部門的分月用款信息，編制直接支付和授權支付明細的用款計劃上報財政，經主管業務科室、國庫、收付中心層層審批，支付額度下達后，方可以現金支票、轉賬支票或財政直接支付方式支付給商品或勞務供應者，而代理銀行辦理零余額支付業務時間上具有局限性，往往是每天上午，下午不再受理，其中任何一個環節缺位或疏忽，均影響高校的資金使用.特別是在高校普遍存在國庫集中支付信息管理系統技術還不夠成熟、功能開發不夠完備、程序操作復雜、信息平臺建設滯后及會計信息化水平不高的情況下，時常會出現系統服務器故障、網絡傳輸速度較慢、對付病毒手段不完善、信息不流暢，數據采集、反饋不及時、不全面的現象，因此，加強三方溝通，取得相互信任與理解，簡化支付手續，對于縮短審批和支付時間，有效解決存在的問題，提高工作效率大有益處.

2.5 加強會計人員業務培訓，提高職業素質

國庫集中支付是一項全新的業務，其實施對高校的會計核算方法與核算體系以及高校資金收支管理的方式和現代化程度有了新的要求.一方面，財務人員要明確國庫集中支付的內涵，理解實行國庫集中支付的重要性，熟練掌握國庫集中支付體系的操作流程和工作方法，合理設置工作崗位，適時調整工作程序，有效銜接工作環節，實現會計電算化與國庫集中支付的順利對接；另一方面，由于高校資金的管理和使用,均建立在網絡信息技術平臺基礎之上,從每月用款計劃的申報、額度的使用和支付憑證的打印到支出業務和指標的查詢等功能,都是通過網絡實現，這就要求財務人員不僅具備扎實的財務理論功底和較強的業務工作能力，還必須掌握計算機網絡知識，以便順利操作；因此，根據高校業務特點和崗位職責，通過多形式、多途徑，實行多層次培訓，不斷更新會計人員的知識結構，提升職業技能，是新形勢下高校國庫集中支付工作的需要.

〔1〕毛建青.高校實施國庫集中支付制問題及對策[J].財會通訊（綜合版），2008（8）.

〔2〕曹明閣.高校實行國庫集中支付制度存在的問題及對策[J].商業經濟，2008（3）.

〔3〕呂東.對高校實施國庫集中支付的幾點思考[J].財會研究，2009（22）.

F812.2

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1673-260X（2011）11-0062-03